宅基地换房利益相关者的博弈均衡分析

胡 芬，何象章

（湖北大学商学院，湖北 武汉 430062）

随着社会经济的快速发展，城镇化进程不断加快，城市和农村的土地利用格局迅速演变，城乡发展用地供需矛盾日益突出，影响了土地集约利用和社会可持续发展。一面是城市建设用地紧张，城市对建设用地需求大，另一面却是农村建设用地闲置、人均宅基地面积超标，土地利用效率低下。为盘活农村建设用地，解决城镇化进程中的用地“瓶颈”问题，我国各地都在积极探索土地的流转创新，宅基地换房就是土地流转中对宅基地流转的一种创新模式。宅基地换房能够增加土地集约化利用程度，提高土地利用效率；有效缓解城市建设用地供给紧张状况，扩大城市建设用地供给空间；它有利于推进城乡一体化，促进农业集约化、农村城市化和农民市民化发展。

在相关研究中，蒲方合采用对利益相关者的农民和国家进行成本收益分析寻求利益平衡支点；[1](p92-96)袁丰等利用利益相关者沟通矩阵（SCM）探讨农村宅基地置换中各利益相关者的冲突和合作关系；[2](p1378-1385)张远索等利用博弈分析对宅基地换房过程中“权利与利益”的博弈策略和过程、博弈的不对等利益分配结果展开研究。[3](p22-28)关江华、黄朝禧等主要运用博弈论方法研究宅基地流转过程中土地隐形效益在利益主体之间的分配。[4](p30-34)从现有文献看，运用博弈方法重点分析宅基地换房中地方政府同换房农户两者之间利益平衡比较少见。本文拟用博弈论的方法建立地方政府同宅基地农户双方的博弈模型，通过分析利益双方的最优行为选择，促使其达到利益博弈均衡。

一、宅基地换房利益相关者博弈关系

宅基地换房中的利益相关者主要指政府、开发商和村民集体，政府具体指中央政府和地方政府，村民集体具体指村集体组织和宅基地农户。其中，中央政府代表委托者身份，地方政府和村集体组织代表“代理型—谋利型”双重身份，而宅基地换房农户代表利益诉求者身份。由此宅基地换房过程中利益相关者相互间形成了复杂的博弈关系。

宅基地换房利益相关者之间的博弈可以用图1表示。在利益相关者的博弈关系中，地方政府作为宅基地换房的发起人在换房过程中起着主导作用，分别同中央政府、开发商、村集体组织和宅基地农户四者之间存在博弈关系。宅基地农户作为宅基地换房的直接承担者在换房过程中起着根本性作用，分别同开发商、地方政府和村集体组织三者之间存在博弈关系。由图可知，村集体组织既代表地方政府同宅基地农户沟通，又代表宅基地农户同地方政府谈判，当村集体组织在这一关系中为维护自身利益而不作为时，地方政府同宅基地农户这样一对最为重要的谈判博弈主体就凸显出来。因此，分析地方政府和宅基地农户在换房过程中的战略选择尤为重要。

图1 宅基地换房利益相关者博弈关系图

（一）中央政府与地方政府。

在中央政府与地方政府这样一对具有“委托人——代理人”关系的博弈中，作为“委托人”的中央政府实行宅基地换房的最大化目标是满足经济、社会、环境的可持续发展，而作为地方政府最大化目标是发展本地经济，并提高自身利益，二者之间的利益取向并不完全一致[5](p29-30)。此外，中央与地方政府之间存在严重的信息不对称，使中央政府收集、鉴别信息产生巨大的成本。因此，地方政府的战略决策是严格执行或虚假执行，中央政府的战略决策是监督核查或不监督核查。

（二）开发商与地方政府。

在地方政府与开发商的博弈中，博弈的焦点主要集中在新城镇小区的开发授权上，开发商为了获取授权可能会采取不正常的手段，而政府为了获得更大的公共利益和政治、经济利益，可能会出现寻租行为[6](p27-37)。突出表现为一方面用计划经济的办法低价从宅基地农户手中拿地，另一方面用市场经济的办法高价出让给开发商，从中获得财政收入，这也为地方政府大量批地、征地、卖地提供了动力。因此，开发商的战略决策为正常手段或不正常手段，地方政府的战略决策为寻租或不寻租。

（三）地方政府与村集体组织。

在地方政府与村集体组织的博弈中，村集体组织作为农村土地的法律所有权人，代表宅基地农户对换房过程中涉及的各项利益与权益同政府和开发商谈判。有效的村集体组织是保护农民利益的最后防线，但它处在“代理型”与“谋利型”角色冲突的阴影下[7](p34-40)。“代理型”角色主要指它具有政府代表和农户代表双重身份；“谋利型”角色主要指它为谋取自身的政治利益和经济利益会选择忽视农户的利益。此外，由于土地市场相关要素的缺乏，相应的金融、服务体系不健全，促使政府作为宅基地换房的发起者对宅基地换房具有定价的绝对优势。因此，地方政府的战略决策为高价或低价，村集体组织的战略决策为接受或拒绝。

（四）村集体组织与宅基地农户。

在宅基地农户与村集体组织的博弈中，村集体组织的战略决策是合规操作或违规操作，违规操作的主要表现为：在宅基地换房前，没有按程序召开村民大会，不进行公告，使宅基地农户处于信息的弱势方；在宅基地换房中，不公平分配拆迁安置补偿款或私自截留、挪用农户补偿款；在宅基地换房后，对闲置宅基地整理所得增值收益分配不公等。在村集体组织违规操作的战略决策下，宅基地农户会选择同村集体组织抗争或跨级上访；也可能由于缺乏监督意识、能力及平台，寻求相关信息的成本过高而选择沉默；又或者选择同村干部拉拢关系，试图在安置补偿款等款项的分配上获得好处。因此，宅基地农户的战略决策为顺从或抗争。

（五）开发商与村集体组织。

在开发商与村集体组织的博弈中，开发商作为为换房提供资金，解决政府财力不足的一方，也会为了追求自身利益，在建房过程中出现违规操作行为，这会引发与农户利益间的矛盾。因此，开发商的战略决策为合法或违规建造；村集体组织的战略决策为监督或不监督。

（六）开发商与宅基地农户。

在开发商与宅基地农户的博弈中，开发商的战略决策为协商或强制行动，宅基地农户的战略决策为顺从或抗争。宅基地农户由于其自身原因同政府、村集体未达成协议或达成协议但因其自身利益遭不同程度的侵害而引起农户的不满从而采取滞留、拒绝搬迁等手段维护自身利益。但这些都会影响开发商的工程开发进度，使之付出高额利息、并可能丧失最佳的市场时机，从而增加开发商的投资成本。个别开发商为了自身利益会采取暴力手段应对农户。

（七）地方政府与宅基地农户。

在宅基地农户与地方政府的博弈中，作为具有“经济人”思维的地方政府会为寻求区域经济快速发展、地方财政收入显著增长等经济利益及政府声誉、公众支持率等政治利益而选择对宅基地进行合理或是不合理的补偿。宅基地农户主要从土地未来的增值收益及政府能否满足他们换房后的土地复耕、子女教育、就业、社会保障等来考虑是否接受“宅基地换房”政策。因此，宅基地农户的战略决策为接受或拒绝换房，地方政府的战略决策为合理或不合理补偿。

二、地方政府与宅基地农户的利益博弈均衡分析

宅基地换房实质上是宅基地农户同地方政府之间就宅基地换房补偿进行的微弱博弈。[8](p68-71)在宅基地换房的实际补偿中，通常包括房屋及其他合法构筑物的所有权补偿、经营权补偿（配套基础设施补偿、设备补偿等）、发展权补偿（新居支出费用补偿、社会保障补偿、产权置换补偿等）、增值收益分配。[9]而补偿的标准受多种因素的共同影响，主要包括区位因素，社会经济发展因素等。其中，宅基地换房补偿标准绝大程度上取决于区域综合地价或基准地价，影响地价的因素主要有该区域的基础设施（给排水、能源、交通、通讯、防灾减灾系统等）、配套设施（教育、医疗、文娱等）、道路交通、居住环境等。对于不同发展程度的农村，受上述因素的影响，换房补偿标准也会有较大的差距。社会发展因素中的地方财政收支直接关系到对宅基地的补偿。若地方财政入不敷出，则常常会导致换房补偿标准的制定过低及后期补偿金不到位等现象。因此，在构建地方政府—宅基地农户利益博弈模型时，将地方政府的战略选择定为合理或不合理补偿，宅基地农户的战略选择定为接受或拒绝换房。

（一）博弈模型。

首先对博弈模型进行以下假设：（1）地方政府和宅基地农户双方都是理性经济人，会进行自身的成本和收益分析，都追求效用的最大化；（2）地方政府和宅基地农户各自都能构成一个单独的实体，且内部矛盾已被清除；（3）各参与人为非合作型，参与主体事先不知道对方的策略；（4）博弈过程中信息是不完全的，参与人不能完全掌握地方的效用。

（二）支付函数。

对于政府M1，支付函数为：

合理补偿时：U1（S11）=Rg-Cg0；不合理补偿时：U1（S12）=Rg-Cg1

对于农民M2，支付函数为：

接受宅基地换房时：U2（S21）=Cg0+Rfi-Cfe-H；拒绝宅基地换房时：U2（S22）=H

其中，Rg为地方政府因宅基地换房获得的收益；Cg0为地方政府对宅基地合理补偿费用（也即农户接受合理补偿时的收益）；Cg1为地方政府对宅基地不合理补偿费用（也即农户接受不合理补偿时的收益）；Rfi为宅基地农户接受换房搬入小城镇生活而得到的居住环境、医疗、就业、社会保障等条件改善的收益；Cfe为宅基地农户接受换房搬入社区生活而产生的额外成本；H为宅基地农户接受宅基地换房前利用宅基地产生的收益。

（三）博弈均衡分析。

依据以上描述，可形成地方政府与宅基地农户的利益博弈矩阵，如表1所示。其中Cgs为地方政府启动宅基地换房任务所需成本；Cgm为地方政府在不合理补偿前提下采取强制措施促使宅基地农户换房的成本。

表1 地方政府与宅基地农户利益博弈矩阵

当政府选择合理补偿而宅基地农户选择接受宅基地换房时，博弈的结果为（Rg-Cg0，Cg0+Rfi-Cfe-H），即策略I（合理补偿，接受换房）。当政府合理补偿而宅基地农户集体拒绝时，博弈的结果为（-Cgl,H），即策略II（合理补偿，拒绝换房）。当政府选择不合理补偿而宅基地农户选择接受换房时，博弈的结果为（Rg-Cg1,Cg1+Rfi-Cfe-H），即策略 III（不合理补偿，接受换房）。当政府选择不合理补偿而宅基地农户选择拒绝换房时，博弈的结果为（-Cgl-Cgm,H），即策略IV（不合理补偿，拒绝换房）。

1．纯战略分析。

（1）地方政府（M1）分析。当宅基地农户选择拒绝宅基地换房时，由于（-Cgs-Cgm）＜-Cgs，地方政府会选择合理补偿；当宅基地农户选择接受宅基地换房时，由于（Rg-Cg0）＜（Rg-Cg1），地方政府在合理补偿时获得的收益低于不合理补偿时的收益，地方政府会选择不合理补偿。因此，地方政府没有纯战略选择。

（2）宅基地农户（M2）分析。当政府选择合理补偿时，宅基地农户会比较（Cg0+Rfi-Cfe-H）与H的大小；当政府选择不合理补偿时，宅基地农户会比较（Cg1+Rfi-Cfe-H）与H的大小。（Cg0+Rfi-Cfe-H）=H和（Cg1+Rfi-Cfe-H）=H的情况暂不考虑。

此时可能出现如下情况：

1）如果（Cg1+Rfi-Cfe-H）＞H，由 Cg0＞Cg1，可知（Cg0+Rfi-Cfe-H）＞H。即，无论政府合理补偿或不合理补偿，宅基地农户接受换房的效益都高于拒绝时的效益，宅基地农户会接受宅基地换房。在此条件下，宅基地农户选择接受换房，地方政府选择不合理补偿。

2）如果（Cg0+Rfi-Cfe-H）＜H，由 Cg0＞Cg1，可知（Cg1+Rfi-Cfe-H）＜H。即，无论政府合理补偿或不合理补偿，由于宅基地换房成本过高，宅基地农户接受换房的效益都低于拒绝换房时产生的效益，宅基地农户会拒绝换房。在此条件下，宅基地农户选择拒绝换房，地方政府选择合理补偿。

3）如果（Cg0+Rfi-Cfe-H）＞H 而（Cg1+Rfi-Cfe-H）＜H，当政府合理补偿时，宅基地农户接受换房的效益高于拒绝时的效益，宅基地农户会选择接受宅基地换房；当政府不合理补偿时，宅基地农户接受换房的效益低于拒绝时的效益，宅基地农户会选择拒绝宅基地换房。因此，宅基地农户没有纯战略选择。

2．混合战略分析。

由分析了解到在（Cg0+Rfi-Cfe-H）＞H而（Cg1+Rfi-Cfe-H）＜H的情况下，宅基地农户没有纯战略选择，而地方政府也没有纯战略选择。因此，他们会通过比较衡量从混合战略中选择最优的行为。设利益双方的期望效益为U，则地方政府合理补偿或不合理补偿的期望效益分别为 U（S11）、U（S12）；宅基地农户接受或拒绝的期望效益分别为U（S21）、U（S22）。

（1）地方政府（M1）的最优行为选择。

设地方政府选择合理补偿的概率为P1，选择不合理补偿的概率为1-P1，则地方政府选择合理补偿的期望效益为：

地方政府选择不合理补偿的期望效益为：

根据效用最大化原则，地方政府选择合理补偿取决于U（S12） ＞ U（S12）是否成立。则有：

假设P1=Cgm/Cg0-Cg1+Cgm，则P1为地方政府的选择依据。上式的意义是，若政府采取强制措施所花成本越高，则政府选择合理补偿的概率会越大，当政府不合理补偿同合理补偿之间的差额越小，政府选择合理补偿的概率也会越大。所以，要促进政府对宅基地农户的合理补偿，其一，要提高政府不合理补偿时所要采取强制措施的成本（即提高Cgm的数值）；其二，采取各种措施促使政府提高不合理补偿成本（Cg1），努力缩小不合理补偿同合理补偿之间的得益差。

（2）宅基地农户（M2）的最优行为选择。

设宅基地农户接受补偿的概率为P2，宅基地农户拒绝补偿的概率为1-P2，则宅基地农户接受补偿的期望效益为：

宅基地农户拒绝补偿的期望效益为：

根据效用最大化原则，农户选择接受补偿取决于 U（S21） ＞ U（S22）是否成立。则有：

P2（Cg0-Cg1）+（Cg1+Rfi-Cfe-H）＞H

假设 P2=H-（Cg1+Rfi-Cfe-H）/Cg0-Cg1，则 P2为宅基地农户的选择依据。由于H代表宅基地农户利用原宅基地产生的收益，每年的变化不大，在此将其看成固定值，由此可看出，当Cg0和Rfi越大，而Cfe越小时，上式得以成立。若要促进农户选择接受“宅基地换房”政策，其一，要提高宅基地的补偿标准，加强接受换房搬入小城镇生活的农户的居住环境、医疗、就业、社会保障等条件的改善；其二，要降低宅基地农户接受换房所产生的额外成本。

三、结果分析

对地方政府与宅基地农户博弈模型进行分析得出两个纯战略纳什均衡和一个混合战略纳什均衡（如表2所示）。

1．当（Cg1+Rfi-Cfe-H）＞H 时，博弈有纯战略纳什均衡，地方政府选择不合理补偿，宅基地农户选择接受换房，但并不是期望的纳什均衡。因为在这种情况下，由于政府同农户之间的强弱势力差别，政府通常会采用强制手段征收农户宅基地，并进行不合理的补偿来完成换房。农户因缺乏同政府有效磋商的平台和申诉渠道，利益得不到保障，无法实现利益的最大化。另一方面，宅基地农户虽然接受宅基地换房，但其收益会因地方政府的决定而受到损失，容易引起社会冲突事件，影响社会稳定和谐。

2．当（Cg0+Rfi-Cfe-H）＜H 时，博弈也有纯战略纳什均衡，地方政府选择合理补偿，宅基地农户选择拒绝换房。在当前建设新农村及新型城镇化政策的导向下，此纳什均衡显然也不是我们想要的均衡结果。因为，在地方政府合理补偿的条件下，宅基地农户选择不接受换房，既不利于农户自身发展，也不利于实现土地的集约利用和城镇化发展。

3．当（Cg0+Rfi-Cfe-H）＞H而（Cg1+Rfi-Cfe-H）＜H时，博弈有混合战略纳什均衡，地方政府以Cgm/Cg0-Cg1+Cgm的概率选择合理补偿，以1-Cgm/Cg0-Cg1+Cgm的概率选择不合理补偿；宅基地农户以H-（Cg1+Rfi-Cfe-H）/Cg0-Cg1的概率选择接受补偿，以1-H-（Cg1+Rfi-Cfe-H）/Cg0-Cg1的概率选择拒绝补偿。在此均衡中，当地方政府采取强制措施的成本Cgm越大，且Cg0与Cg1之间的差额越小，政府采取合理补偿的概率P1越大；同时，当宅基地农户接受换房时获得的相关效益Rfi越大、Cg0与Cg1之间的差额越小且接受换房后的额外成本Cfe越小，宅基地农户选择接受换房的概率P2越大。所以当地方政府合理补偿、宅基地农户接受换房的概率越高，其博弈均衡的结果更利于双方愉快达成协议，从而提高土地集约利用效率，促进城镇化发展。

四、结论与建议

宅基地农户接不接受换房主要取决于宅基地补偿标准，农户在搬入小城镇后所获得的居住环境、医疗、教育、社会保障等条件改善的效益，生产、就业等经济效益以及因改变生活和生产方式所要多付出的成本等。而政府是否愿意对宅基地进行合理补偿主要取决于采取强制措施所产生的成本大小及合理与不合理补偿之间的得益差。因此，科学确定宅基地换房补偿标准，完善农村社会保障体系来确保宅基地农户的换房收益、降低生活生产成本，规范宅基地换房政策及操作程序并加大对地方政府监督惩处力度能够促进地方政府同宅基地农户双方达成换房协议，有效推进土地集约利用，促进城镇化发展。

（一）科学确定宅基地换房补偿标准，完善农村社会保障体系。

宅基地换房过程中，应当充分考虑农民原有宅基地的土地价值，科学确定宅基地补偿费用，建立和完善宅基地增值利益分配机制、价值评估制度等。首先要确保将宅基地增值收益返还给农户。并逐步完善对农民的就业安置政策、养老保险政策、医疗保险政策等来提高对农民的法律保障。加大补贴来平衡农户搬入小城镇生活、生产成本增加部分，并加大对农民就业技能的培训，在引进第二、三产业时应尽量结合当地特点，寻找适合当地经济结构和人口结构的项目，建立农民就业保障机制，对农民免费进行就业介绍和指导服务。激发农民的创业激情，拓宽农民创业筹资渠道，建立农民创业孵化器平台等措施，积极引导农民从第一产业向第二、三产业转型。逐步实行城乡医疗保险的并轨，提高新型农村合作医疗的补助标准和水平，缩小与城镇居民基本医疗保险的保障差距。

表2 地方政府与宅基地农户的博弈均衡

（二）规范宅基地换房政策及操作程序。

首先，需完善《土地管理法》和《物权法》中关于农村宅基地管理及权益的规定，提高它们的地位和作用。其次，制定新城镇规划和土地复垦计划都必须符合现有法律规定，按法定权限和程序进行审批，审批通过后不得随意更改。再次，各级政府必须保证宅基地换房的相关法律法规，及换房标准、农民生活保障等相关信息透明化，公开化，并征求农民的意见和建议，提高村民的参与度。建立并完善农户同政府之间平等沟通的平台。

（三）提高对地方政府的监督惩处力度。

为杜绝政府在宅基地换房过程中运用强制措施促使农户被上楼，首先在加强中央对地方政府的监督的基础上培养村集体及农户的维权意识，主动对政府的行为进行合理有效的监督。同时，要建立相关部门的土地执法联动机制，提高执法监督及惩处力度。其次，可以合理运用高科技手段对地方政府进行动态监察，避免地方政府同宅基地农户之间发生冲突。

总之，农村宅基地换房是解决城镇建设用地刚性供给造成的供需矛盾的有力手段，为改善农村生产生活条件，建设社会主义新农村提供了契机。决定宅基地换房能否达到预期效果关键在于宅基地换房补偿的合理性。在实际换房工作中，影响宅基地换房补偿的区位、社会经济发展、相关政策法规和利益参与人行为等都为不可控因素，这使得补偿标准不能一概而论，需要具体问题具体分析。

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