当前地方预算执行审计存在的问题

□文/赵 昱

（渤海大学管理学院 辽宁·锦州）

一、存在的问题

1995年以来开展的本级预算执行审计，已经成为地方各级政府财政资金的“防波堤”与“减振器”，成为衡量地方政府财政政策执行情况的“标准绳”，但由于受现行财政预算管理体制、机制以及审计机关自身条件的限制，当前的预算执行审计仍然存在一系列需要我们认真分析、思考并加以妥善解决的问题。

（一）预算编制不科学，导致预算执行审计不到位。目前，由于我国财政管理体制改革还不十分到位，财政预算在编制和执行中还存在一些问题，比如：预算编制缺乏科学依据，预算编制较粗放、内容不细化，有的专项资金不能细化到具体部门和项目；预算执行中指标追加现象严重，有的追加指标是原来预算编制指标的几倍甚至十几倍，且追加手续和审批程序不完备、不合法；有的部门和单位在“三公经费”支出方面普遍存在超预算、甚至是无预算安排支出现象，等等。按照现行审计法律法规规定，审计机关无权对财政预算编制情况进行审计，即使对预算执行情况进行的事后审计，也往往因为审计标准难以把握而无法对预算执行做出科学的判定。

（二）监管机制和制度不完善，导致审计对象和内容缺失，影响预算执行审计的完整性。其一，地方预算执行审计一般包括收入和支出两方面内容，但由于受审计行政管辖的强制划分的影响，往往造成财政收入方面内容不全的现象。比如：收入中25%部分的增值税和40%部分的企业所得税是由国税部门征收的，地方审计机关无权审计和核实，成为本级预算执行审计的盲区；其二，虽然非公有制经济的税收已成为地方财政收入的重要来源，但审计机关对非公有制经济的纳税情况无权进行审计，从而导致审计机关对预算收入不能做出全面完整的分析、评价；其三，由于受审计管辖权限划分以及审计力量与审计对象严重不匹配等因素影响，使得坐落在地方的像海关、银行、保险、大型国企等部门单位基本上长期处于政府审计监督的空白状态。因为这些部门单位属于审计署的审计监督对象，而审计署由于受人力、空间、成本等因素的制约，对这些基层审计对象往往是鞭长莫及，或者是无暇顾及，而地方审计机关对它们又无权审计。这些部门单位和地方政府的财政财务收支往往有着千丝万缕的联系，它们的财经违纪违规行为，无不影响着地方经济的持续稳定健康发展。

（三）审计人员素质、审计技术手段和审计层次等影响本级预算执行审计的质量和效率

1、人员素质亟待提升。预算执行审计涉及面广，专业性、政策性都很强，要求必须有一定专业知识、专门技能和实践经验丰富的审计人员来完成。但从某地方审计机关从业人员现状看，人员素质与审计任务极不匹配，主要表现在：一是人员年龄偏大，且年龄结构分布情况不合理。大部分人员年龄均在50 岁以上，业务骨干年龄更大，基本均在5年左右的时间内相继退休，审计的后继梯队面临断档窘境；二是人员队伍知识结构、专业结构单一，原始学历普遍不高，第一学历为全日制院校本科以上学历人员更是凤毛麟角，绝大部分都是在职后续学历，专业背景基本上是财务会计，精通金融、工程、计算机、法律、审计等专业人员欠缺，与现代审计的发展不相适应。由于以上原因，大部分审计人员思维方式陈旧，传统审计观念根深蒂固，接受新知识、新技能的能力和创新意识不强，加之工作任务重，整天忙于审计业务工作，学习充电的时间相对较少，给学习新知识、推广应用审计新技能带来阻碍；三是受人员编制和退休年龄限制，高素质的年轻人才暂时进不来，年龄偏高已不适合做审计工作的人一时又出不去。即使能招录一部分年轻、有学历的一专多能的复合型人才，但他们审计实践经验欠缺，短时间内很难挑起审计工作的大梁。

2、审计技术手段落后。目前，就全国各行各业来看，信息化已是大势所趋，审计工作当然也不例外。预算执行审计所涉及的被审计对象，绝大多数都已使用电子计算机进行账务处理，其大部分会计核算资料以及制证、记账和编报等工作也都是通过计算机处理系统进行管理的，这些部门单位的计算机应用水平已经达到相当的高度，而且还在不断更新升级。反观基层审计机关，不但审计信息化意识淡薄，而且连最起码的基础设施配备也不到位，计算机审计人才极度缺乏。现有审计人员大多都是无师自通的财务出身，即所谓的“老会计”，他们对计算机知识知之甚少，况且也没有时间、精力和兴趣参加系统的计算机知识培训，日常审计工作中依然乐此不疲地运用手工操作进行简单查账，计算机审计方法运用得很少或者根本就不会用，有的甚至连文字录入、打印输出、排版、制表等最基本的办公操作都不掌握，审计信息化建设明显拖了预算执行审计工作的后腿。

3、审计层次不高。作为国家治理的重要工具和经济监督的必要手段，审计监督原本应是全方位和高层次的监督。但是，就目前地方预算执行审计实际情况来看，监督内容仍停留在执行财经纪律、完成纳税情况、保持预算收入的完整性、真实性、合法性等方面，对预算支出的合理性、效益性等最能体现审计监督层次的内容依然缺乏应有的监督和覆盖，“重收入、轻支出，重治标、轻治本，重堵截、轻防范，重真实、轻效益”的格局依然没有改变。尤其是在效益审计方面，审计人员缺乏应有的绩效审计观念，绩效审计制度依据缺失，绩效审计评价指标体系不健全，绩效审计人才短缺等，制约预算执行中效益审计工作的开展。

二、原因分析

（一）政府“需求”及管理的缺失，增加了预算执行审计工作难度。一是体制的弊端导致政府“需求”的扭曲。自20 世纪90年代以来，我国“财权向上集中、事权向下转移”的体制，使得各级地方政府事权有余而财权不足。这样的财政体制使得地方政府仅应对上级的硬性配套就已捉襟见肘，加之在制定本级项目建设计划时又存在一定的随意性，有的甚至不认真考虑当年本级收入预算情况而强行安排一些临时性建设项目，这些原因迫使财政部门在政府行政首长点头或默许的情况下，习惯性的在收入丰年隐藏一部分收入，作为“过冬钱”，以备不时之需；二是地方各级人大对本级预算及其执行情况监督不到位引发管理的缺失。主要是指由于相关法律制度和审查监督机制以及工作程序、方法等不够完善，加之受监督人员业务水平以及外部环境的制约，往往导致地方人大对财政预算的审查监督流于形式；三是预算部门管理的缺失。有些部门提出的专项包罗万象；有的部门故意不编制采购预算，专搞临时性采购，以便摆脱政府采购控制；有的部门单位确定性项目故意漏报，专找机会搞临时追加。不规范行为林林总总，使得预算编制和执行失去了应有的约束性和严谨性。

（二）审计管理体制制约了预算执行审计力度。审计法规定，我国地方审计机关实行本级人民政府和上一级审计机关双重领导，特别强调“审计业务以上级审计机关领导为主”，至于有关审计机关身家性命的人、财、物的领导和管理则没有明确，实际都放在了地方政府手中。财政预算表面上看是财政部门的行为，但许多重大事项都是政府点头的，即所谓的“政府行为”，因此审计本级预算执行情况，与其说是审计财政部门，不如说是审计本级政府。同时，我们还应当看到，审计机关的领导班子成员都由当地政府任命，审计机关的审计经费经政府主要领导审批后，由财政部门具体安排和拨付，这种相互制约的关系使得审计机关既不敢得罪政府也不敢得罪财政部门，工作中往往存在不便审或不敢审、即便审出问题也不能揭示、即便揭示也不敢处理的情况，审计的独立性和执法力度受到巨大的影响。

三、改进对策

（一）修订完善有关审计监督工作的法律法规，不断拓展审计监督范围

1、赋予地方审计机关对本级预算编制进行事前、事中审计监督的权力。就是将审计切入点前移，对预算编制的科学性、合理性进行审计，彻底改变对于预算编制后的所有既成事实在预算执行中只有无奈接受和认可的现实。一是在财政预算编制完成并向本级人代会提请审查批准前，对预算编制的科学、合理性和细化程度等进行审查并提出审计意见，以有效约束预算过粗、待分解项目和数据过多，以及项目和单位不够具体、不能对应等行为；二是审查部门预算支出的定员定额标准是否科学、合理和符合实际，是否有违规安排“三公经费”和会议费行为，并重点加强对预算资金支出情况的跟踪审计，促进部门单位科学编制并严格执行预算，努力降低行政成本，提高资金使用效益。

2、赋予审计机关对非公有制经济组织和个人税款缴纳情况进行日常监督的权力，以保证本级预算执行审计内容的完整性和分析、评价的全面性。

3、适应新形势要求和地方审计人员期盼，实行简政放权。具体来说，就是科学整合审计资源，审计系统内部上下级审计机关之间重新划分审计管辖权。退一步说，最高审计机关应当认真研究，充分听取下级审计机关的意见，将自己管辖范围内、坐落在基层地方的，况且又鞭长莫及或者是无暇顾及，多年未进行审计的对象，下放或授权给地方基层审计机关审计，促进地方预算执行审计的全面完整。

（二）改革现行审计管理体制，完善审计组织管理方式

1、将全国地方各级审计机关纳入国家审计署垂直管理。即地方各级审计机关的机构设置、干部管理、人员编制和经费开支均由审计署垂直领导，确保地方审计机关审计执法真正独立于地方党委、政府之外，使地方本级预算执行审计实现真正意义上的“同级审”，最大限度地保障地方各级审计机关审计的独立性和权威性。

2、科学整合审计资源，完善审计组织管理方式，推行异地交叉审计。具体来说，就是由上一级审计机关统一组织下一级审计机关，突破地域管辖原则，对同一级别地方人民政府预算执行情况实行相互交叉审计。相互交叉审计，可在某种程度上规避问题披露难、问题审查难、处理受限制等弊端，能够较为真实地反映审计发现的问题，完整地报告审计结果，审计机关对其所属地方政府存在各种顾虑的问题也就迎刃而解，可以有效提高预算执行审计监督力度和效果。

（三）细化、完善审计内容，提高审计品位和层次

1、关注社会热点、难点问题。细化、完善本级预算执行审计内容，要重点抓住政府和人大关心、社会关注的热点问题，如政府投资的基础设施建设项目、民生资金和民生工程、资源环保工程、机关“三公经费”和会议费支出等，要跟踪资金的来龙去脉，揭示资金运行过程中存在的问题，分析原因和危害，力争把预算执行情况审深审透。

2、关注体制机制制度建设。在关注资金运行过程中存在的显性问题的基础上，还要注重从财政管理的本质出发，加大对国家财政预算管理制度改革措施执行情况的审计力度，从体制、机制、制度上揭示预算执行中存在的问题，分析存在问题的原因，提出有建设性的意见和建议，改变过去审计的深度不够，内容单一、理性分析层次较低，建设性作用不明显的问题，主动把审计工作融入到各级政府和人大的决策中去，凸显审计工作在地方经济决策中的地位和作用。

3、积极开展效益审计。随着社会公众更加关注财政资金使用的有效性，本级预算执行审计也应更新观念，与时俱进，在关注重点财政资金支出的真实、合法的基础上，积极探索并逐步开展效益审计。特别是在有关民生事项的审计上，更要重点关注财政资金使用过程中的损失浪费和效益低下问题，进一步提高本级预算执行审计的整体效能。

（四）加强审计队伍建设，不断提高审计人员整体素质

1、坚持高标准、严把进人关口，保证录用人员质量。对编制内空岗人员，按照公开、公平、择优的原则，坚持全部面向社会进行公开招考，真正引进一批高素质、复合型的审计人才。

2、积极参与上级审计机关实施的业务骨干人才培养工程、青年人才培养工程和复合型人才培养工程。按照一专多能的原则，采取派出学习、参加上级审计机关审计实践、组织科研课题研究等多种方式，对符合条件的审计人员进行多层次、多渠道培养，促使审计人员既熟悉审计业务又精通法律、工程、计算机等专业知识，引导和鼓励他们提高专业政策水平和业务能力，提高实践技能。

3、鼓励和引导审计人员积极参加全国统一的审计专业等技术资格考试，取得与审计工作相关的中级及以上专业技术资格，确保必要的职业胜任能力。同时，机关内部要加大干部轮岗交流力度，有计划地安排审计人员进行多岗位锻炼，促使审计人员更新知识，开阔视野，全面提高综合素质。

［1］深化预算执行审计研究.广西财经学院学报，2009.5.

［2］地方预算执行审计中的问题与对策.经济视野，2013.8.

［3］某省部分地市财政预算执行审计工作调研报告.