公共治理视角下文化产业发展路径研究*

熊 贤 屠火明 张晓东

(电子科技大学， 四川 成都 611731)

公共治理视角下文化产业发展路径研究*

熊 贤 屠火明 张晓东

(电子科技大学， 四川 成都 611731)

论文运用文献法、调查法对文化产业的特性和现状进行研究，认为现行文化产业管理体制难以适应新时期文化产业发展需要。基于公共治理理论，提出从“文化产业管理”转变到“文化产业公共治理”，并通过科学界定治理主体的职责、构筑共治运行机制、完善共治保障机制实现文化产业公共治理。

文化；文化产业；公共治理；体制

一、 引言

随着国家经济进入“新常态”发展阶段，产业融合正在加速，新兴产业开始崛起，发展动力逐步转变，由传统增长点迈向新的增长点。作为低碳产业、创意产业、朝阳产业的文化产业就是未来新的增长点之一。它的健康发展，对经济结构调整优化、发展方式转型升级具有突出意义。如何挖掘文化产业发展潜力，增强产业竞争能力，提高产业规模化、集聚化和专业化水平是当前和今后建设文化强国的重点。

文化产业集公域和私域于一身，各种社会力量在此交汇，牵涉到多元社会主体之间的利益冲突与整合，治理环境复杂。此外，文化产业具有商品属性和意识形态属性双重属性，在文化产业的运作过程中，既要发挥市场决定性作用，实现资源的优化配置，又要改善政府管理，发挥社会组织的监督与服务功能，以确保其正确的发展方向。鉴于文化产业领域复杂的治理环境、文化产业的双重属性以及发展现状，为实现文化产业持续健康发展，改变传统的政府单一主体文化产业管理体制，构建政府、市场和社会组织多元主体共治的文化产业公共治理体制成为必要。

二、公共治理

20世纪90年代，针对各国在改革中普遍面临的市场失灵、政府失效和第三种力量缺失的困境，理论界开始重新反思政府、市场、社会之间的关系。在对“市场万能论”和“政府全能论”的批判与修正过程中，治理理论由此诞生。首次使用“治理”概念的是世界银行，它在1989 年讨论非洲发展问题时提出“治理危机”一词。之后“治理”被广泛运用于政治学、管理学、行政学和社会学等学科研究。在实践上，治理理论为公共问题的应对提供了新的视角，形成了全球治理、国家治理、跨区域治理、地方治理和大学治理等概念。

治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙(James· N·Rosenau)认为，治理是规制空隙之间的制度安排，是当两个及以上的规制出现冲突、重叠时，或者是在相互竞争的利益之间需要协调时，才发挥作用的原则、规则、规范和决策程序。[1]格里·斯托克(Gerry Stoker)指出治理的本质在于它所倚重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，它需要依靠的是多种进行统治以及互相发生影响的行为者之间的互动发挥作用。[2]

我国学者俞可平认为治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[3]楼苏萍认为，治理理论的核心在于探讨权力的多中心配置，多种权力行使方式共同作用，从而改进公共管理绩效。[4]总而言之，公共治理理论主张通过各治理主体之间的相互合作、竞争和监督赋予治理对象更多的发展选择和更好的公共服务，从而实现资源的有效配置，满足公共利益需求。

“文化产业公共治理”是指政府、市场、社会组织等多元治理主体，通过构建合理分工机制、协调合作机制、有效保障机制等治理行为，运用经济、行政、法律、科技等多种手段，共同参与文化产业运作过程，分工明确又相互合作，以实现对文化产业的有效治理，最大限度地促进文化产业发展和满足社会公众的文化需求。

图1 文化产业公共治理概念框架

其主要特征为：(1)治理主体的多元化。包括政府、市场、社会组织、公众。(2)治理手段的多样化。除了采用传统的政府管理之外，还运用法律、经济、科技等手段共同实施治理。(3)治理目标的双重性。既要追求提升文化产业整体实力和竞争力的经济效益，又要实现满足人民群众精神文化需求的社会效益。(4)治理主体的平等性。不再突出政府的权威主体作用，而是强调各治理主体之间的平等与协作。

“文化产业公共治理”通过构建一套新的治理结构及相应的治理机制，使得各治理主体各司其职、各展所长、各得其所，满足了多元主体参与社会治理的意愿，赋予了治理对象更好的发展机遇。“文化产业管理”向“文化产业公共治理”转变是理论上的一次重大突破，也是文化管理体制的一场深刻变革。

表1 文化产业管理与文化产业公共治理的比较

三、文化产业公共治理的必要性与可行性

文化治理作为国家治理体系中不可或缺的一部分，对推进国家治理体系现代化和提升国家治理能力具有突出作用。实现文化产业公共治理，是解除文化产业发展阻碍，提升国家文化治理能力的必要路径。同时，伴随着市场经济的深入发展和改革开放的持续推进，文化产业公共治理条件也逐步成熟，具备实现的基础。

(一)传统文化产业管理体制与文化产业发展需求之间的矛盾呼吁构建新的治理体制

1.传统文化产业管理体制的弊病。传统的文化产业管理体制延续了以往管理文化事业单位的思维，政府“办文化”的观念根深蒂固，把经营性的文化产业等同于公益性的文化事业。强调运用计划经济时期的行政手段管理文化产业，控制文化产业运行，干预文化企业生产经营。在这种体制的长期运行下，文化产业发展后继乏力，种种弊端暴露无遗，主要表现在以下四个方面：

(1)管理混乱无序。现行的文化管理体制按照技术特征实行分业管理，党委宣传部门、文化行政部门、新闻出版部门、广播电视部门、信息产业部门都具有相应的文化管理职能。由于缺乏沟通协调机制和统一指挥机构，造成条块分割、职能交叉，多头管理现象严重，不仅降低了政府管理效率，还出现相互推诿和争权的局面。(2)出现寻租行为。政府权力高度集中，垄断行政决策权限，主导文化资源配置，加上信息不公开透明，监督机制缺失，为政府公务人员滋生寻租行为提供了巨大的空间。(3)法律制度不健全。传统的文化产业管理体制以行政手段为主，发展过度依赖政策推动和改革红利，忽视法律在文化产业发展过程中的作用，导致法制建设严重滞后，法律法规体系不健全，增加了依法治理文化产业的难度。(4)社会参与不足。政府作为唯一的主体管理文化产业，市场、公共组织等其他治理主体都被不同程度地边缘化，参与文化产业管理的自主性和创造性遭到扼杀，导致社会参与不足，对公众需求的回应缺失，政府的资源和制度安排不合理。

2.文化产业发展的新需求。近年来，我国文化产业一直保持较快的发展态势。2013年，文化产业增加值首次突破2万亿元大关，总量达21 351亿元，与GDP的比值为3.63%，发展速度高达15%，对当年经济总量增长的贡献达5.5%，逐步成为国民经济的支柱性产业。在今后一段时期，中央和国务院还将陆续出台文化产业政策，这将为文化产业的未来发展创造良好的条件。但我们也应该清醒地认识到，文化产业的发展速度不可能一直保持“高档位”热运行的态势。随着国家经济发展方式的转型和发展目标的调整，经济发展的速度将会出现下滑，整体经济活力难以提供基本面的支撑，文化产业发展的外在动力将会出现不足，发展的势头不可避免地会减弱。未来文化产业需探索内生性增长机制，寻求多种力量，谋划持续发展路径。

要解决文化产业未来发展与现行管理体制之间的矛盾，关键在于变革传统的文化产业管理体制，将发展的基础和动力由政府调控转向市场内生，发展的重点由政策驱动转向制度创新，发展的手段由行政主导转向多管齐下，实现由强调政府管控的“文化产业管理”向重视多元主体互动参与的“文化产业公共治理”转变。

(二)市场、社会组织的发育成熟和参与意识的增强使文化产业公共治理成为可能

随着社会主义市场经济体系不断完善，文化体制改革不断深入，文化建设不断推行，现代文化市场体系逐步建立，文化市场秩序更加规范，运行机制越发灵活，文化要素市场不断完善。同时各类文化企业飞速发展，数量不断增长，规模日益壮大，治理能力、竞争能力、生产能力、集聚水平均获得不同程度的提升。另外，政府出台了一系列的政策和法规，鼓励、引导和规范社会组织的发展，促使各类文化产业中介组织自我发展能力、服务能力、沟通协调能力、监督能力得到不断提高，在弥补政府职能、加强行业规范、拓宽交流平台、合理配置文化资源、拉动文化消费等方面发挥着不可替代的作用。市场、社会组织的发育成熟，以及与政府、企业、高等院校等互动良好，信任逐渐增强，为政府、市场和社会组织共同参与文化产业公共治理提供了现实基础和可能。

四、文化产业公共治理的路径选择

文化产业公共治理强调各主体平等地共同参与文化产业运作过程。如何明确各参与主体的自身职责，推动各主体合理分工、高效协调、运行有序，成为实现文化产业公共治理的关键。

(一)科学界定治理主体的职责

在文化产业公共治理框架中，政府、市场和社会组织都被纳为治理主体。首先必须科学界定政府、市场和社会组织的职责，明确各自的权力与义务，确保各治理主体自觉履行其角色功能。

第一，市场治理。实现文化产业公共治理须赋予市场更大的自主权，发挥市场在文化资源配置中的决定性作用、对文化市场主体的选择和激励作用、对文化企业生产经营的引导作用、对文化产品生产秩序的维护作用以及对文化市场运行的自我调节作用。

第二，政府治理。在文化产业公共治理的多元主体中，政府依旧是其中最重要的组成部分。政府要明确自身作为文化产业公共治理主体的职责：加强管理制度建设，完善相关法律法规体系；加大政策、资金、人才扶持力度，重视科技投入；营造良好的投资环境和政策环境；制定文化产业长远发展规划，维护文化产业市场秩序。

第三，社会组织治理。文化产业的发展离不开“第三经济部门”——社会组织的作用。其主要职责是规范行业内部企业竞争、加强行业自律、维护行业整体利益；搭建沟通交流平台，拓宽投融资渠道，提供信息、资金、咨询服务；培养文化产业专门人才，加强学科建设和科技攻关。

(二)构筑共治运行机制

文化产业的双重属性，以及治理环境的复杂性和利益需求的多元化，通常单一主体无力独立应对所遇到的难题，因而要构筑文化产业公共治理的多元主体共治运行机制。根据政府管理机制、市场自治机制和社会治理机制三者各自的比较优势、行动效果和行动逻辑，选择恰当的、规范的程序，协调各主体行为，以高效地应对所遇到的问题。

1.共同参与机制。实现文化产业公共治理的基础是各治理主体平等地参与治理，通过对话、协商、相互妥协达成共同目标。目前公民和社会组织参与文化产业公共治理的形式和渠道比较单一，且制度内的选举、听证、信访等参与方式无法适应文化产业公共治理的参与需求。因而要提升多元主体的参与意识和参与能力，丰富参与形式，扩宽参与渠道，创新参与方式，建立起制度化、程序化、合法化的参与途径。

2.互动协调机制。政府、市场、公共组织各自有着不同的利益诉求和活动原则，在实施公共治理过程中难免出现矛盾和冲突，甚至出现相互争利的局面，难以自发形成一致行为。需要构建多元主体协调机制，在遵循文化产业运行规律的前提下，尊重各自活动原则和公共利益的基础上，各主体超越狭隘的自我利益，主动调节自身行为，相互适应、相互配合、相互监督，共同推进文化产业发展。

3.信息共享机制。信息共享是实现文化产业公共治理的前提，是有效决策的基础，是互动协调的关键。一方面，政府、市场和社会组织等治理主体需要全面了解治理对象的各项信息，以明确治理目标，做出科学决策。另一方面，治理对象也需了解治理主体的构成、措施、活动原则等信息，以作出相应的行为选择。所以需要建立信息共享机制，以特定的形式，将文化产业公共治理的主体、对象、目标、方式、程序、制度等信息共享。

图2 文化产业公共治理运行机制图

(三)完善共治保障机制

1.主体信任机制。文化产业公共治理强调多元主体之间的合作共赢。合作讲究信任，信任是合作的前提和基础。要真正实现各主体之间的合作，必须建立多元主体之间的信任机制。首先要提高治理门槛，选择信任的合作主体。公共治理主张多元参与，但并非任意参与。要加大主体资格的审查力度，提高参与治理的门槛，对诚信度不够和资质能力不佳的主体排除在文化产业公共治理门槛之外，以确保参与主体的诚信度和治理能力。其次要建立规章制度，并严格遵照执行。规章制度是行为规范的基本保证，是不同主体之间彼此相互信任的前提。对于具体的合作项目，都应制定相应的规章制度。最后要建立违背诚信的惩罚机制。文化产业公共治理的多元主体之间是合作伙伴关系，在基于相互信任的基础上都投入了各自的资源，违规行为的出现必然损害多方利益，阻碍文化产业发展，所以有必要给予违规行为惩罚。

2.高效监督机制。高效有力的监督是确保文化产业公共治理始终处于正确运行轨道的保障。建立运转协调、灵活高效的文化产业公共治理监督机制，一要信息公开透明。将治理信息通过网络、媒体、新闻发布会等多种形式进行公开，方便社会公众和媒体开展监督。二是建立绩效评估体系。对参与文化产业公共治理的各主体行为进行评估，并引入第三方专业评估机构，以保证评估的合理性、科学性、有效性。三要实现监督主体多元化。除政府监督以外，利益关系人、社会大众、新闻媒体等都可对文化产业公共治理主体行为进行监督。四是要拓宽监督渠道，建立外部监督与内部监督并行、主动监督与自觉监督并重的多方位监督机制，增强监督合力和实效。

3.法律约束机制。完善的法律体系有利于构建提升文化产业竞争力和整体实力的发展环境，增强文化产业公共治理有序性和有效性，为多元主体参与治理提供良好的保障。目前我国还没有发展文化产业的基本大法，具体领域的法律也缺失。因此，要将文化产业公共治理纳入法律框架，完善相关的法律法规体系，以法律的形式明确各参与主体的权利和义务，并对各个主体的参与方式、地位、范围、行为规范等进行明确规定，发挥法律的引导、监督和保障作用。

五、结语

文化产业公共治理是依据文化产业发展的现实需要和适应社会新的发展趋势而提出来的，具有一定的时代性和前沿性，也具有理论上和实践上的可行性，为当下发展文化产业提供了一种新的视角。对文化产业公共治理发展路径的研究，是依托社会的现实基础和在治理理论支撑下形成的初步设想，至于实践的具体操作与完善还有待进一步的努力与研究。

[1]胡惠林.国家文化治理：发展文化产业的新维度[J].学术月刊，2012，44(5)：28-32.

[2]魏波.多主体多中心的社会治理与发展模式[J].社会科学,2009(8)：79-84.

[3]詹姆斯·N·罗西瑙等.没有政府的治理[M].张胜军等译.南昌：江西人民出版社，2001.

[4]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志(中文版),1999(1)：19-29.

[5]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学,2001(9)：40-44.

[6]楼苏萍.治理理论分析路径的差异与比较[J].中国行政管理,2005(4)：82-85.

(责任编辑：张 蕾)

2015-05-06

本文为四川省哲学社会科学重点研究基地民间文化研究中心重点规划项目“绵阳文化产业集聚发展模式研究”课题(项目编号：MJ14-06)阶段性研究成果。

熊 贤(1991-)，男，电子科技大学公共管理专业硕士研究生；屠火明(1963-)，男，电子科技大学马克思主义教育学院教授；张晓东(1964-)，男，电子科技大学机械电子工程学院研究员。

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1004-342(2015)04-14-05