大国政治意愿对联合国维和行动的影响

张逸潇

(武警学院 基础部，河北 廊坊 065000)

大国政治意愿对联合国维和行动的影响

张逸潇

(武警学院 基础部，河北 廊坊 065000)

在影响维和行动成败的诸多因素中，会员国尤其是大国的政治意愿是其中重要的一项。以美国为首的西方国家一直在维和领域占有优势地位，尽管近年来减少了向联合国任务区派员，但在政策制定层面依然拥有大部分话语权。亚、非、南美等地的新兴维和大国对参与联合国维和行动越来越积极，并提供了最大数量的维和人员，但存在不少弱点，制约着维和行动的成效。中国在维和行动中起着重要而特殊的作用，表现在实地、理论及政治等多个层面。联合国需对各国政治意愿有清晰的认识，使各方力量形成合力，保障维和行动的成功。

维和行动；联合国；政治意愿

维和行动是联合国维护世界和平的一个重要工具。尽管有着一定的局限性，并在历史上有过多次失败的经历，但总体来说，维和行动在维护世界和平与安全方面有着其他组织无法替代的地位。国际社会参与联合国维和行动的热情达到前所未有的高度。据联合国2015年4月30日的官方统计，目前有122个国家派遣了维和人员，表现出会员国对联合国的支持和信心。联合国作为最大的政府间国际组织，不可避免地要受到国际政治格局的影响，维和行动背后也一直有大国政治的影子。在影响维和行动成败的诸多因素中，会员国尤其是大国的政治意愿是其中重要的一项。

进入21世纪，世界政治、经济格局发生了新的变化，亚、非、南美洲的一些发展中国家迅速崛起，参与国际事务的愿望和能力都在加强。这些新兴大国派出了人数众多的维和人员，在任务区实地层面具有相当的影响力。中国更是跃居第二大经济体，政治影响力也迅速上升，加之安理会常任理事国的特殊地位，因而中国在国际事务中的态度和行为备受瞩目。联合国维和行动正日益成为各国展现国家实力、承担国际责任、进行政治博弈的舞台。

一、联合国对会员国政治意愿的认知

冷战期间的维和行动被称为传统维和行动或第一代维和行动，主要处理国家间的武装冲突，任务包括隔离交战方、监督停火、建立安全区等。联合国安理会被美、苏控制，能发挥的作用较为有限。冷战后，联合国摆脱了被两个超级大国操纵的阴影，开始希望展现自身的能力和价值，维和行动的数量随之出现井喷式发展。仅在1989至1993年间，联合国就新建了17项维和行动，相当于过去40年内维和行动的总和。[1]272同时，世界范围内武装冲突的性质从国家间冲突更多地转变为国家内部冲突，维和行动的任务范围也日益复杂，扩大到了促进人权、保护平民、协助东道国的能力建设等多项内容，维持和平与建设和平更紧密地交织在一起。参与维和行动的国家也不再以西方国家为主，而是有更多的发展中国家参与。

然而此时的联合国在维和理论和机构能力上都没有准备好应对这样的新局势，以至于接连在索马里、卢旺达和波黑遭遇失败，受到国际社会猛烈批评。联合国开始反思导致这些失败的因素。联合国在1995年发布的对卢旺达大屠杀的调查报告中深刻审视了自身不可推卸的责任，同时指出，会员国缺乏政治意愿也是导致维和行动失败的一个重要因素。大屠杀发生期间，会员国出于各自的利益考量而迟迟不愿派兵干预，已经部署在那里的各国维和人员对于武力使用和任务授权又有着不同的理解，在行动中产生巨大分歧。比利时率先撤出了自己的维和部队，随后其他一些国家也先后撤兵。报告同时指出，会员国越来越倾向于让联合国承担更多、更复杂的维和任务，但又不愿意为其提供相应的人员和资金。这就产生了诸多难题，比如人员数量和素质达不到要求、装备和后勤保障不力、对武力使用的理解不同而导致难以开展联合行动等。这是冷战后联合国首次深刻认识到会员国政治意愿对维和行动成败的重要影响。

2000年，联合国秘书长委托一个特别小组对过去维和行动的经验教训进行总结，并为新世纪的维和行动提出建议。同年10月，该小组完成了一份具有里程碑意义的文件：《联合国维和行动特别小组报告》，又称《卜拉希米报告》，以组长卜拉希米命名。该报告深刻分析了联合国维和行动在机构设置、运作方式、人员管理上的缺陷，同时也指出，会员国的政治意愿是影响维和行动成败的一个重要因素。维和行动的成败不仅取决于安理会、维和行动部和任务区维和人员的努力，更取决于会员国的政治意愿和行动上的支持。没有会员国的共识，维和领域的改革就不可能成功。

2005年，世界首脑峰会召开，会议通过了一项决议，在维护和平与安全方面着重强调了会员国的政治意愿，尤其是会员国以区域组织的形式加强与联合国的合作，维护地区与世界安全。2009年，联合国发布《新视野报告》，着重强调在维和行动中建立新型伙伴关系，从政治意愿到政策制定以及行动实施层面，都要与会员国、区域组织等建立有效的合作，以保障维和行动的成功。至此，联合国对加强与会员国合作的重视程度已经非常清晰，其迫切心情也溢于言表。

与联合国的热切期盼相比，各会员国对维和行动却有着复杂的心情。尽管从总体趋势上来说越来越多的国家参与维和行动，但大多是出于各自国家战略的考量，对符合自己国家战略利益的维和行动就愿意派员，而与自己利益关系不大的就不参加，或只是象征性地参加。这种情况不仅在西方国家中明显存在，在发展中国家和新兴维和大国中也都不同程度地存在。这在很大程度上影响着维和行动的有效实施。

除了国家整体利益的考量，在技术层面也有一些共同的因素影响着会员国的决策。如对人员伤亡的承受能力。大多数国家都不愿承受人员伤亡。比如在索马里行动中损失了18名美军士兵后，美国立即撤出了所有维和人员，并对美军以后参与维和行动设定了严苛的限制。在此后不久的卢旺达大屠杀过程中，美国迟迟不肯同意安理会增派维和部队，甚至不肯承认在卢旺达发生的是种族灭绝的行为，在一定程度上影响了安理会对卢旺达局势做出迅速、恰当的反应。相比之下，也有一些国家(如南亚、非洲的一些国家)对人员伤亡的承受能力较强一些，受到了联合国和当地民众的赞扬和感激，但在其国内也有强烈的舆论对政府进行批评，使政府在决定向海外派兵时承受了一定的压力。

另外，各国对于将自己军队/警队的指挥权让渡给联合国大多心存不安，担心这些队伍会被不正确地使用。根据联合国与派遣国政府签署的协议，在执行任务期间，维和人员(尤其是维和部队和防暴队等成建制的战斗队伍)应听从联合国的指挥，而不是各国政府的指挥。这是因为一项行动往往由几个部门、多个国家的维和人员共同进行，协同行动本来就会出现语言、通讯等方面的困难，如果再有部分人员不予配合，则容易导致行动失败。但实际上，各国维和人员却不可能完全不顾国内指挥层的态度，尤其是对武力使用的理解，从而导致在多个任务区(如安哥拉、波黑、柬埔寨、刚果、卢旺达、塞拉利昂、索马里等)都出现过自行其是的军队、警队。[2]58这也是联合国指挥系统在效率和协同作战能力方面一直为人诟病的原因。而联合国对此除了在各个层面加强与会员国的沟通、谈判之外，别无他法。

二、大国政治意愿对联合国维和行动的影响

进入21世纪以来，更多的会员国愿意参与联合国维和行动，借以寻求在国际事务中的话语权，提高其国际地位。在所有向联合国维和行动派员的国家中，某些大国的影响力明显强于其他国家，甚至对维和行动的走向产生影响。这些大国既有以美国为首的西方国家集团，也有亚、非、南美等地区一些新兴的政治、经济、维和大国。

(一)美国及西方国家对维和行动的影响

从1948年建立第一项维和行动到上世纪末，西方国家一直是维和行动的主导者。来自瑞典的联合国前秘书长哈马斯舍尔德首创了“维和行动”这一概念。早期维和行动的主要参与者大都是欧洲、北美国家，如北欧诸国、比利时、加拿大等。瑞典更是拥有专门的维和培训机构和研究机构，在欧洲地区具有一定的代表性。冷战后维和行动的规模和任务范围都迅速扩大，从管理国家间冲突转变为应对一国内部武装冲突，建设和平与维持和平的任务齐头并进。此时的综合性维和行动建立在西方国家倡导的“自由和平”模式之上，其理论依据是：一国内部武装冲突的根源主要是因为国家管理不善，缺乏民主制度和自由的市场经济。而民主国家能够保障人权，并且对决策者具有强有力的制度约束，因而不太容易产生武装冲突。[2]23因此，综合性维和行动都试图通过建立民主政治和相应的管理机制，达到积极的和平，具体手段包括协助选举、加强当地政府的能力建设、进行安全部门改革并督促其遵守基本的人权准则等。但自由和平理论实际产生的效果并不像设想的那样顺利，即使是在相对稳定的利比里亚、科特迪瓦等任务区，当地也面临着安全形势脆弱、政治进程艰难、经济发展缓慢、民众生活困苦等诸多问题。刚果(金)、南苏丹、马里等地更是内乱不断，当地政府对联合国倡导的“改革”不感兴趣，“自由和平”模式遭遇挫折。

进入21世纪，随着世界政治格局的变化，以美国为首的西方国家减少了向联合国任务区派员，而更愿意以区域组织或联盟的形式开展“和平行动”，比如北约、欧盟在科索沃、波黑、阿富汗等地的行动。目前联合国维和行动面临着人员、资金、管理等多方面的困境，不得不求助于区域组织。《联合国宪章》第八章也明确强调了区域组织的重要性。欧洲的维和人员在专业素质、协同作战经验、资金支持和后勤装备等方面都要优于其他区域组织，其工作效率和质量都有保障。但西方国家对参与联合国管理下的维和行动却较为冷淡，甚至只把联合国作为一个幌子，寻求安理会的授权只是为了证明其行动的“合法性”。一旦得不到安理会的支持，就采取单边行动或超出安理会授权范围的行动。但是，西方国家减少向联合国维和行动派员并不意味着他们在该领域的影响力下降；相反，美、英等大国及其追随者借助其在安理会的特殊地位和在维和领域的传统影响，可以很方便地影响联合国维和政策的制定。最为鲜明的例子就是近几年出现的“人权高于主权”之说，认为当一国出现大规模侵犯人权的情况时，国际社会可以不必征得当事国的同意而强行干预。这一观念反映在维和行动中的平民保护和武力使用上，被称为“强势维和”。联合国近几年开展的维和行动都有此趋势，比如在南苏丹、利比里亚、海地等任务区，都给予了维和人员更多的武力授权。这实际上已对传统的维和三原则(各方同意、中立、武力只用于自卫)进行了部分修改。

联合国是建立在威斯特伐利亚体系上的政府间国际组织，强调国家主权的不可侵犯。而联合国在维和行动中倾向于人权高于主权的态度和做法，是否预示着该组织准备进入“后威斯特伐利亚”时代，而这又会引起全球政治及安全的怎样变化？这些都是在联合国和学术界存在着激烈争议、有待进一步探讨的问题。

(二)新兴大国

冷战结束后，亚、非、南美等大洲的国家参与国际事务的愿望大大增强，较有代表性的有非洲的尼日利亚、南非，亚洲的印度、孟加拉、巴基斯坦，南美洲的巴西、阿根廷等。根据联合国2015年4月的统计数字，排名前十位的出兵国都是发展中国家，它们分别是：

名次国家人数1孟加拉93072巴基斯坦81633印度81124埃塞俄比亚78645卢旺达55756尼泊尔53167塞内加尔35708加纳30539尼日利亚297510埃及2937

这些维和大国提供了数量最多的维和人员，支撑着维和行动的进展。联合国对这些主要出兵国非常倚重，尤其对派员最多的印度、孟加拉、巴基斯坦等南亚国家，几任主管维和事务的副秘书长都曾到访，对他们在维和领域的贡献给以高度评价。

21世纪，这些新兴维和大国与联合国的关系将会更加紧密，互助性也更为明显。一方面，在西方国家不愿意向联合国派员的情况下，联合国依赖新兴维和大国提供大量的维和人员；另一方面，这些国家也愿意参与联合国维和行动，寻求在国际事务中的话语权，提升自己的国际地位。但是，新兴维和大国存在着一些共同的弱点，比如在装备、人员素质、管理方法等方面都与欧洲国家有很大差距，有些甚至达不到联合国规定的最低标准。这些短板在一定程度上制约着维和行动的成功，且在短期内难有大的改观。

发展中国家要想得到更多的话语权，不仅要派出高素质维和人员，还需在理论层面上贡献更多，如维和理论、和平理论等，打破西方国家在该领域的垄断，使维和行动有更宽广的视野。对比欧洲、北美国家数量众多的维和培训、研究机构，新兴国家在该领域的力量还非常薄弱。加纳的科菲·安南培训中心和印度的维和培训中心是比较有地区影响力的机构，但它们都以培训为主，研究工作所占比重较少。这一状况使发展中国家在联合国维和政策制定中难以占据优势。

在新兴维和大国里，非洲国家的角色变得越来越引人注目。非洲集中了数量最多、规模最大、任务最复杂的维和行动，是当前及未来较长时间内维和行动的热点地区。非洲国家对本地区事务的主导权意识逐渐增加，越来越注重在本地区事务中发挥自身的作用，而不愿外部行为体(包括联合国)过多地干涉。他们感到自己的作用没有得到充分的发挥，呼吁联合国协助他们进行能力建设。尼日利亚、南非是非洲两个最有影响力的大国。它们不仅派出了数量众多的维和人员，并且都有着强烈的国家意愿，寻求在国际政治舞台上增强各自的影响力。它们分别在西非经济共同体、非盟等组织内具有举足轻重的地位，而这两个区域组织都是非常活跃的维和力量。区域组织和域内大国相对于域外国家，在处理本地区冲突时有着一定的优势。一国的冲突容易产生“外溢”效应，影响到邻国乃至地区的稳定，所以区域内国家有着更迫切的管理冲突的愿望。再者，相邻国家有相似的文化背景，在身份认同上比域外国家更占优势，因而更有利于冲突的调解和处理。在未来的维和行动中，非洲国家将成为不可忽视的力量。联合国和会员国应充分认清这一形势，进行相应的战略和行动调整，以保证维和行动的成功。

三、中国与联合国维和行动

中国在联合国维和行动中的作用是重要而特殊的，并且其重要性将日益凸显。从政治意愿上来说，中国政府意欲通过实际行动来塑造负责任大国的形象，近几年更加大了参与维和行动的力度，比如派遣作战部队到马里、南苏丹任务区，对南苏丹冲突进行调停。

随着中国在全球事务中的地位日益提高，中国对联合国维和行动乃至全球安全治理可以做出更多层次的贡献。中国派出的人员应在队伍结构上更加丰富，地域分布上更加广泛，以便能够执行更加多样的综合性维和任务。目前中国军方在九个任务区派有2 723人，人员结构较为合理，既有军事观察员、军事参谋、工程队、运输队、医疗队，又有战斗部队。而中国的维和警察目前仅在利比里亚、南苏丹和塞浦路斯等三个任务区共派176人，与军方相比，在人员数量和区域分布上都显得有些单薄。考虑到全国的警察总数，警方在维和领域还有很大的潜力。国内学界对中国参与联合国维和行动的研究大多是站在国家利益的角度进行利弊分析，这自然是一个很重要的视角。然而过多的“利益说”忽略了中国对联合国、维和东道国的贡献，容易使人误以为中国参与维和行动只遵循利己原则。另外，过多的利益分析也忽视了对维和理论与实践本身的研究，而使研究视野偏于狭窄。

除了在实地层面和理论层面的贡献，中国参与维和行动更大的意义在于其示范和引导作用。作为安理会常任理事国，中国对维和行动的积极态度表明了对联合国这个政府间国际组织的尊重，意在倡导在联合国框架内平等协商、管理冲突，反对任何国家采取单方面行动，侵犯他国主权。在维和行动中，中国一贯坚持不侵犯他国主权的原则，不把自己的政治制度和价值观强加于人。这可以说是中国参与维和行动与西方国家的主要不同。联合国维和行动的出发点首先是冲突国的和平与发展，而不是哪个组织或国家的利益。偏离了这个主题，维和行动就不可能成功。中国今后应致力于推动联合国和其他国际行为体成为冲突后国家维持和平与建设和平进程的支持者和促进者，而不是干预者。

四、结语

冷战后随着世界政治格局的变化，联合国维和行动的成功越来越多地依赖会员国(尤其是大国)的支持。传统和新兴大国对维和行动有着各自的贡献和影响，也有着不同的动机和顾虑。联合国需要对此进行准确的理解、适度的协调，使各国的力量形成最大合力而不是阻力，保障维和行动的成功。对维和东道国，维和行动应根据各国的具体情况，协助其探索出解决冲突的方法，而不是将某种发展模式强加于人。同理，维和人员派遣国也不能只考虑本国的利益，而要将东道国、联合国的利益综合考虑，使自己对维和行动的贡献既利己又利他，避免狭隘的实用主义。作为联合国常任理事国，中国应继续秉持尊重他国主权的原则，在维和行动中发挥示范和引领作用，推动维和行动乃至全球安全治理向着更公正、更有效的方向发展。

[1] 夏尔-菲利普·戴维.安全与战略[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[2] ALEX J BELLAMY,PAUL D WILLIAMS. Understanding Peacekeeping[M].Cambridge: Polity Press,2010.

(责任编辑 李献惠)

The Impact of Political Will of Major Countries on UN Peacekeeping Operations

ZHANG Yixiao

(DepartmentofBasicCoursesTeaching,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Among the factors that affect the success of UN peacekeeping operations (PKOs), political will of member states (especially that of major countries) is an important one. The US and some other western countries have dominated peacekeeping since the latter’s establishment. Although sending much fewer peacekeepers to UN missions in recent years, these countries still enjoy more discourse power in policy-making. Rising powers in Asia, Africa and South America are taking an increasing interest in UN PKOs, and contribute the largest number of peacekeepers. But these contingents have some weak points, which negatively affect their work in the field. China, being a permanent member of the UN Security Council, is playing an important and unique role at many levels, including the field level, academic research and global politics. The UN needs to understand and coordinate the political will of its member states and make united effort to ensure the success of PKOs.

peacekeeping operations; UN; political will

2015-03-19

张逸潇(1972— )，女，天津蓟县人，副教授。

●国际安全与维和研究

D813.2

A

1008-2077(2015)11-0026-05