地方政府债务与GDP增长研究

□文/张恩铨

（新疆财经大学公共经济与管理学院 新疆·乌鲁木齐）

一、地方政府债务规模分析

由于我国没有具体机构来执行地方政府债务，所以对当前地方政府债务规模一般在2011年审计公署上判断。所估计的地方政府债务规模从审计署的11万元到IMF的50万元不等，有较大的金额差异，但基本得出两种情况：第一，当前地方政府债务余款从2008年后积累，县乡级政府存在较大的债务风险；第二，地方政府有必要加强其防范机制的管理。在2010年地方政府性债务余额为34，066亿元，2012年为38，475.81亿元，增长12.94%，而全国在2010为107，174.91亿元，到2012为175，261.37亿元，此时地方远高于全国增速。这说明地方政府的债务需求大，大部分地方政府债务占全国的债务比重增加，地方政府的债务主要来源于银行贷款和债券，这两项分别占地方政府债务的56.56%、10.32%。在我国，现在城市化进程加快，要求地方政府加大基础设施的投资，用以吸收农村人口，借贷规模加大使政府能够即时进行投资建设，而不必等到有可供收入再进行建设。在巴西，地方政府债务大约占负债总额的30%；在法国，政府投资已占公共投资70%以上；在我国，这一指标也接近50%，所以政府投资规模不断扩大，因而需要加大借款，从而导致债务增大。据审计署公布文件，目前我国地方政府债务高达11.7万亿元，相当于全国2012年全国总税收。2012年估算中央政府显性负债为6.75万亿元，中央隐性负债规模约为10.94万亿元左右。地方政府显性负债规模达6.7万亿元，地方政府隐性负债规模达4万亿元。这使得我国的负债在同等发展中国家的占比处在较高水平。

二、地方政府债务投融与风险和强化管理

（一）地方政府的投融资模式。一般来讲地方政府的投融资模式大约有三种常用类型：PPP、BOT、TOT模式。其中，在我国的PPP模式为公共部门和私人企业为某个公共基础设施的建设而达成的合作关系，PPP的主要风险为商业风险、市场风险等。BOT模式为政府将项目建设的特许权授予承包商，在项目结束后将项目所有权交与政府，并从中获取利润。但由于建设周期较长，地方政府容易遭受系统性风险。TOT模式实质为BOT模式的简化版，降低了投资者风险，且运作简便。其中，我国政府主要运用宏观融资为债务性融资与资产性融资，地方无举债权时，政府可能把债务分散，这把政府债务隐蔽起来，因为地方政府无发行债券权利，国家可在一定范围内允许地方发行，以便融资。再有资产性融资，这主要为那些高成本的基础设施融资，这就应用到了BOT模式，这些项目一般都周期长，潜在利润大，需要公私合作，提高政府的举债能力。此外，我国还有权益融资等。

（二）地方政府债务风险。随着三种融资模式加快发展，我国政府债务规模加大。首先我们应明确怎样降低债务风险，目前地方政府性债务风险表现在几个方面：一是由于经济发展速度降低使地方政府的偿还力减弱；二是房地产泡沫破灭导致地方政府的违约；三是期限错配带来的流动性风险；四是非信贷融资比重上升带来的风险；五是地方政府“借新还旧”带来的债务风险转移和风险累积；六是地方政府融资平台运作不规范，投资低效或无效带来的风险；七是融资主体相互关联产生的交叉风险。综上，地方政府的债务风险既有政治经济原因，又有经济转轨滞后等原因，受多重因素和矛盾综合影响。我国地方政府债务风险大体有规模风险、结构风险、效率风险、外在风险，如果管理不善，会导致财政支出负担加重、投资项目没有产生预期回报，甚至亏本等。通过对地方政府性债务进行检查、摸索、有规律的清理，能稳定当前的局面，如果地方政府举债机制还是存在重大缺陷，再有投资建设时，地方政府债务会不断增加，风险将会进一步加大。此时，银行的贷款能力下降会导致在建项目后续建设资金和还贷资金面不足，员工无薪可发，甚至导致项目中途停工。偿债能力不足，使许多地方政府只能举新债偿旧债，2016年及以后到期债务占30%则在相当程度上说明了这个问题。目前由银行持有大量的政府性债务，一旦银行出现风险，那么地方政府将会遭受重大损失，其中系统性风险的后果最严重。

（三）地方政府债务率。地方政府债务率主要是看地方政府债务与GDP的比率。据审计署报告，部分地区债务规模增长较快，债务风险大。2012年，36个地方政府本级中，有9个省会城市政府负有偿还责任的债务率超过100%，加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。由于偿债能力不足，一些省会城市借新还旧，14个地方政府负债已逾期181.70亿元。这说明我国地方政府的债务率很高，在经济快速的发展下，也有着巨大的债务隐患。有的专家指出，化解地方政府债务的办法是通胀，在我国这样一个通货膨胀率高的国家，用通胀来解决债务问题，无疑是雪上加霜。这里通货膨胀指中央银行靠多发行货币来清偿地方政府的债务，这将会导致物价上涨等一系列问题的出现。有数据显示，截至2013年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的地方贷款债务率低于60%，有10个省市甚至超过了100%。记者还了解到，一些城市的地方政府更是依托政府融资平台等方式过度举债接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率甚至超过400%。超过100%说明地方政府的经济总产值还不够还债，因此我们要制定一个指标，来限定地方政府的债务率。

（四）强化地方政府的债务管理能力。为了营造一个良好的负债水平，这需要我国地方政府提高管理水平。第一，我们要平衡中央与地方的财权。中央政府应分类设计地方投资项目的出资比例。第二，我们要公开地方政府的债务，往往都是因为地方政府与贷款银行间的信息不对称导致的融资风险。第三，要对地方政府的债务规模进行控制。国际上对地方政府债务率控制一般在80%～120%左右。第四，要建立准备金，要求地方政府像银行一样设立准备金预防突发风险。第五，建立债务风险预警系统，一方面要划清地方政府与企业间的责任与资产，通过债务负担率、债务偿还率等指标建立预警指标体系，对其实行积极检测，从而预防地方政府的债务风险。

三、新疆政府债务与GDP增长间关系研究

（一）新疆债务与地方GDP关系的参数估计。以新疆为例，建立回归分析，新疆政府十年的债务，2004～2013年分别为1170，92，973.30，782.23，572.97，451.05，378.21，319.38，286.8 7，262.81，222.19。GDP 分别为 8360.24，7505.31，6610.05，

5437.47，4277.05，4183.21，3523.16，3045.26，2604.19，2209.09。（以上数据均来自中国统计年鉴）通过对每一年的分析得到债务占GDP的比重每年大约为10%～13%之间。以这些数据进行eviews检验，结果如下：

（二）模型检验。首先对模型进行经济意义检验，由结果可知，新疆地方政府债务每增加1亿元，GDP增加增加6.372514亿元。由拟合优度可知R2=0.97115，说明解释变量地方政府债务对被解释变量GDP的增长变化97.1%做出解释。在对模型进行 t检验，原假设 H0∶B0＝0，B1＝0，这里为 C，X。估计回归系数B0的 t值为 5.446853，B1的为 16.41746，取 a＝0.05，在自由度为8的临界值为2.306，此时小于原假设的t值，因此拒绝原假设H0∶B0＝0，B1＝0。说明此项有显著性影响。在对置信区间的计算中得 到 B1的 真 值 范 围 为 ［5.4771，7.2675］，B0的 范 围 为［762.108，1881.18］。这表明95%的置信度。对模型进行F检验则有临界值为F0.05（1，8）＝5.32<269.5330=F，拒绝原假设，即认为该模型较好地表达了地方政府债务对地方GDP的影响。

四、结论

据审计署公布，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP（518942亿元）的比率为36.74%。那么，根据以上分析，增加1亿元的地方政府债务，GDP增加大约6亿元，那么是债务越多对经济增长越好吗？有一些国家的政府债务主要用于消费性支出，我国的政府性债务主要用于相关的项目建设，大多都有相应的保证。审计署表示，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体可控。国际货币基金组织（IMF）近日称中国地方政府债务已经占到GDP的50%，而2012年这样的比例在10%左右。我们国家追求GDP的增长，地方官员一味提高GDP，为了提高自己的业绩，但不能以过高的债务来增加GDP，如债务一旦失去控制，那将对地方经济造成崩盘影响，虽然目前地方政府负债规模适中，未达到地方政府的负债界限，但一旦超出这个界限将会大大打击地方政府经济发展，此时可能会造成大量基础设施停产，房地产业发展受阻，大量失业，大量农村人口无家可归等。这有可能使地方形成一个矛盾：一方面是债务仍然在膨胀；另一方面是收入却在不断地萎缩。

当然，本文讨论地方政府债与GDP的关系，只要债务控制在一个范围内，还是可以为地方GDP增长带来益处的。如加大债务，政府可能用借来的款项进行投资建设，促进地方经济发展。为地方营造一个良好的外部投资环境，吸引外商投资，建立一个管理良好的市场环境等；另外，我们分析了地方政府债务的债务率、债务风险、债务管理能力和建立债务预警指标体系等一系列措施来预防债务风险；最后，以上模型也解释了为什么不发达地区的债务对GDP的影响越大，占比越高，因为这类地区虽然资源多，但受技术、交通环境的影响，如加大政府投资，建立一个便利的环境，则使得地区优势发展，对地方GDP的发展影响巨大。

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