试论海洋工程建设法律体系的构建

周旦平

（建纬律师事务所 杭州市 310016）

人类利用海洋已有很长的历史，随着人类科技的发展，海洋的重要性也日趋凸显。海洋拥有丰富的自然资源，蕴藏着巨大的能源，是航运的重要通道。海洋对于人类的可持续发展具有战略性的意义，而海洋工程建设对于海洋发展来说更具有基础性的地位。

1 海洋工程建设的地位

海洋工程是随着人类科技的提升和对海洋开发的深入而发展起来的一种有别于陆地工程建设项目的新型工程建设项目。根据《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第三条的规定，海洋工程是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。海洋工程包括围填海、海上堤坝工程；人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程；海底管道、海底电（光）缆工程；海洋矿产资源勘探开发及其附属工程；海洋能源开发利用工程；大型海水养殖场、人工鱼礁工程；海水综合利用工程等。

随着海洋经济的发展和海洋开发利用的深入，海洋工程建设日益增多。海洋工程建设对于海洋发展来说具有基础性的地位，为海洋发展提供基础设施和作业平台。无论是军事领域还是民用领域包括海洋经济、海洋科技、海洋能源、海洋生态等领域的发展都离不开海洋工程建设。例如，在海洋能源开发中，石油、天然气的勘探开发作业平台是进行石油、天然气开采的基础设施，这些设施的建设规划、建设过程、建设质量以及建成后的管理水平直接关系着海洋能源开发的进程和海洋能源的安全。再如，在岛礁上进行的海洋工程建设，如机场、港口、灯塔、旅游观光点等设施，不仅能够宣誓主权，防止他国对岛礁的侵犯，还能够为过往舰船提供航行便利，维护海洋军事行动、远洋航行、海洋渔业、海洋科研等活动的开展。

2 海洋工程建设法律体系构建的意义

目前，我国的海洋开发建设正处于快速发展的阶段，海洋工程建设项目众多，然而其中违反法律法规规定的项目占比一直较大。根据国家海洋局的统计数据，“2008年中国海监共检查用海项目26 451 个，发现违法行为2 048 起，违法用海占7.7%；2009年共检查用海项目28 611 个，发现违法行为1 817 起，违法用海占6.4%；2010年共检查用海项目29 167 个，发现违法行为1 836 起，违法用海占6.3%；用海涉及围填海工程、海上堤坝工程、跨海桥梁工程、海底隧道、海洋矿产资源勘探开发及其附属工程、海洋可再生能源资源的开发利用工程等多种类型。”2010年之后的违法违规海洋工程建设项目占比仍未出现明显下降。根据案例抽样分析显示，许多违法违规的项目都存在工程建设监管不力、权责不明的情况，部分项目则存在与国际接轨不够等弊病。

前述数据与分析在一定程度上反映出我国的海洋工程建设需要加强监管，而监管的根据便是法律规范。因而海洋工程建设法律体系构建的意义首先体现在能够为海洋工程管理提供法律依据。到目前为止，虽然我国已经相继制定了几十部涉海法律法规，但就海洋工程建设的法律规范而言，大部分均是零星散落在各个法律法规当中，互相之间没有衔接更尚未形成系统，这也给海洋工程建设管理造成依据上的缺失。而海洋工程建设法律体系构建的一个直接的益处便是增强管理的可操作性，确保法律的权威性。

其次，海洋工程建设法律体系的建立能够明确海洋工程建设参与者的权利和义务，营造良好的投资环境。海洋工程建设一般涉及军事、海运、能源、生态等重要领域，投资较大，项目建设难度高、周期长，涉及多方主体，各方利益纠葛复杂。相应法律体系的建立能够为理顺海洋工程建设参与主体各方的关系，明确海洋工程建设参与主体各自的权利、义务，预防和化解各方之间的利益冲突起到重要的作用。而且，完善的法律体系有助于建立良好的投资环境，拓展海洋工程的科技投入和融资途径，搭建更好的技术参与和融投资平台，吸引更多的投资者参与海洋工程建设，为海洋工程建设提供资金和技术支持。

再则，海洋工程建设法律体系的建立能够促进工程建设项目的国际化。很多海洋工程建设项目都可能涉及国际合作，如海洋能源开采、海洋生态保护和海洋环境污染处理项目等。为了国际合作的顺利进行，我们需要逐步建立与国际公约和域外涉海法律规范相衔接的法律体系。如在海洋工程环保领域，应考虑与《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》、《禁止在海底试验核武器条约》等国际公约的条款相协调的法律规定；在海洋工程保险领域，可以参考美国的做法将海洋环境污染责任保险列为工程保险的一部分等。

3 海洋工程建设法律体系的构成

海洋工程建设法律规范，是我国建设工程法律规范及海洋法律规范的交叉领域。从我国现行的法律法规来看，海洋工程法律规范的法律渊源包括基础的法律规范，例如《合同法》、《物权法》、《建筑法》、《环境保护法》等；涉海法律规范，例如《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》等；行政法规，如《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《建设项目环境保护管理条例》等；地方性法规，如《浙江省海域使用管理办法》、《浙江省涉海工程建设项目海洋环境影响评价管理规程（试行）》等，还包括一些技术规范及标准，如《海洋工程环境影响评价技术标准》、《围填海工程填充物成分限制》等。

从上述海洋工程建设法律规范的法律渊源可以看出，实际上涉及海洋工程建设的法律规范大部分都是分散在一般性的法律法规当中，专门规定海洋工程建设的法律规范较少。我们认为，根据海洋工程建设项目的特点，应当制定一批专门的法律规范，与现有的海洋工程建设法律规范一起构成较为完整的海洋工程建设法律体系，唯此才能够更有效地促进海洋工程建设的发展，提高海洋工程建设项目的质量。总体上说，海洋工程建设法律体系应当包括以下几个方面的内容：

（1）海洋工程建设的物权性法律规范。该部分法律规范以《物权法》、《海域使用管理法》等法律为基础，规定海洋工程建设用海、海洋工程建设项目的所有权以及用益物权和担保物权。海域是海洋工程建设的基础，对其所有权的确定尤为重要。海洋工程建设项目本身的所有权及其它物权性权利事关建设项目的投资人及其它项目参加人的重大利益，需要法律的明确规定和保障。

（2）海洋工程建设的合同法律规范。该部分法律规范以《合同法》为基础，规定海洋工程建设的参与方各自的权利、义务。在合同意思自治的原则下，考虑到海洋工程建设一般投资较大，参与各方权利义务关系较为复杂，可以仿效住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局联合制定的《建设工程施工合同（示范文本）》，由国家海洋局、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局等相关管理部门联合制定海洋工程建设施工的示范合同文本。

（3）海洋工程建设的金融法律规范。此部分法律规范的目的，一是为海洋工程建设的融资投资搭建平台，二是确保海洋工程建设领域的金融安全。在海洋工程建设融资领域主要有三大融资渠道，即信贷渠道、租赁渠道和证券渠道。按目前的实际情况，信贷渠道资金供给不足，融资缺口较大；在融资租赁平台，传统的融资租赁市场呈现出萎缩趋势，而金融租赁市场发展较快；而在证券市场，其对企业上市的各项要求都较高，能进入证券市场融资必然要建立完善的现代企业制度，需要良好的企业治理结构。因此，无论是信贷市场融资难度的增加还是金融租赁市场的快速发展抑或证券市场对融资企业的规范性、盈利性要求，都迫切需要建立更加完善的金融法律规范，促进银行对海洋工程建设项目的支持，促使海洋工程建设金融市场的健康发展。

（4）海洋工程建设的环保法律规范。从我国目前的海洋立法情况来看，在海洋环境保护领域已有《海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律规范，但在执行过程中还是存在不少问题。例如《海洋环境保护法》第四十八条明确规定：“海洋工程建设项目的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，但一些海洋工程建设项目并未执行“三同时”的法律规定。有学者指出，海洋工程建设环境保护法律制度可以从4 个方面着手：针对不同类型的海洋工程分别制定不同的行政法规；建立较为完整的民事赔偿体系；以法律的形式规定各地海洋行政主管部门建立海洋工程污染处理的应急计划；以法律形式在海洋工程污染方面建立基金制度、保险制度和惩罚金制度。

4 海洋工程建设法律体系的创建途径

海洋工程建设法律体系是一个综合性的法律体系，其创建需要在国家战略性的海洋发展的框架内进行，中央立法机关、执法及海洋管理机关、地方海洋管理机关各行其职，共同构建海洋工程建设法律体系。

4.1 成立专门的海洋政策研究决策机构

海洋在国家发展过程中的战略地位越来越重要，因而在国家层面成立专门的海洋政策研究决策机构已经成为发达国家推动海洋发展的重要措施。例如美国在2001年成立了全国统一的海洋政策研究机构——国家海洋政策委员会，已经制定了《21 世纪海洋发展战略规划》、并向国会提交《21 世纪海洋蓝图》海洋政策报告。建议我国在最高立法机关——全国人民代表大会设立海洋政策委员会，研究制定国家海洋发展战略。海洋工程建设法律体系的建立依赖于国家的海洋政策，在国家海洋战略制定与执行的过程中将逐步健全。

4.2 完善海洋工程建设项目监管体系

中央政府的国防部、住房和城乡建设部、公安部、国土资源部、环境保护部、农业部、交通运输部、海关总署等部门应当建立海洋综合管理的协调机制，通过联席会议等议事机构协调各自的海洋管理职责，形成统一有序的监管体系。海洋工程建设项目的监管迫切需要这样强有力的组织体系保障。

4.3 鼓励地方进行海洋工程建设法律制度创新和试点

海洋工程建设领域具有特殊性，其法律体系要想更有活力，需要不断创新，但是这种创新又不能威胁到海洋工程建设的安全。因而，可以鼓励一些地方根据自身的实际条件进行海洋工程建设法律制度创新，进行试点，若能达到预期效果则加以推广。例如，在浙江舟山群岛新区可以进行有关海岛建设工程的法律制度创新和试点；在管辖着丰富能源资源的南海的海南省可以进行能源开发建设工程法律制度的创新和试点等。

[1] 冯米玲，叶盛林.强化海洋工程建设项目监管的几点思考［J］.海洋开发与管理，2011（6）.

[2] 陈峰燕.关于解决南通海洋工程融资问题研究［J］.科技与企业，2012（1）.

[3] 刘圣林.论我国防治海洋工程污染海洋环境法律制度的完善［J］.南方论刊，2008（1）.

[4] 江帆，刘晓峰，吴熙昊.发达国家海洋发展战略对我国海洋管理的启示［J］.海洋开发与管理，2013（5）.