我国再生水利用法律制度的完善——基于生态安全的视角

才惠莲

（中国地质大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

生态安全是国家安全的重要基石。再生水利用既可以开辟新水源、产生良好的经济效益，又能够减少水污染和生态破坏，是实施国家生态安全战略的重要部署。根据水利部《21 世纪中国水供求》分析，到2030 年我国将缺水400 亿～500 亿m3，且污水排放量不断递增、污水处理能力不足，水量型和水质型缺水会共同造成水资源供给持续紧张，严重影响到社会生产和人们生活的有序进行。美、澳等许多国家和地区早已把再生水开辟为新水源，并围绕再生水利用进行法律制度的探索和实践。我国政府大力推进再生水资源化，积极促进再生水利用事业的不断发展。学者们纷纷开展了再生水利用的科学技术研究，但鲜见从法律制度方面进行探讨，再生水利用法律制度的完善显得尤为迫切。

一、再生水利用的法律内涵与价值

（一）再生水利用法律内涵的界定。

世界各国高度重视生态安全的战略意义，并进行有效的法律保障，[1](p96)我国也不例外。2000 年《全国生态环境保护纲要》在正式规范性文件中首次提及并表述了生态安全。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”。学者们从法律视角出发，认为生态安全是人的环境权利及其实现受到保护，自然环境和人的健康及生命活动处于无生态危险或不受生态危险威胁的状态。[2](p123)

再生水利用过程中，为使生态安全受到保护、处于无危险或不受危险威胁的状态，必须明确调整再生水社会关系的法律规范，促进再生水利用法律制度的完善。从立法涉及的领域出发，再生水利用法律制度包括：（1）防范与控制生态风险，保障自然系统生态安全。再生水利用生态安全的法律保护，以对生态风险的防范与控制为出发点。（2）发展循环经济，保障经济系统生态安全。再生水利用可有效减少水资源利用量和污水排放量，实现水资源循环利用，与循环经济立法的目标不谋而合。（3）强化公众参与，保障社会系统生态安全。再生水利用要求加强风险管理，使社会风险与现代性社会规制问题相契合，提升公众参与再生水利用的法律地位。

（二）再生水利用法律的价值追求。

法的基本价值是安全、秩序与效率，其核心价值是安全。传统法学认为，安全的范畴主要指财产安全、交易安全和社会安全，这种观点显然难以解释日益严峻的环境问题对人类社会的冲击。以生态系统安全为基础，生态安全法律制度中的安全价值是自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全的统一。应用系统分析研究所认为：生态安全包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全。要求自然资源在人口、社会经济和生态环境三个约束条件下稳定、协调、有序和永续利用。[3](p16)

生态安全是再生水资源利用法律的重要价值追求。再生水利用自然生态安全法律制度的完善，强调通过具体制度、规范的设计，规避生态风险，化解生态危机。再生水利用经济生态安全法律制度的完善，强调再生水利用在促进经济发展的同时，要避免生态风险系数加大，必须促进两者趋向良性循环并和谐发展。再生水利用社会生态安全法律制度的完善，强调要处理好不同利益主体之间的关系，避免社会冲突与危机出现，并化解这类生态风险。再生水自然生态安全是经济生态安全的基础，再生水社会生态安全是经济生态安全的保障。

二、再生水利用自然生态安全法律制度的完善

生态安全以自然系统风险控制、安全与保障为基础。人类系统的生存发展有赖于自然系统，两者共同耦合为一个生态系统，自然系统健康是近年来生态、环境科学领域新的研究热点。[4](p221)当自然系统外界压力过大，使其变化超过了自我调节能力的限度时，意味着系统破坏或面临崩溃，会逐渐失去对人类系统的支撑作用。再生水开发利用必须融入自然系统物质和能量循环，因而要求那些具有潜在环境风险的企业或行为人，加强再生水使用环境无害化的分析论证，积极开展再生水风险评价，维护自然系统健康。

（一）明确再生水利用规划的法律地位。

编制再生水利用规划，有利于系统科学地建设再生水系统，推进非常规水资源有效利用和污水深度处理，保护水资源与环境。再生水利用规划是我国水资源规划的重要组成部分，在编制水资源规划的同时，应该编制再生水开发利用规划。各级政府在统筹各类规划的基础上主导制定再生水规划，以便在规划范围内对再生水利用运筹帷幄。规划编制应当体现多层次要求，除涉及经济、社会等方面的可行性外，还要突出对自然系统生态安全的考量。

《中华人民共和国水法》（2002）（以下简称《水法》）专门规定了水资源规划及其类型，将水资源规划作为重要的法治战略。但是，由于该法仅规定“本法所称水资源，包括地表水和地下水”，对再生水是否属于水资源并未明确界定，导致理论与实务界对再生水属性产生争议。在《中国节水技术政策大纲》（2005）中，规定非常规水资源是区别于传统意义地表水、地下水的水资源，也没有包括再生水。2006 年建设部“关于印发《城市污水再生利用技术政策》的通知”中，指明“城市供水和排水专项规划中应包含城市污水再生利用规划”，然而通知本身不具有法律效力。《中华人民共和国水污染防治法》（2008）（以下简称《水污染防治法》）、《城镇排水与污水处理条例》（2013）指出，防治水污染、城镇排水与污水处理应当编制规划，也并未对污水再生利用规划作出明确要求。

为了明确再生水利用规划的法律地位，建议：（1）修订《水法》，将再生水明确规定为水资源。一是可以把《水法》第二条修改为：“本法所称水资源，包括地表水、地下水以及再生水”。联合国教科文组织指出，水资源是可资利用或有可能被利用的水源，这个水源具有足够数量和可用的质量，并能在某一地点为满足某种用途而可被利用。这表明再生水是水资源的存在形式。如果《水法》“总则”中明确规定再生水是水资源，“水资源规划”一章便可以逻辑地把再生水规划列入其中。二是可以在《水法》第十四条中增加一款：“开发、利用、节约和保护水资源应当制定再生水利用规划”。增加这款规定不但使我国“水资源规划”的类型更为完善，而且保证了再生水规划的法律地位。（2）尽快出台《水资源论证条例》。我国正在制定《水资源论证条例》，条例第十三条规定了再生水资源的取用必须依法进行水资源论证。（3）积极推进地方立法发展。我国一些地方性立法中，已经规定应编制城市污水处理和再生水利用规划，①例如：《西安市城市污水处理和再生水利用条例》（2012）、《昆明市再生水管理办法》（2012）、《北京市排水和再生水管理办法》（2009）、《宁波市城市排水和再生水利用条例》（2008）、《银川市再生水利用管理办法》（2007）、《天津市城市排水和再生水利用管理条例》（2005），等等。“再生水利用规划”是水资源规划的重要内容。

（二）完善再生水风险评价制度。

为避免再生水利用对自然系统生态安全造成不利影响，必须严格评价、科学分析再生水利用风险。我国大多数城市，尤其是地下水开采严重的地区，都已建设再生水利用工程，并且取得了良好的经济效益。但由于再生水中存在较高盐分和氮磷营养物质，带来的环境风险不容忽视。例如，再生水用于景观或河道补水时，由于氮磷含量超出富营养化临界值，引起藻类和其他水生植物大量繁殖、水体透明度和溶解氧发生变化，造成水质恶化、水体老化，使水生生态系统和水功能受到影响和破坏。[5](p71)然而，进行再生水风险评价并非仅依据有关科学参数与技术指标，而是关涉风险防范与控制制度、政策法规的功能与作用。

环境风险评价制度与环境影响评价制度密切关联，我国《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T169-2004，以下简称《导则》）指出：“为有利于项目建设全过程风险管理，将建设项目环境风险评价纳入环境影响评价管理范畴”。因而法律实践中将环境风险评价作为环境影响评价的组成部分。但是，环境风险评价制度并不等同于环境影响评价制度。环境风险评价制度主要分析预测建设项目存在的潜在危险、最大可信事故发生概率，对策主要是防范措施和应急计划；而环境影响评价制度聚焦具有确定性的环境风险，通常采用长期措施。《中华人民共和国环境保护法》（2014）（以下简称《环保法》）中，不仅规定了环境影响评价制度，而且规定了环境风险评价制度。②《中华人民共和国环境保护法》（2014）第十九条、第四十一条、第四十四条、第五十六条、第六十一条、第六十三条、第六十五条规定了环境影响评价制度的内容。第三十九条规定：国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度。环境风险评价制度是对环境风险评价活动的法定化、制度化，是对环境影响评价制度的深化。

我国再生水风险评价制度面临的问题是：首先，法律法规不够协调。依据《环保法》第二条，“经过改造的自然因素”也是环境，环境风险评价制度包括再生水风险评价的内容。但是，《中华人民共和国环境影响评价法》（2002）（以下简称《环境影响评价法》）和《建设项目环境保护管理条例》（1998）（以下简称《管理条例》）中，并没有直接规定环境风险评价的条文。其次，保障制度不够完善。根据1990年《环境责任法》，强制要求国内所有企业实行环境损害责任保险。2013 年《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》也大力推进高环境风险行业环境污染强制责任保险试点。目前，国际上亦呈现出强制环境责任保险加强的趋势，保险责任范围逐渐扩大。[6](p41)然而，我国依据《水法》产生的水体污染责任险涉及范围很窄，如果责任事故发生在被保险企业地域之外，有关损失还可能被列为责任免除。

为了完善再生水风险评价制度，建议：（1）明确环境风险评价的有关规定。一是可以在《环境影响评价法》、《管理条例》和《导则》中明确规定相关内容，使之与《环保法》中的环境风险评价制度相协调。二是可以在《节约用水条例》中规定再生水风险评价的主体、范围、内容和程序。我国正在抓紧制定《节约用水条例》，再生水利用是节约用水的重要内容。（2）健全环境责任保险制度。伴随着环境保险责任范围不断拓展，可以将保险人开始保险水体污染损失赔偿，逐步扩大到对水污染造成损失的赔偿责任承保。

三、再生水利用经济生态安全法律制度的完善

人类经济活动来自自然系统的物质支持，生态资源数量多少和质量高低，很大程度上决定着经济活动的品质与规模，人类经济活动既要遵循经济规律又要遵循自然规律。如果人类经济活动威胁和破坏了生态安全，解除这种威胁便需要付出经济投入和相应代价。经济系统生态安全要求最大限度地节约资源，发展循环经济，建立节约型社会。再生水利用能够减少水资源利用量和污水排放量，实现水资源循环利用，将对生态环境的不良影响降到尽可能小的程度。促进再生水安全和高效利用，要求经济活动中优先使用再生水，依法开展水权转让。

（一）确立再生水优先使用原则。

再生水利用是建设节水型社会的重要途径和手段，是实现节水型社会不可或缺的重要任务。①根据《节水型社会建设“十二五”规划》等文件，发展改革委、住房城乡建设部、环境保护部编制了《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，提出鼓励使用再生水，扩大再生水利用规模。再生水利用存在许多特殊性：法律规范比较复杂，市场需要精确定位，处理技术有专门要求，管理的专业性强等。较之其他水资源开发利用项目，再生水项目经济合理性问题更为突出，标准更加刚性。通常，再生水项目投资比较大，而再生水水价需要维持在低于、甚至远低于自来水水价的水平，成本可以被收益补偿是再生水项目商业化运作的前提。同时，再生水用途和用户群体多元化，对供水水量、水质、水压等伴有复杂需求。因此，再生水资源开发利用有赖于政策法规强力驱动，法律法规的限制或支持决定了再生水项目的基本实施空间。

我国再生水利用经济发展的法律障碍是：首先，再生水资源类别不明确。我国《水法》既没有指明水资源包括再生水，也没有明确规定再生水资源的类别，该法第二十四条、第五十二条涉及“雨水”、“海水”、“微咸水”和“再生水”的利用，但没有明确这些概念之间的关系，再生水资源开发缺少明确的法律依据。现有法律法规和政策文件中，往往将“中水”和“再生水”通用，这虽然符合日常生产生活的表达习惯，但在法律层面却存有分歧，容易导致把除“中水”之外的其他非常规水资源排斥在外，不利于再生水经济全面发展。其次，再生水优先使用尚未得到《水法》的保障。2013 年《城镇排水与污水处理条例》第三十七条规定：“国家鼓励城镇污水处理再生利用，工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工以及生态景观等，应当优先使用再生水。”《水法》第五十二条仅“鼓励使用再生水”，这与“优先使用再生水”尚存在区别。当前，我国再生水利用率仅占污水处理量的10%左右，与发达国家70%的利用率相比还有很大差距，[7]需要国家通过立法推进再生水资源的利用。

为保护经济系统生态安全的实现，建议：（1）在《水法》中规定再生水的类别。可以在第二条中增加一款：“再生水包括中水、海水、微咸水、雨水、矿坑水等”，明确再生水的主要类别与范畴。目前，我国再生水利用的重点集中在中水领域，但法律制度设计适宜为其他类别再生水利用留有空间，共同促进水资源节约、水质改善和生态安全。而且，在总则中对再生水类别予以规定，增强了对该法其他条文以及配套法律法规的引领性。（2）在《水法》中规定再生水优先使用原则。可以在《水法》第八条增加一款，明确规定“优先使用再生水”，并成为该法基本原则，为其他法律法规与之衔接留下接口。（3）尽快出台《水资源论证条例》。该条例（征求意见稿）第十四条规定：水资源论证应当统筹考虑地表水、地下水与其他水源，鼓励优先使用再生水。《水法》修改后，《水资源论证条例》的规定与之相协调，保证了再生水优先使用原则的落实。

（二）健全再生水水权转让制度。

再生水水权转让是建设节水型社会的内在动力，2014 年水利部《关于深化水利改革的指导意见》，已经把“建立健全水权制度和水价机制”列为十大重点改革任务之一。我国再生水广泛用于农业灌溉、工业冷却、景观绿化等领域，利用规模呈逐年递增趋势。再生水水权转让意味着再生水资源在水权流转过程中产生了收益，水权人因水权转让而获得利益。通过法律制度建设，促使再生水水权转让双方权利义务对等，按照平等、自愿、有偿原则进行转让，并尽量降低交易成本、规范交易程序，实现综合利益最大化，有利于按照市场方式配置再生水资源，提高再生水资源利用效率。

随着我国水权转让立法的不断完善，②《中华人民共和国物权法》（2007）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006）规定取水权可以依法转让。《取水权转让管理暂行办法（征求意见稿）》（2011）有望出台。再生水水权转让实践进程也在加快。③例如，2013 年内蒙古自治区水权收储转让中心正式组建成立，其收储的水权包括再生水水权。但是，由于我国《水法》对再生水是否属于“水资源”没有明确界定，再生水水权能否纳入现行水权体系还存有疑惑。目前，我国再生水资源利用效率有待提高，迫切需要通过界定再生水水权，明确再生水资源在水资源开发利用中的合理地位。[8](p34)此外，再生水水权转让的实现，需要通过立法推动再生水的基础设施建设。《水污染防治法》第十七条明确了建设项目水污染防治设施“三同时”制度，但没有明确针对再生水开发利用设施的相关规定。而再生水水权转让的前提条件是要有配套的输水管网设施，否则再生水水权转让不具备必需的物质基础。我国再生水输水管网设施建设总体上相对滞后，致使有些地区再生水厂虽已具备供水条件，供给的有效性却大打折扣。以陕西省西安市为例，该市现有7 座污水处理厂将建设再生水处理设施，新增再生水设施供水能力36万吨/日，新建市政杂用、景观供水网供水能力67.4万吨，但管网设施建设比较滞后。10 年内，西安市需要建设再生水管网460 公里、需投入资金7.4 亿元，资金、管网是制约再生水利用的最大障碍。[7]

为了健全再生水水权转让制度，建议：（1）明确界定再生水水权的概念。通过将《水法》第二条修改为：“本法所称水资源，包括地表水、地下水以及再生水”，把再生水水权纳入现行水权体系，依照现行水权转让法律制度展开运作。再生水取水权可以通过取水许可制度获得，并得以依法转让。再生水取水权是再生水资源使用权，是从再生水资源所有权中派生出来的权利。再生水水资源所有权属于国家，是其他权利如使用权、处分权、收益权等权力的基础。[9](p84)（2）明确再生水管网设施的投资主体和产权归属。一是可以在《水法》第五十二条中增加“支持再生水管网设施建设”的内容，明确政府投资不利的相关责任。二是强化企业对再生水管网设施建设的法律责任。我国拟出台的《节约用水条例》中，应专门规定再生水的开发利用问题，明确再生水配套设施建设“三同时制度”及其法律责任。一些地方立法如《西安市城市污水处理和再生水利用条例》（2012）已经明确规定，在新建、改建、扩建项目中，没有配套建设再生水利用设施的，将处以10 万至20 万元罚款。[10]

四、再生水利用社会生态安全法律制度的完善

再生水利用减少了污染物排放量，为人们提供经济的新水源，在生产生活、生态安全维护方面有着广阔的应用前景，然而客观上也存在健康风险，容易导致公民高度关注、甚至危及社会公共秩序的稳定。国内外研究发现，常规污水处理工艺能够有效去除污水中绝大部分有机和无机污染物，但对于氮磷等营养物质以及重金属、病原微生物、持久性有机污染物、内分泌干扰物等特殊污染物去除效率较低，还有可能在污水处理环节中产生新的化学污染物。[11](p2)公众强烈要求政府和企业科学把握再生水水质标准，将再生水利用风险降低至公众可以接受的最大范围内。

（一）完善再生水水质标准制度。

再生水水质安全是保障社会系统生态安全的核心，其关键问题是再生水水质标准制度建设。我国已经颁布了再生水利用系列标准，为再生水的有效利用和水质安全提供了技术数据。考虑到再生水利用的不同用途，再生水水质标准制订以保护公众健康为首要目标。对于景观环境、水景、娱乐等要求较高的用水，考虑了人体健康和美学方面要求。比如娱乐水体中不能有藻类出现，不能对眼睛、皮肤有刺激，水体要澄清透明、无色、无异味等。再生水水质若不达标，对生态环境、人体健康都会造成负面影响。

我国再生水水质标准制度还不够完善：首先，再生水水质标准的规定不够合理。例如，《城市污水再生利用农田灌溉用水水质》（GB/T20922-2007）（以下简称《农田灌溉用水水质》）并未规定“不得使用未经处理的污水进行灌溉”，反而规定了污水再生利用农田灌溉的水质要求。另外，由于各地方对再生水水质缺少标准和技术处理要求，不同用途再生水处理缺少细致规定和配套管理措施，难以保证再生水多种用途对水质的要求。其次，再生水水质标准缺乏可操作性。我国《再生水水质标准》指出，再生水质量检测由环保部门负责，水质采样方法和水样保存方法应符合国家《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002）。但是，该标准没有规定监管不力的措施与责任，仅规定“再生水回用标准由县级以上水行政主管部门负责监督实施”。

为保障再生水水质安全，建议：（1）完善再生水水质标准。通过制定更加细致和严格的水质标准，保证再生水用于各种用途的可靠性和安全性。例如，可以在《农田灌溉用水水质》中规定，“不得使用未经处理的污水进行灌溉”。美国再生水水质标准由专门再生水法规规定，或由健康和环境法律规定。各种用途的水质、处理工艺、管网建设等技术标准，以及对水处理、水分配、用水设备和环境、健康问题的规定都非常详细。[8](p34)另外，由于我国各地区具体情况不同，地方立法必须结合自身实际情况，对不同用途的再生水利用规定配套相应的管理措施。（2）强化再生水利用监管不力的措施与责任。可以尽快制定和出台《节约用水条例》，专门规定再生水利用的内容，包括再生水利用监管措施、法律责任等。例如，应明确规定再生水生产企业必须承担的水质监控责任及必要的投资，制定处罚条款保证标准的贯彻执行。

（二）健全再生水利用公众参与制度。

随着我国再生水基础设施建设加快，污水处理率越来越高，再生水水量越来越大，再生水利用风险管理、利益相关者认知等成为焦点问题，再生水利用对人体健康的潜在风险备受关注。研究表明，再生水中的有机污染物具有持久性、生物积累性，以及进入生物体后会产生慢性毒性，这些化学污染物若达到一定水平，可能引起人体各种慢性疾病，造成健康危害。公众对再生水利用的认知及参与是影响再生水利用的重要因素。

我国《环境影响评价法》对建设项目和规划环境影响评价进行了规定，一定程度上保障了公众参与。《环保法》也专门规定了信息公开和公众参与的内容。但是，我国公众参与制度的配套法律法规不够完善，缺少对再生水管理公众参与的具体规定。我国再生水社会认知基础比较薄弱，由于缺少信息共享、反馈的平台和渠道，加重了公众对再生水使用的认知及参与障碍，导致公众对再生水相关信息缺乏了解，容易催生对再生水利用的不合作态度，不利于维护社会系统的生态安全。

为了完善再生水利用公众参与制度。建议尽快制定和出台《节约用水条例》，细化公众参与制度。可以规定建立再生水系统信息管理平台和水质信息发布制度，加强对再生水资源信息的收集、统计和分析，提高再生水利用信息的透明度。同时，规定公众参与再生水管理利用的渠道和形式，保障公众对再生水利用及风险管理的参与和监督，促进公众对再生水资源利用的科学认识。

[1]刘洪岩.风险社会中的基本问题——生态安全[J].政法论丛，2012,（1）.

[2]王树义.生态安全及其立法问题探讨[J].法学评论，2006,（3）.

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[6]宋永会，袁鹏.建立污染损害鉴定与恢复赔偿机制，保障公众和国家环境权益[J].环境经济，2012,（2）.

[7]我国再生水利用率仅占污水处理量10%[DB/OL].http://www.envir.gov.cn,2014-04-14.

[8]吴丹，王亚华.区域再生水水权分配制度探讨[J].水利水电科技进展，2013,(3).

[9]魏庆亮，孙少丽.再生水资源的水权问题探讨[J].水资源保护，2011,（3）.

[10]新建城市管网应配建再生水利用设施[DB/OL].http://news.sina.com.cn,2012-11-07.

[11]张建国，牛志广，等.再生水回用的潜在健康风险及对策研究[J].工业水处理，2012,（9）.