中国公共产品政府供给的制度困境与创新

刘卫东，徐国成

(北华大学 经济管理学院，吉林 吉林 132013)

中国公共产品政府供给的制度困境与创新

刘卫东，徐国成

(北华大学 经济管理学院，吉林 吉林 132013)

中国的公共产品供给过程，是伴随着政府职能转变而变化的过程。近年来，公共产品的供给面临着总量不足、产品品种不均衡、过量供给和供给不足状况同时并存的问题。政府供给公共产品出现问题的原因主要是由于政府在公共产品数量和质量、生产和供给的制度存在着决策和执行的困难，而造成制度决策和执行困难的原因又可以归纳为制度设计过程中的理想与现实、精英的利他主义与大众的利己追求、志愿主义供给与制度的工具理性、制度设计落后于社会结构形成几个方面矛盾。要解决政府供给公共产品的问题，就需要将政府的供给过程和居民的需求偏好显示制度结合起来，调整政府决策和执行的灵活性，更好地满足社会需求。

公共产品；政府供给；制度困境；制度创新

一、政府供给公共产品制度产生困境的原因

(一)理想主义的制度设计与非理想主义的制度实践

中国是建立在马克思主义对资本主义批判和对未来生活的美好向往的理论基础之上。马克思认为：资本主义是一个以资本为中心的社会，在资本为中心的社会中形成的一切制度都是为资本主义社会的统治阶级——资本家服务的，广大的劳动者丧失自身的主体地位，不再是独立的个体，而成为资本的附庸，要改变这一社会现状，就要改变以资本为中心的资本主义社会，改变资本主义的财产私有制制度，将劳动者从财产的附庸中解放出来。未来的社会不应该是一个以财产衡量个体权利社会，当财产私有制被社会财富的公有制取代，摆脱财产束缚的“人的自由而全面解放的”共产主义社会就会随之到来。

这种摆脱财产束缚的理念直接影响着中国建国后的公共产品供给制度和供给水平，新政权努力将这一理想主义践行到现实社会制度的构架中去，建立了以平均主义和配给制为代表的公共产品供给制度。

但是，中国并不是建立在马克思预见中的资本主义高度发达的基础之上，中国面临着沉重的经济负担和发展任务，所以，当改革开放之后，我们则不得不面对着一个“前无古人”的制度创新的艰难之路。面对着理想的未来社会，我们需要构建一个现实的框架，这一框架中的每一个具体制度要彼此协调、相互结合、目标一致，同时每一具体的制度又需要坚持正义性、保证公平性、具备可执行性、符合效率原则，显然，这样的制度设计和制度实践要将远大理想与实践结合，无疑是一个极其困难的过程。

(二)精英政治的利他主义与理性经济人假设的冲突

政府的领导核心——中国共产党从建党开始，就为自己塑造了一个精英标准，这个精英的标准包括近乎宗教的理想追求，苛刻的人员选拔，血与火的革命洗礼，这个精英的标准使中国共产党当之无愧地成为新中国的领导阶层，也使中国共产党人能够带领广大群众去实现他们对未来生活的美好向往。

但这一精英标准在和平年代却逐渐丧失了它的形成基础，物质生活的安逸使理想若有若无，苛刻的人员选拔可能丧失更多的支持，缺乏锤炼的队伍也显得不那么令人信服。尤其是在市场经济中，精英政治面对理性经济人的假设时，如何实现经济领域的个人的自利追求和政治领域利他追求的“人性”的有效统一，如何解决因身份、角色差异导致价值标准不同的伦理冲突，是当下精英政治急切需要解决的问题。

从实践来看，历史已经赋予了中国共产党这一精英团体执政的合理性，而能否保持这种合理性，并将精英政治的先进性持续下去，则是当前政府的领导者——中国共产党面对的主要问题，“中国共产党的领导地位是在历史中形成的。但是与所有曾经居于统治地位的阶级及其政党一样，这种执政地位既非与生俱来，也非一劳永逸。历史合理性只能说明过去，不能说明现在和将来，执政的合理性来自于人民的选择，而人民选择执政党并不是一朝确定便永远不变的。因此，执政党不能把执政的合理性寄托与历史，而是更应该注重增强现实与将来的正当性。”[1]292-293如何保持精英的先进性，如何保证党的领导和政府官员的先进性，克服理性经济人追求私利对制度的损害，是经济人对精英政治的考验。

(三)人格化的志愿主义和非人格化的制度设计

理想主义和精英政治将中国共产党和中国政府置于志愿主义慈善政府的高度。党和政府是先进的，是领导人们奔向美好未来社会的，这种不追求个人利益的政党和国家必然会主动地，前瞻地为公民提供更多的社会公共产品，更好的社会服务。所以，我们在制度的设计中存在着一种理想的设计，就是先进的政党和精英的政府会必然地保证公民的最大利益，会帮助所有处在困境中的人们，这种制度设计充满了怜悯的人道主义精神，但也注定这种制度的设计难以健全和缺乏监督。

志愿主义的精神会需要许多制度设计的空白，因为志愿是伦理的、人道的、充满人性关怀的，而制度是非人格化的、现实的，可操作的、一丝不苟的。如果制度能够详尽极致，志愿主义就会毫无用武之地，精英和先进也就无从言起。志愿主义下的制度设计必然要保留宽泛的，供具有前瞻性的领导人以充分的自由裁量权，但如果制度设计的不够详尽，总是保留着人道关怀的空间，那么我们可能要面对理性经济人假借志愿主义面孔的自利行为，也可能会面临关怀的内容合理性(利他的有限理性)问题。前者主要是损公肥私的行为，后者则体现了对搭便车行为的保护。

(四)结构先于制度的被动性创新

中国的改革开放，是一条前所未有的社会制度创新之路，一方面是中国的制度理想和实践框架是建构在对西方资本主义社会体制的批判基础之上，一方面是苏东剧变后的社会主义困境，使中国失去了比较和参考的对象。在中国领导人思索中国社会制度的发展命运和前途时，社会结构却在一天一天地悄悄演变着。这就使得中国制度改革的创新落后于社会结构的变化。邓小平理论中的“黑白猫论”、“摸着石头过河论”真实地反映了这一社会制度建构的困境。

从某种意义上说，中国社会制度的创新来源于基层人民的自发探索，而后被领导层自主地应用于制度建设。我们从家庭联产承包责任制和乡镇企业兴起的过程中可以看到，家庭联产承包责任制来自于农民的自发创新，乡镇企业的发展始于基层政权的制度下变革(尤其是江浙一带的“红帽子”乡镇企业)，这一自发到自觉的过程，正是社会结构变化引起制度变化的过程。

结构先于制度的社会使我们不得不面对着被动性的制度建设，这一被动的过程使中国的制度选择总是面临着“堵漏洞”的制度建设过程，管理者不得不面对因被管理者的变化而进行体制和政策的调整，使社会制度的发展总是落后于现实选择的过程，这一现象也是造成制度的执行部门——政府因缺少可操作的制度规定而不得不采取“人治”的非民主的行为选择。

二、政府供给公共产品制度困境的表现

(一)制度的公平性欠缺

1.“二元制”下的公共产品供给体制

以户籍区分城乡的两种社会管理制度体系形成了以不同身份体制为依托的城乡两种公共产品供给制度。在城市，建立起了以城市市民身份和“单位制”的公共产品供给制度；在农村，确立了以集体土地所有制为基础的农村公共产品供给制度。我国的城乡二元结构，经历了由经济上的二元结构到社会制度二元结构的过程。城乡二元结构不仅仅是经济上的市场和计划，城市和乡村经济结构的并存，而且是整个社会中以身份为特征的二元体制并存，公民因身份的不同而生活在不同制度框架内。

二元社会结构的形成不是社会自发形成的，而是一个自觉的过程。城乡二元结构发端于新中国经济发展中采取的不均衡战略，新中国选择了一条优先发展工业和以城市经济为主的道路，这是二元经济结构形成的初始源头。二元经济结构形成之后，相应的就形成了一系列以优先工业、优先城市的制度设计，进而形成了以城市和工业为主的公共产品供给的制度设计，这样，以二元经济结构为基础的社会制度的“二元制”就逐渐建立并发展起来。

改革开放之后，在城市，政府开始尝试实行有计划的市场经济体制，以解决计划对经济竞争的约束，开始推行计划和市场的“双轨制”，这就进一步分化了城市的公共产品供给制度，使企业和政府事业单位分离开来，这时候的“二元制”社会制度不再是落后农业生产和现代工业相结合的二元经济结构上的“二元制”，而进一步发展成为不同资源配置主体——政府和市场、不同产权(所有制)——公有、集体和私有、不同分配方式——按劳分配和多种分配方式、不同资源配置方式——计划和市场下的“多元制”，各种社会制度并存的局面开始出现。

2.财权、事权不对等下的公共产品供给

第一，权力分配不均衡导致的公共产品供给差异。在中央政府对地方政府权力的下放中，形成了区级政府权力差异。改革开放之后，中国政府的不均衡发展的经济战略是建立在“让一部分地区先富起来”的思想上，以实现由不均衡发展到均衡发展的过程，这种“先富带动后富”的思想在政府权力的分配实践中，就形成了中央政府权力下放中的区际差异，这种权力分配的差异，既有行政权力分配的差别，又有经济权力分配的差异，改革开放初期的“经济特区”和“沿海开放城市”就是在这一财权和事权分配差异下形成的。在此之后，这种方式进行的财权和事权分配的改革尝试不断被重复使用，试点地区和城市总是能够优先地获得中央政府的行政和财权的支持，这种方式确实使部分地区的经济得到迅速的增长，但这种财权、事权分配的不均衡使政策与财力倾斜地区公共产品的供给明显优于其他地区，进而形成了公共产品供给的显著差异。

第二，事权的不均等导致基层公共产品资金不足。从目前来看，市、县两级地方政府负担着基础教育、养老金、失业保险、社会福利事业、最低社会保障等大量资金筹集的工作，但在资金方面，主要的财政税收基本掌握在省级政府和中央政府手中，基层政府财政负担沉重，这就进一步拉大地区间公共产品供给的不均衡。

(二)制度执行力的不足

1.政府非效率选择的公共产品支出

首先，政府非效率公共支出不可避免，政府的领导者和工作人员要面对着信息不完全的问题。无论多么伟大的、睿智的和慈爱的政府领导者都面临着信息不完全的问题：他需要了解公民的个体偏好，并将这一偏好形成集体的偏好，他需要了解每个公民的偏好；需要对公民在多个偏好集合中进行排序，分析那些偏好是应该优先选择的，哪些是次优选择的；还需要经过精密的测算，使用最优的效率原则来确定这些公共产品的供给。很明显，生活中并没有这样的领导人。即使有这样的领导人，他也要面对着一个由大多数普通人(追求利益最大化)组成的执行部门。

其次，政府提供公共产品要面对官僚的利己主义问题。公共选择理论认为，政府官员并不是超脱现实生活的理想主义者，他们也是同市场经济个体相类似的个人，在行为选择的过程中，也要遵循自身利益最大化的原则，对于政客而言，他们的目标是选票最大化，对于官僚来说，他们的目标是预算最大化。这样，尽管政府的目标是力图通过社会公共产品的最优提供和社会公平的实现来维持自身的合法性地位[2]，但这一目标与政治家和官僚的个人目标并不一致。

再次，政府非效率的目标追求。政府非效率的公共产品支出主要表现在以下几个方面：第一，政府权力的分配不是以公共产品最优支出为准则；第二，政府公共支出缺少竞争；第三，政府公共支出本身的非效率性；第四，政府机构本身的无效率；第五，政府公共产品财政支出以GDP为导向。

2.利益趋同群体的寻租对政府执行的干扰

尽管有学者否定中国已经出现了利益集团，但不可否认的是，随着部分市场经济主体实力的扩张和人们生活差距的明显，社会结构已经出现了由不同社会力量组成的利益趋同群体。孙立平指出：从20世纪90年代开始，新的社会力量和组合关系已经开始逐步成型，主要表现为以共同身份或共同利益的群体已经具备相当规模；社会群体或阶层的边界趋向清晰；群体内部出现共同的认可；群体结盟关系的出现，这些群体的出现，使中国社会出现了结构先于制度定型的状况[3]。进入到21世纪之后，这种群体的分化更加明显，并且进一步形成以某一利益取向为目标的社会经济组织。这些利益趋同群体为追求最大的经济利益，通过各种手段干扰政策的制定、执行过程，以期满足小群体的利益要求。

(三)制度自我调整机制的缺失

一个完善的制度不仅包括决策形成和执行过程，还应该包括制度的自身补救措施和制度自我调整机制。在决策形成的补救措施方面，首先，民主集中制和多数原则没有得到体现时，是否有相关的制度来弥补和挽回这一局面。我们从一些学者对中国“政治参与”*“政治参与”这一词的使用笔者并不赞同，这一词汇很明显与我国的人民当家作主主体地位不相符合，也不符合我国政治发展的方向——即由管理型政府向服务型政府、划桨型政府向掌舵型政府的转变。存在的问题的分析来看。中国的政治制度还存在着这样的问题：民主选举机制尚处于初级阶段，直接选举的程度低，选举程序和机制不健全；政治参与的民主监督机制不健全；公民参与的非政治体系内途径缺乏；公民政治冷漠[4]。这些制度的形成直接影响着公共产品制度的构建。

其次，多数原则下的“多数对少数压迫”问题，尽管少数服从多数的现代民主原则是不可替代的，但是，无论少数和多数，每一个人都是利益最大化的追求者，对这种追求的保护，是一个公平、平等制度建立的首要前提，这种追求(在不违背帕累托效率原则)，无论是少数人还是多数人，都具有同样的正义性。一个良好的制度可以通过对多数人有利的选择，但不应该轻易地否定少数人的利益诉求。尤其是当我们面对中位选民决定论，投票悖论等制度的“理性障碍”*“理性障碍”是指理性的个体选择形成的非理性结果，这往往是制度设计中不被发现，但在制度运行中会出现的结果。时，对少数人需求表达的制度性补救措施，变得极为重要。

制度的补救和调整措施应该包括一套完整和完善的公民需求偏好表达机制。实际上，我们在制度的设计中已经形成这一制度的雏形，如集会、游行、示威、上访、信访、行政诉讼制度，也形成了一些相应的机构，如工会、妇联，但从这些权力的实现和机构的运行来看，除去行政诉讼制度，其他制度尚难以充分表达公民的需求偏好的作用。

三、公共产品政府供给制度的创新

(一)完善公共产品供给的决策制度

首先，健全公民的公共产品需求显示制度。第一，需要在人民代表大会制度内能够实现公民对公共产品需求的充分显示，使公民真正地能够通过选票表达自身的偏好。第二，真正推进协商政治民主。协商民主制度是公民在人民代表大会制度外的一种需求表达方法，是公民通过民主党派等组织向执政政权表达偏好的途径，这一制度丰富了公民的需求偏好表达机制。第三，建立健全集体选择制度的补救制度。制度本身是一种秩序的体现，是一定价值形成具体规范人们行为的过程，制度设计的困难就在于对这一价值的追求和制度形式对价值核心的体现，现代民主的选择制度确立和正义、平等、公平等基本价值原则，这一系列抽象的价值原则内部就存在着理解上的诸多争议，这就使制度设计的过程和秩序的形成本身就可能是不完善，或者存在着漏洞和死角，而出于对制度内容的不同理解也可能出现执行的偏差，在制度执行出现偏差时，能通过其他社会制度及时补救并加以矫正，就成为我们完善决策制度的另一有效手段。

其次，完善公民个人偏好社会转化机制。完善中国公共产品集体选择制度中个人偏好的社会转化过程，要处理好这样两个问题：第一，直接民主选举和代议民主的衔接，也可以概括为民主集中制和少数服从多数原则的协调问题。胡锦涛在十八大报告中指出：要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。这句话实质上指出了将民主集中制和少数服从多数原则结合的目标。本文认为，民主集中制的优势在于决策的执行的过程，而民主程序的优势在于表决中公民意志表示的充分，所以将二者结合的有效方式应该是，集体选择中民主的充分表达，决策和决策执行过程的有效集中，再加以补救制度的健全，即充分的民主决策、集中的行政执行，及时的制度补救；第二，集体选择制度中规则的科学设计。一种秩序的结果，往往是由秩序形成的规则决定的，哪些人表达个人的意志，形成什么样的结果，对于公民个体来说，也许是重要的，但对于整个社会来说，什么样的规则，才是制度的根本。“一种无规则的改革迟早会葬送改革本身”[5]。

(二)提高公共产品供给的政府执行能力

首先，公共产品供给要推动层级政府财权与事权对等。实现财权和事权的对等，应该做到：一、中央政府和地方政府确定各自公共产品的供给范围，并在此基础上确定税收的标准，同时中央政府负责协调公共产品地区间的不平等和差异；二、政府逐渐减少直接投资基本建设等经济项目，对社会的经济干预应该建立在保证市场竞争的有效性方面，把握好“市场失灵”和“政府有效”的职能界限。

其次，尽快转变政府行政管理方式。建立成本——效益分析的政府政策评估方法，以消除官僚主义和官员中的经济人行为，杜绝官僚和利益集团的勾结，提高公共支出效率。提高管理效率，增加竞争，降低成本，改变支出结构。

再次，加强对政府行为的监督。“政府失灵”的主要表现是信息不完全，官僚机构内部的无效率，政府公共支出的非效率供给，利益集团对政府的“俘获”。对于“政府失灵”的控制可以分为制度内的控制和制度外的控制。

制度内的控制主要是人民代表大会和政协等制度内的议政和参政机构的监督，但这部分的监督存在着的问题就是多数是事后监督，也就是当政府的执行政策的结果出现后，问题才会被发现，所以，应建立人民代表大会和政协等组织的“问政”监督方式，这一“问政”方式表现为，建立相应的制度要求和保证人民代表能够随时随地对政府工作进行及时的监督，纠正政府在执行决策的工作中出现的偏差和问题。

制度外的控制主要是社会监督。一项制度和决策的好与坏，正当与显失公平，只有直接接触这一制度和决策执行的公民体会最深，也只有这些公民才会做出对政府执行决策行为的直接评价，建立规范的不受政府干扰的社会监督制度十分重要。而社会监督的最主要方面就是新闻舆论的监督，“在当代，新闻舆论被当做除了立法、行政、司法三大权力之外的‘第四权力’。一个社会‘第四种权力’是否能健康、自由地发展，直接关系到这个社会是否具有自我完善、自我净化、自我更新的功能。”[1]302

[1] 贾可卿.分配正义论纲[M].北京:人民出版社，2010.

[2] 侯雷.城市公共安全服务供给的基本机制及其整合[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014(3)：58-62.

[3] 孙立平.断裂——20世纪90年代以来的中国社会[M].北京:社科文献出版社，2003:31.

[4] 李景治，熊光清.当代中国政治发展与制度创新[M].北京:中国人民大学出版社，2009:278-285.

[5] 胡代光.西方经济学说的演变及其影响[M].北京:北京大学出版社，1998:486.

System Predicament and Innovation on the Chinese Government Public Goods Supply

LIU Wei-dong，XU Guo-cheng

(College of Economy and Management，Beihua University，Jilin 132013，China)

China public good supply is accompanied by the transformation of government functions. In recent years，the supply of public goods is facing the problem including inadequate supply，unbalanced varieties，excess and shortage supply coexist，etc. The main reason is that the government has decision-making and implementation difficulties in public product quantity and quality，also in production and supply system，while causing the difficulty of decision-making and implementation can be summarized as the several pairs of contradictions: aspiration to reality，elite to mass，volunteerism to instrumental system，system design lags behind social structure formation. So in order to solve the problem of government supply of public goods，it needs to adjust the government’ decision-making and implementation flexibility by combining the process of supply and residents preference display system to meet the needs of the society.

Public Goods；Government Supply；System Predicament；System Innovation

2014-06-16

教育部人文社会科学规划研究基金项目(14YJAZH090)。

刘卫东(1973-)，男，吉林吉林市人，北华大学经济管理学院副教授，博士；徐国成(1964-)，男，吉林双阳人，北华大学教授，博士。

D63

A

1001-6201(2015)01-0124-05

[责任编辑：秦卫波]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.023