河北生态环境建设与京津协同发展障碍因素及思路建议

王 玫

(河北省社会科学院社会发展所，石家庄 050051)

引言

河北省内环京津，外环渤海，这种特殊的地理位置决定了河北生态环境建设不仅关系着河北省自身的可持续发展，也关系着京津地区乃至环渤海地区的可持续发展。目前，作为国家重要战略之一的京津冀协同发展战略已全面启动，河北省突出的生态保障与生态支出功能，决定了河北生态环境建设在京津冀协同发展中具有重要战略地位，直接关系着京津冀协同发展的成效。京津冀协同发展战略为河北生态环境建设提供了重要发展机遇，河北生态环境建设已纳入京津冀协同发展的快车道，这将对本省、京津冀乃至环渤海的可持续发展具有重要意义。但也应看到，河北生态环境建设与京津协同发展中还存在许多障碍因素，制约着河北生态环境建设与京津协同发展，如何破解这些障碍难题，提出切实可行的思路建议，对于推进河北省以及京津冀生态环境建设意义重大。

1 河北生态环境建设与京津协同发展的主要障碍因素

河北独特的地理位置决定了河北省与京津不仅具有广泛的人缘、地缘联系，生态环境也密不可分。在京津冀协同发展的今天，河北生态环境建设已纳入京津冀协同发展的快车道，并发挥着越来越重要的作用。但河北生态环境建设与京津协同发展中还存在诸多障碍因素需要破解。这些障碍因素主要包括:

1.1 行政区划障碍突出

京津冀三省市处于同一生态区，所以京津冀区域生态环境协同发展必须由三方合作共建才能实现。但由于该地区是全国省级行政区划切割最严重、体制性障碍最突出的地区，生态环境建设基本一直处于各自为战状态。在计划经济时代，由于河北省处于“拱卫京师”的地位，京津冀三省市不存在真正意义上的合作。改革开放以来，京津冀三省市虽然有联合与协作，但由于行政区划制约，区域壁垒始终没有突破，三省市基本上各自为界，没有形成优势互补，联合也没有出现实质性的进展，众多政策措施作用相互抵消，没有达到预期效果。致使京津冀区域经济社会发展较之珠三角、长三角相对滞后。现在京津冀协同发展战略已上升为国家级重大发展战略，京津冀一体化已提到议事日程，以市场经济为纽带的新型合作机制正在形成。这就为京津冀三省市突破行政区划藩篱，实现京津冀区域生态环境协同发展提供了良好的外部环境。但是，由于行政区划和历史遗留问题等多种因素制约，京津冀三省市区域生态环境协同发展、合作共建该区域生态环境尚任重道远。

1.2 产业发展不合理问题严重

三省市生态依存度较高，产业发展、布局和结构直接影响着区域生态环境建设的质量和水平。近年来，我省大气雾霾天气严重已是举国瞩目，其中产业发展不合理是其罪魁祸首。河北省产业结构一直以来比较偏重，属资源型，排放量较大，导致钢铁、水泥、煤炭、平板玻璃等对环境的影响较大。产业发展不合理直接导致我省环境污染加剧、大气环境问题突出，还直接影响到京津两市的环境质量。理应在京津冀协同发展中承担京津生态环境保障功能的河北省，由于产业结构不合理不仅导致自身结构性污染问题突出，也给京津两市生态环境带来较大负面影响，成为京津冀生态环境协同发展的制约因素。另外，由于我省产业发展不协调、不合理，与京津产业对接和配合中的优势不明显，难以实现与京津的完全对接，也难以形成对京津高科技产业发展的支持，实现高层面的绿色合作。因此，今后河北省应在调整产业结构、积极发展制造业、完善生态保障功能上多下功夫，才能与京津在生态环境协同发展上有大合作、大作为。

1.3 环境与发展之间的矛盾突出

长期以来，我省张承地区作为京津生态屏障和重要水源地，向北京和天津两市分别提供81%和93%的生产生活用水。为此，张承地区不能新建涉及水源的项目，官厅及密云水库上游严禁放牧及建设有污染项目，原有不利于水源地环境保护的项目也被关停，使张承地区经济发展和农民脱贫致富受到较大影响:其一是为治理环境、维护京津生态安全，张承地区多年来投入巨资，由此造成沉重的财政负担。其二是治理环境不同程度丧失了发展工业、壮大自身经济的机遇。由1997年到2013年，张家口市共取缔500 多家可能造成污染的企业，仅大型项目就放弃了40 多项;自2007年以来，承德市主动禁止上耗能高、污染较大的各类项目2014个，取缔“五小”污染企业1410 家，每年减少利税50多亿元，减少就业约30 万人。其三是流域内农业发展也受到很大限制。退耕还林还草、稻改旱、禁止使用化肥农药等一系列措施造成农民收入大幅下降，张承地区还要负责保障对京津错季蔬菜的供应。保护生态环境使张承地区自身发展受到很大限制，老百姓守着青山绿水过苦日子。环境治理与自身发展的矛盾突出，直接制约我省与京津生态环境的协同发展。

1.4 市场化资源配置机制尚未形成

我省张承地区自然资源丰富，生态优势明显，但由于市场化资源配置机制不完善(由于缺乏明确的财政制度支持和上位法的依据，目前区域间的生态补偿大多处于非制度化的自发阶段)，生态优势还未转化为发展优势，还没有为当地脱贫致富和经济发展做贡献。主要反映在两大方面:一是生态产品尚未市场化。据中国林科院《张家口市森林与湿地资源价值评估研究》显示，张家口市森林与湿地生态系统服务中，可以市场化的价值69.03 亿元，占11.01%;其他尚未市场化的价值557.72 亿元，占88.99%;据《河北省塞罕坝机械林场森林资源价值核算研究报告》显示，2006年塞罕坝机械林场森林所提供的生产和服务中，可以市场化的价值2.98 亿元，占12%;其他尚未市场化的生态服务价值21.75 亿元，占88%。二是生态资源配置尚未市场化。一直以来，京津冀生态资源配置基本延续着无偿调拨的方式，张承地区本身严重缺水，但为保证向京津无偿供水，甚至压缩自身用水项目。由于区域间生态补偿机制尚未完全建立，致使张承生态效益输出地与京津生态效益受益地之间的经济发展差距日益加大，导致输出地与受益地之间的矛盾加剧，即张承生态效益输出地缺乏动力搞生态建设和环境保护，而京津生态效益受益地可持续发展受到资源环境等多重制约。因此，目前市场化资源配置机制不完善已成为我省与京津生态环境协同发展的瓶颈，成为京津冀生态环境协同发展必须认真面对和解决的难题。

1.5 环京津贫困带生态与贫困双重困扰问题

由于自然、经济、社会等因素，在河北省北部与京津接壤地区，形成了一个包括32 个贫困县、270 多万贫困人口的贫困带，称之为“环京津贫困带”。“环京津贫困带”自然条件恶劣，生态环境脆弱，经济发展滞后，群众尚未脱贫，面临生态与贫困双重困扰，与京津两市快速发展形成巨大反差，区域发展不平衡问题日益加剧。加快该地区生态环境建设，提高该区经济社会发展水平已成为构建京津冀区域和谐社会的当务之急。

该贫困带与京津两市在生态上相互依存、经济上相互渗透、社会发展上相互融合。这种特殊关系决定了“环京津贫困带”生态建设离不开京津的支持与协助，而京津的生态建设也离不开“环京津贫困带”的支持与协助。因此，要实现京津冀生态环境协同发展，首先必须解决“环京津贫困带”生态与贫困双重困扰这一顽疾，是京津冀生态环境协同发展必须面临的严峻挑战。近年来“环京津贫困带”的生态建设和经济社会发展已引起国家及有关部门的高度重视，并采取一系列措施着手解决并取得了一定成效。但由于行政区划、管理体制等诸多因素制约，“环京津贫困带”的生态建设和经济社会发展并没有出现实质性的进展，而且与京津之间的差距仍有扩大趋势。

1.6 环境属地管理模式与空气污染区域特征相矛盾

高速发展的城市化和区域经济一体化使得京津冀地区空气污染区域一体化特征明显。目前，严重的雾霾天气不仅严重影响着我省人民的身体健康，导致环境与发展之间利益冲突加剧，也影响到京津地区环境质量、人民健康以及经济社会可持续发展。这绝非仅仅是单纯的环境问题，其影响已经上升到政治层面，甚至关系着国家的对外形象。

长期以来，我国乃至我省大气环境管理模式滞后，一直延续着属地管理的模式，属地管理特征与空气污染区域特征相矛盾。按照现行的管理体系和法规，地方政府对当地环境质量负责，采取的措施以改善当地环境质量为目标。受属地管理权限的约束，导致京津冀区域合作控制污染的生态补偿机制不足，缺乏区域整体一盘棋的超前管理模式和政策手段，使地方政府应对跨界大气污染束手无策，京津冀三地“各自为政”的大气环境管理模式难以根本解决区域性大气环境问题，因此，现行环境管理模式已不适应区域大气污染一体化特征的防治要求。京津冀区域性大气环境问题急需统筹考虑、统一规划，建立地方之间的联动机制。

2 河北生态环境建设与京津协同发展思路建议

河北生态环境建设与京津协同发展，需要站在京津冀协同发展战略高度来认识，需要在京津冀协同发展框架下统筹规划，需要确立以市场为纽带的新型合作关系，还需要区域内各方的密切配合、通力合作。具体思路建议如下:

2.1 以京津冀协同发展战略为重要机遇，努力实现我省生态文明建设战略与京津冀协同发展战略协调同步进行

目前，京津冀协同发展战略已上升为国家战略，不仅对京津冀生态环境协同发展具有战略意义，对我省生态文明建设也具有重要战略意义。我省在京津冀协同发展中具有重要战略地位，河北生态环境建设不仅决定着河北省自身的可持续发展，也决定着京津地区及环渤海地区的可持续发展。而京津冀协同发展又给河北生态环境建设带来发展契机，可望由此带动河北区域生态文明建设，促进河北区域绿色崛起。这是一种互利互惠、合作双赢的关系。因此，要求我省超越本省的视野，站在京津冀协同发展的战略高度，把我省生态环境建设置于京津冀区域协同发展全局中谋划设计，统筹兼顾，并首先把急需解决的重点领域作为京津冀协同发展的突破口。在取得进展的基础上再把经验向其他环境治理领域逐步全面推广，与京津冀协同发展的各项措施紧密结合，实现我省区域环境质量整体改善与京津冀协同发展。

2.2 积极与国家配合协调，尽快制定《河北省与京津生态环境协同发展战略规划》

规划是实现经济和社会各项发展目标的基础，在各项战略实施过程中具有重要地位。目前，国家正在紧锣密鼓地编制《京津冀区域协同发展生态环境保护规划》，我省应抓住京津冀生态布局进行顶层设计的难得机遇，积极与中央配合协调，尽快制定《河北省与京津生态环境协同发展战略规划》。制定《规划》应明确如下几点:①首先应明确京津冀协同发展战略框架下河北省的战略定位与战略分工。②按照国家整体部署，谋划河北省与京津生态环境协同发展的领域、内容、目标、措施，分析河北省生态环境与京津协同发展的优势和劣势。③整合与生态环境相关厅局的规划，分析研究河北省与京津在大气、水、土、能源、海洋、农村环境、治污减排等方面的协同发展现状、存在问题，并提出具体应对思路、措施与建议，积极掌握与京津生态环境协同发展的主动权。④努力从我省与京津生态环境协同发展上寻找新的突破口，为进一步与京津在基础设施、城镇建设、公共服务等领域的协同发展奠定坚实的基础。⑤要积极争取我省在京津冀协同发展中需要的体制政策，大胆探索区域间的产业对接和合作。⑥要树立可持续发展理念，认真研究我省环境、生态、水、土地等的承载能力，合理配置资源，强化资源和环境约束，推动我省产业升级和空间布局的调整，优化京津冀的产业转移和资源互补。

2.3 把握京津冀协同发展机遇，构筑京津冀生态环境协同发展的新型合作机制

根据习近平总书记的讲话，京津冀协同发展战略的方向是优化开发区域发展，探索生态文明建设有效路径，促进人口经济资源环境协调发展，这一战略的关键在于能否实现经济发展方式的绿色转型。这一讲话为三省市生态环境建设构筑合作框架提出了新的战略定位。我省应把握这一历史机遇，发挥自身优势，在生态环境建设中构筑与京津的新型合作机制。最近国务院已成立了张高丽副总理任组长的京津冀协同发展领导小组以及相应机构，这将有助于打破行政区划壁垒，使京津冀一体化进入实质性快速发展阶段。我省应从以下几方面探索与京津生态环境协同发展的新型合作机制:①尽快推进生态资源市场化进程，建立生态资源补偿机制，尽快实现由过去“无偿调拨”的传统合作关系向优势互补、互惠互利的新型合作关系转移。②转变区域协作观念，以利益共赢取代利益对立，本着优势互补的原则，协调生态建设中各方利益关系，构建合理的利益分享机制、互利合作的长效机制。③建立切实有效的跨区域协调发展机制，以市场经济为纽带，有计划推进区域内生态资源的有效配置和生态资源的合理流动，促进京津冀三方生态建设统筹协调发展。④在国家有关部门领导下，三省市建立相关领导机构，负责本地区政策制定、实施及跨地区、跨部门的协调与沟通。⑤借鉴国际经验，设立跨区域环境合作理事会或者跨区域环境治理协调委员会等机构，就生态环境建设相关领域政策问题深入研究，充分沟通和讨论，以反映各方利益和意见，为决策提供全面支持。

2.4 建立生态补偿制度，促进生态资源市场化配置

要实现“绿色增长”，必须为区域平衡和社会公平制定生态补偿制度，使受益地区对受损地区，发达地区对保护地区，高消费富裕人群对低消费贫困人群给予利益补偿。为此建议:①建立京津冀生态补偿基金。基金由国家有关部委、京津冀三省市及受益部门出资设立，形成生态补偿的长效机制。②建立生态补偿量化机制、损失和补偿评估机制，明确补偿对象和补偿等级，完善补偿程序和补偿方法，使补偿向制度化、科学化发展。③推进生态资源有偿使用机制，促进生态资源市场化配置，逐步把我省的生态资源优势转化为经济优势。④创新生态补偿方式。实现资金补偿、实物补偿、智力补偿、产业补偿、技术补偿等多种方式的组合。

2.5 建立京津冀区域一体化生态制度，促进京津冀生态环境协同发展

现行的生态环境问题不少是由于地方保护主义和行政壁垒造成的，京津冀协同发展的大背景要求实施区域一体化的生态制度。因此:①需要尽快建立京津冀一体化的生态产权制度、生态补偿制度、生态红线制度和生态治理制度，以一体化的生态制度切实保障京津冀生态环境协同发展。②需要打破行政界线，健全区域生态治理和环境保护的经费投入机制，探索建立京津冀环保专项政策资金，用于统筹本区域的环境保护和污染治理。③需要统一区域污染物排放标准，及时推进区域内环境监测网络的一体化建设，实现区域环境信息共享，完善区域统一的环境监察执法体系，提升区域环境监测预警与应急能力。④需要建立多部门联动的环保污染监管与治理协调机构，明确三方环境监管和治理目标，有效解决地区性和跨区域性环境污染问题，努力实现区域环境治理一体化。

2.6 实施共赢战略，推进生态保护与产业升级协调发展

由于京津冀生态建设涉及到三方面利益关系，需要各方树立全局观念、整体意识。河北应进一步强化“首都意识”，继续履行“拱卫京师”的重任;京津两市也要强化“河北意识”，积极为河北发展出力。要在“生态共同体”的框架内，谋求发展权利上的和谐分配与共享，努力实现与京津生态环境建设上的共赢。同时，要大力推进生态保护与产业升级协调发展。我省要大力发展生态经济，突出绿色发展，按照发展生态工业、生态农业、生态林业、生态旅游，建设生态城市(县、区)的理念来组织区域经济发展，融产业发展于生态建设中，寓资源开发于生态建设中，对现行的生产方式进行生态化改造，以生态经济的发展壮大，促进生态环境建设，推进生态产业发展与技术升级。只有河北经济建设与环境建设协调发展，才能更好实现与京津生态环境建设的协同共赢。

2.7 以大气污染防治协为突破口，探索其他环境领域与京津生态环境协同发展

大面积雾霾天气治理为京津冀协同发展提出了紧迫的课题，生态环境的共享性和不可分割性决定了大气等生态环境问题治理必须加强区域合作。实现京津冀区域联防联控，建立三省市协商、通报、预警、联动机制，推进京津冀区域大气污染防控合作与统一行动，是目前京津冀区域空气质量控制的一项重要任务。现在我省已经与京津启动了大气污染防治协作机制，并取得了一定进展。在此基础上，应认真总结经验、吸取教训，积极探索与京津在完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域建立合作机制，进而推进我省生态环境领域与京津全方位协同发展，为京津冀协同发展战略的实施提供坚实的生态保障。

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