浅议成都中心城区旧城有机更新规划管理

2015-03-24吕梁

四川建筑 2015年6期

关键词：旧城技术标准城市更新

吕梁

(成都市规划设计研究院，四川成都 610041)

浅议成都中心城区旧城有机更新规划管理

吕梁

(成都市规划设计研究院，四川成都 610041)

在旧城更新成为城市建设中重点工作之一的今天，中心城区有机更新的需求尤为强烈，规划管理也面临着新的挑战，亟需一套针对旧城有机更新的规划管理办法与技术规定进行指导。文章以成都中心城旧区，尤其是老旧社区更新为研究重点，在分析现存问题的基础上，通过借鉴先进城市经验，提出了完善旧城更新规划管理机制的思路，以期引发对成都规划管理体系优化的思考。

旧城；有机更新；规划管理；技术规定

随着中国城市可利用建设用地资源的紧缺，“科学发展观”对城市集约发展的要求，以及旧城区自我提升改善的需求，我国大多数发达城市的开发建设逐步由“增量扩张”转向“存量优化”，旧城更新正以空前的规模与速度展开，成为城市建设中的重点工作之一。

纵观旧城更新发展趋势，一方面，随着拆迁成本上升，城市中心城区有条件进行成片拆建的改造项目越来越少；另一方面，以局部优化提升为目的的旧城更新诉求日益强烈。可以预见，以可持续发展为导向的局部有机更新将逐步取代传统的拆旧建新模式，成为旧城改造的主流，规划管理工作重心也将逐步转移。然而成都目前规划管理工作对旧城更新与新区建设仍采用相同标准，缺乏面向旧城更新的针对性与可操作性。完善成都规划管理机制，出台针对旧城有机更新的规划技术管理规定，将规划管理工作规范化、精细化已是当务之急。

1 成都市中心城区旧城更新的规划管理现状问题

从成都中心城区旧城更新规划管理的现状与问题出发，有助于对症下药地制定优化调整策略。总体而言，成都旧城更新的规划管理体现出以下三个问题：

1.1 旧城更新类型多样，规划管理方式单一

成都市中心城区的旧城更新对象多元。成片分布的城中村、棚户区等一般由政府统筹计划安排，采用成片拆除的方式整体开发；此外大量配套设施不全的老旧住宅尚能持续使用，且量大面广，不适宜通过拆除重建的方式进行改造，往往采用一事一议的有机更新方式。更新方式不同，对应的规划管理要求也各有不同。目前成都对旧城更新类型划分尚无细致研究，缺乏全面、系统的更新对象梳理及相应管理分类，难以适应城市发展的规划管理需求。

1.2 管理工作分工不明，规划管理权责不清

成都市旧城更新涉及众多行政管理部门。目前成都棚户区改造由房管局主管，北部改造由建委主管，旧居住区改造则房管、建设、规划部门均有涉及，总体来说缺乏全市统筹的管理机制。在系统性机制缺乏的前提下，规划管理权责不清，与其他部门缺乏沟通和协调，会造成重复审批或要求矛盾等问题，也可能因责任界定不清而造成管理真空。

1.3 规划管理制度缺位，技术标准滞后需求

针对新区的管理机制、工作流程与技术规定很难适应旧城有机更新中精细化管理的要求，在实际更新过程中缺乏可操作性，造成建设与管理的矛盾突出。从目前成都的旧城更新管理机制看，存在制度缺位的问题。成都市规划管理部门在进行旧城有机更新项目审批与许可时，普遍采取“一事一议”的方式，过大的自由裁量会导致审批标准不统一、程序不规范、依据不充分等一系列问题。从技术标准看，除公共服务设施配建标准在旧城略低外，《成都市规划管理技术规定(2014)》等主要规划管理技术标准普遍采用新区建设、旧区改造同等对待的方式，远远无法满足实际建设需求。

2 先进地区旧城更新的做法与经验

我国深圳、广州、上海等城市在旧城更新方面起步较早，累积了丰富的实践经验，对规划管理的方法和标准也进行了各种探索与创新。

深圳市从1997年开始尝试城中村改造，经过多年实践，形成了一套系统、完善的旧城更新工作机制。深圳将旧城更新划分为综合整治类、功能改变类和拆除重建类，通过业主“自下而上”和政府“自上而下”制定年度计划相结合进行项目申报，并以此为基础划定城市更新单元，统筹推动旧城更新的实施。为保障旧城更行工作的顺利推进，深圳出台了《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新单元规划编制技术规定(试行)》等一系列相对健全的规章制度及技术标准，成为旧城更新规范化系统管理的表率。

广州市随着“三旧”政策的逐步完善，形成了宏观把控、中观管控、微观图则的旧城更新体系，并最终融入了法定的控规体系中。广州明确了拆除改造和保留整治两种更新模式，划分出改造单元，提出全面改建、重建提升、功能更新、环境整治和生态功能维护五种改造方式指引，并通过用地性质、开发强度、公建配套规模和位置、城市设计等规划控制的强制要求进行落实。同时还出台了《广州住宅加建电梯暂行办法》等规定，为具体的更新工作提供依据。

上海市的旧城改造最初是围绕里弄的保护性改造、旧住房改扩建和综合整治而展开的，配套出台了《上海市旧住房成套改造暂行规定》、《上海市旧住房综合改造管理暂行办法》等一系列相关办法。2015年，上海颁布《上海市城市更新实施办法》，明确了城市更新区域评估、划定城市更新单元、编制实施计划的旧城更新流程，通过全生命周期管理要求、更新区域特殊的规划和土地政策进行支撑实施保障，将旧城更新推向精细化管理的新高度。

总结出各城市在旧城更新中具有值得成都市借鉴的经验。

2.1 界定更新对象，划分更新类别

明确界定更新的对象并对其进行系统全面的分类，有利于制定具有针对性的分类管理机制与技术标准。

2.2 出台相关办法，明确审批流程

出台相应办法，明确旧城有机更新中涉及的申报主体、工作机制、审批流程、资金来源、利益保障、产权归属以及支持性政策，可以为旧城更新工作提供管理实施依据，为依法行政、规范旧城更新管理奠定坚实的基础。

2.3 制定技术标准，细化常规管理

制定特别针对旧城更新的技术标准。由规划管理部门在建筑间距、建筑退让、建筑高度、房屋面积、采光通风条件等方面制定不同于新区开发的专属技术管理规定，就能大大增强更新工作实施操作的可行性。

2.4 建立利益平衡机制，保障相关主体利益

各城市在更新工作中尤其注重利益相关人的同意意见、听证与公告、产权归属划分等内容，在保证公共利益的前提下，最大限度的协调好旧城更新各主体间的利益关系，这将有效避免后期矛盾激化。

3 提升成都市旧城更新规划管理的建议

总结上述经验，成都市旧城更新管理应以系统化、制度化为导向，力图建立全面、规范的旧城更新管理体系。现提出以下完善规划管理机制的思路。

3.1 梳理更新对象，分类更新内容

不同旧城更新方式对应的管理要求也不尽相同。系统、全面地梳理成都市旧城更新类型，是统筹开展旧城更新规划管理工作的先决条件。目前，成都中心城主要涉及的更新项目包括最常见的以成片拆除重建为主的改造，在保留原建筑主体的基础上进行的局部增建、改建、扩建和功能变更等有机更新，私有住宅的恢复重建等。前者是在清除既有关系的基础上整体重建，其管理方式与新建区域类似；后两者涉及众多相关利益人的权益保障、利益平衡和关系协调，是本文研究的重点。其中，恢复重建项目还应尤其注意维持利益相关人的原有权益不增加或减少。因此，建议将成都旧城更新项目分为拆旧建新、有机更新与恢复重建三大类(表1)。

3.2 理清职能范畴，确定审批流程

旧城更新的系统性决定了其管理部门多、协调难度大的特点。针对成都旧城更新目前由房管局、建委、规划局多头管理的情况，为了提升旧城更新的效率，建议全市设立旧城更新工作领导小组，由分管城市建设的副市长担任组长，房管、发改、建设、城管、规划、国土、财政、消防、环保、园林、公安、民政等部门及各区政府为小组成员单位。在领导小组协调下，进一步明确建设、房管、发改、城管、规划、国土等各部门的职能分工，加强部门联动，推进流程衔接，保证旧城更新实施中的审批环节不遗漏、监管环节不缺失。

表1 成都市旧城更新分类建议方案

各类旧城更新工作中，规划部门主要涉及编制实施规划、进行控规调整、规划审批、制定技术管理规定等管理内容。根据权责边界明确旧城更新的规划审批流程，有利于提升规划审批和建设实施效率。由于拆旧建新类改造的规划管理与新建区域类似，主要涉及实施规划编制、控规调整、规划许可等内容；有机更新类改造为局部修整，不涉及规划编制，需根据方案重新进行规划许可，其中老旧住宅增设设施和公共配套用房的往往很难满足新区的建筑密度、采光等要求，需另行制定规划技术管理规定；恢复重建类改造应恢复原建筑状态，规划条件保持不变，仅涉及重新进行规划许可。因此，建议上述三类旧城更新分别对应以下规划管理内容(表2)。

表2 旧城更新中规划管理权责

3.3 强化规划控制，制定技术标准

应针对目前需求最旺盛的老旧居住区改造出台技术标准，实现规划在旧城更新中的精细化、规范化管理。

建议旧城有机更新的技术标准在安全、消防等基本标准上必须满足现有的规范；而在建筑间距、建筑退让距离、建筑高度上可以根据老旧城区的特点，适当、合理放宽限制，并鼓励相关权益人通过社区自治、权益让渡等方式达成协议。

例如在日照采光控制上可以考虑允许采光权的协议转让并明确权益协议转让的基本条件；例如已投入使用的住宅小区，加建电梯及物管、文体、环卫、消防、市政用房等低层小区公共配套用房后，可不再核算小区的容积率、建筑密度、绿地率等规划控制指标；例如可降低小区加建的公共配套用房与相邻建筑的最小间距，仅保证间距满足目前成都市规划技术管理规定上的消防安全要求：多、低层建筑间最小6 m，高层建筑间最小13 m，多、低层建筑与高层建筑间最小9 m；例如加建的公共配套用房退道路红线要求可较现行管理规定大幅度降低，后退用地红线的最小距离满足多、低层建筑间最小6 m，高层建筑间最小9 m即可。

3.4 出台实施办法，建立长效机制

旧城更新是一项系统性的社会工程，应当在充分调研和论证的基础上，出台实施办法，建立长效机制。根据现实需求紧迫性，笔者建议近期应对既有住宅增设功能设施(厨卫、电梯等)、老旧居住区增设公共配套用房(服务管理、文化体育、环卫、市政用房、停车场库等)、损毁建筑恢复、私有住宅自拆自建等旧城更新内容制定实施办法。以下结合先进城市的各类办法与规定，对成都市旧城有机更新项目的申报条件、审查重点与技术标准、审批内容等规划管理工作流程提出建议(表3)。