看懂大戰略找準新機遇

受訪人：毛艷華

整理人：卜樂

四大並進，開放新體制

內地十八屆三中全會提出構建開放型經濟新體制，多角度的開放必是一項複雜工程，而要透過開放體制吸引全球資金，促進自身轉型升級，探索必不可少，自貿區就是其中的大膽嘗試之一。先行先試的上海自貿區成立至今在制度上突破不少，特別是負面清單管理模式等，而外界對上海自貿區的負面評價很大程度上來自於表層誤解，認為上海自貿區是類似以前的經濟開發區，是為了具體某個產業發展或者增加稅收才匆忙設立的。其實，“自貿區是‘制度創新高地，而非優惠政策窪地”，國務院總理李克強對此在多個場合一再強調過。因此，自貿區不僅是制度創新的高地，更具改革開放的意義。目前審視上海自貿區，之所以存在正負兩極的評價，一方面在於金融服務創新、高端服務業發展上確實未達預期；再者，要在29平方公里的自貿區範圍內大規模發展相關產業也著實困難，因為這不是傳統貨物貿易的發展模式，服務貿易的探索是需要空間整合的，在某種程度上必須與中心城區的商務中心相結合，擴大自貿區邊界。與此同時，要將上海自貿區視為一個推動運營便利化、轉變政府職能使之適度監管的一個實驗區，而不是單靠傳統開發區評價標準判定是非成敗。

構建開放型經濟體系是一項宏大的系統工程，單靠上海的實驗區並無法達到完全預期的效果，所以才透過第二輪自貿區推廣，形成中國四大自貿區格局。以廣東自貿區為例，廣東毗鄰港澳，這其中就存在三個重點，其一強化與港澳的深度融合，探索高標準的投資貿易便利化體制機制；其二是深化廣東與東盟的聯合，拓展中國—東盟自貿區內涵；第三是在21世紀海上絲綢之路建設中，廣東具有獨特優勢，自貿區可以作為重要載體來探索合作模式，例如建設人民幣的離岸結算中心等，從而與沿線經濟體尤其是東盟國家建立更緊密地合作關係。因此看待自貿區需要更多地從全局高度上理解，關注體制創新。

而整體層面的改革創新與四大自貿區的相繼推出也不得不為。改革開放三十年後，中國面臨的國際、國內環境都發生了深刻變化，需要探索建立更高標準的投資貿易體制。2001年中國加入WTO是一個節點，2013則為另一個節點，而自貿區戰略正是處於這樣的歷史新階段，有著創新的需求更承擔重大責任，這也是新一輪改革開放的起點，涉及到服務業、投資市場如何進一步開放。面對TPP、TTIP和TISA等全球新一輪高標準經貿協定談判的相繼推出，中國加快發展服務貿易產業將是必然趨勢。因此，開放服務投資市場，打造公平競爭環境，發揮市場運作在資源配置中的決定性作用更是題中應有之義。

當然，自貿區作為制度創新高地，必然落戶於各方面條件相對成熟的地區，如各類改革新區，這就出現了自貿區與新區的疊加效應。目前來看，四大自貿區其實是與改革新區或功能區相承接的，因此均在試圖尋求地方經濟的新增長點，當然重點則在於制度創新，為企業進入市場減少交易成本，為企業提供市場化、法治化、國際化的營商環境。

面向港澳，強強新聯合

過去十年來內地與港澳經貿合作上有CEPA，這樣的一個自貿協定促進了港澳與內地的產業整合，加速了大珠三角地區粵港澳三地的融合。但是，無論從學術理論還是政策實施層面來看，自貿區與CEPA是完全不同的，CEPA是港澳獨立關稅區與內地簽署的自貿協定，是在WTO框架下，獨立關稅區之間的經貿合作安排政策，而目前推行的自貿區，則是中央政府在邊境內劃定的特殊區域，不單是港澳而且是對全球相對開放的，因而自貿區與CEPA是兩個截然不同的經貿概念。內地官方早前試圖在CEPA的基礎上構建粵港澳自貿區，二者其實是兩碼事，當然設計初衷仍是為了面向港澳進行深度融合，即CEPA的升級版。現在廣東自貿區的探索重點之一就是在CEPA升級版基礎上先行先試，比如深入推進粵港澳服務貿易自由化、構建粵港澳金融合作新機制、探索構建大珠三角國際貿易功能集成、吸引港澳專業人士在自貿區範圍內創業創新。這些具體探索總體上也必然加快三地融合，使得港澳盡快融入國家總體經濟發展戰略之中，讓內地尤其是泛珠三角區域真正走出去。所以中央藉由國家層面來授權廣東自貿區，交由廣東主導運作，實際上與港澳政府關係不大，更強調特殊區域的自主設定對全球資本的吸引，在即將公佈的方案中當然會優先擴大對港澳的開放，強化吸引力，當然也需要觀察自貿區後續的政策動態。

廣東自貿區尚未先行，起步後是否衝擊香港、澳門的國際地位呢？其實對於香港而言，過去三十年，港府定位於三個國際中心：國際航運中心，國際貿易中心，國際金融中心加之亞太運營中心；澳門則是定位為國際旅遊休閒中心，中葡貿易平臺；各自的定位清晰明確，也均在穩步推進中，不會輕易受到衝擊。

事實也證明內地改革開放對港澳產生了持續的正面影響，達到雙贏局面。一者，之於香港，作為國際金融中心，經濟自由獲得高度保障，自由港地位堅定，未來無論是上海自貿區試圖建立國際化金融中心還是廣東自貿區努力打造廣東金融服務體系，都不會衝擊香港的國際金融中心地位，很大程度上更有助於擴大香港的金融業務量。以人民幣業務為例，香港可以扮演人民幣國際離岸中心的角色，在金融業發展中利用第三方支付平臺，進行融資、租賃、理財等，從而擴大香港的整體金融業務量。而滬港通、深港通的推動也是使得內地與香港金融市場一體化，共同發展，加強金融建設。因而這並非零和遊戲，香港的地位也將無可替代。

再者，譬如構建航運中心，廣州南沙港口集裝箱吞吐量巨大，已超過一千萬個標箱，並且可以實現河海聯運，對港澳貨運可能產生影響，但港澳的傳統貨運可以利用其國際化優勢轉移到航空運輸上，從而實現更快速更高效的運輸轉型，更可以在三地合作中，建立全球物流航運體系。

難題湧現，不忘新協作

儘管廣東自貿區的持續推進中將會面臨諸多機遇與粵港澳深度融合的契機，但是自貿區建設最大的難題則是在於政府的職能轉變。李克強總理前往南沙考察時就寄語南沙自貿園區要爭創行政審批制度改革的“特區速度”。因此更要加快政府職能轉變，發揮市場機制的能動性，將負面影響降到最低。就以深化粵港澳經濟融合來說，一直以來如何提高通關效率都是大問題。涉及人流和物流的通行、檢驗檢疫和口岸管理，如何建立大通關體系和資訊的多部門共用亦是難題，粵港澳三地還存在重複查驗和通關手續繁雜等問題。目前三地政府太過保守，各自為政，這為實際層面粵港澳的深度融合設置了障礙。再如，廣東自貿區有三大園區，其中前海面向香港，重點在於金融業與服務業；橫琴面向澳門，著重推動澳門產業多元化，這些都勢必需要粵港澳三地政府以及三個自貿園區管理機構之間的溝通協作。

目前粵港澳三地合作尚缺乏一個高效的協調溝通平臺，因為在不同的經濟社會體制下，粵港澳三地政府的職能強弱各異，經濟管理體制也有諸多不同，這都為協調帶來先天不足，但隨著內地政府開始發揮市場的決定作用，逐漸意識到市場的角色，進一步打造市場化、法制化、國際化的營商環境，將有助於加快國內與港澳在經濟社會管理上的深度接軌，在區域經濟合作中發揮出企業的能動性。

整體來看自貿區戰略，這是中國改革開放的重要一環，但不能完全視為當初加入WTO那樣用開放倒逼改革。這一輪內地是自主開放，構建高標準的投資貿易規則，與國際大幅接軌，也正是基於過去三十年發展的後遺症。過去數十年一直依靠優惠政策吸引外資，提供廉價資源要素，發展低端產業佔領國際市場，這種模式並沒有涉及太多的規則變革。因此，內地的市場經濟體制仍然沒有建立起來，政府管理經濟的方式沒有變化，服務貿易沒有發展，僅貨物貿易維持大幅上升，深層次的矛盾依靠開放倒逼改革的方式是解決不了的，因而只有主動開放服務投資市場，更好的實現“走出去”與“引進來”相互平衡的戰略，才能找到新的經濟增長點與平衡點。而透過自貿區就是要進行市場開放的壓力測試，檢驗中國如何安全高效地開放市場以及形成相適應的經濟社會管理體制。尤其從外部發展環境來看，自WTO杜哈回合談判以來，未能在服務業開放領域達成一致協議，因而催生了目前少數發達經濟國家主導的各種多邊貿易協定談判，比如TPP、TTIP和RECP，這些協定有可能替代二戰以來WTO構架下的全球多邊貿易體制，對廣大發展中國家參與全球經濟治理帶來了新的不確定性。面對形成更高標準的貿易投資體制這一必然趨勢，擴大自主開放是不可不為的舉措。在這種探索過程中，我們更期待中國能夠加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，在新一輪全球高標準國際貿易投資體系構建中真正掌握更多話語權。