中原经济区发展的主要资源环境约束及破解对策

赵玉婷 李彦武 马建锋 董林艳

(中国环境科学研究院，北京 100012)

引言

中原经济区地处我国腹地，以中原城市群为支撑，涵盖河南全省，延及周边地区，其地理位置重要，粮食优势突出，市场潜力巨大，文化底蕴深厚，是中华民族和华夏文明重要发源地，是国内区域地域面积最大、覆盖人口最多的经济区，是全国主体功能区明确的重点开发区域，在经济总量上仅次于长三角、珠三角和京津冀三大经济区。2012年12月国务院正式批复《中原经济区规划(2012－2020)》，要求中原经济区以加快转变经济发展方式为主线，探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的工业化、城镇化和农业现代化协调发展(“两不三新”)的路子，标志中原经济区建设进入整体推进、全面实施的新阶段，成为国家未来着力引导的关键发展区域。与东部地区相比较，中原经济区人口多、底子薄、基础弱、人均GDP 水平低，城镇化水平低，需求动力不足;经济增长依赖资源能源消耗，经济发展的结构性矛盾比较突出;产业结构总体低端化，传统优势产业支撑能力不足，创新能力偏弱，质量效益不高，综合竞争力不强;新的经济增长点尚未形成支柱。总体上处于经济社会发展的转型期、环境问题的高发期、资源环境矛盾的集中爆发期。粮食生产安全、流域生态安全和人居环境安全面临巨大的压力和严峻挑战。如何破解发展过程引发的资源枯竭、环境污染等问题，统筹协调生产空间、生活空间和生态空间，促进区域经济社会与资源环境全面协调可持续发展是中原经济区亟待解决的问题。

1 中原经济区主要资源环境约束现状

中原经济区环境污染状况整体令人担忧。资源环境约束加剧，发展与环境保护的深层次矛盾突出，传统粗放的增长方式已付出的环境代价巨大，生态环境安全、粮食生产安全、环境质量与人群健康形势严峻。环境污染长期未根本扭转，水资源短缺，重点流域水污染严重，区域和城市大气环境质量超标，灰霾天气频发，主要污染物排放总量超出环境容量，耕地土壤质量呈下降态势，历年累积的环境污染和生态破坏问题尚未根本解决，生态环境退化趋势未根本扭转，资源环境问题已成为制约经济社会可持续发展的关键瓶颈，经济社会的可持续发展面临的资源环境保障难题。主要突出体现在以下几个方面:

1.1 结构性污染及战略性资源瓶颈突出

结构性污染问题突出:中原经济区主要行业的单位产值能耗、污染物排放量均远高于全国平均值，凸显能源驱动经济发展、产业结构升级滞后、环境保护投入不足。以能源、原材料工业为主的资源型产业比重较大，工业能源消费在地区能源消费总量的占比高于全国平均水平10 个百分点以上(河南省为81.6%)，能源消费以煤炭为主，煤炭消费比例高于全国平均水平(河南＞83%，河北＞85%，山东、山西约80%，安徽约70%，全国平均68%)，单位GDP 能耗远高于全国平均值。电力、热力的生产和供应业、石化、化学原料及制品制造业是中原经济区重点耗能、耗水产业，电力、热力的生产和供应业、非金属矿物制品业是主要大气污染物排放行业，造纸和纸制品业、食品加工业和石化、化学原料及制品制造业是重点水污染物排放行业。

战略性资源瓶颈突出:水土、矿产战略资源瓶颈突出表现为“一多三少”。中原经济区的水土、矿产资源瓶颈突出表现为人口数量多，人均土地少，地均和人均水资源量少，人均矿产资源量少。人均土地、人均水资源占有量、人均矿产占有量分别为全国平均水平的1/6、1/5、1/4，城镇化水平低于全国平均水平约10 个百分点，工业化处于中期阶段，土地利用率已超过85%，水资源利用超载，相当部分地区矿产资源开发步入资源枯竭状态，水土资源、矿产资源刚性制约趋紧。

1.2 粮食生产安全受到威胁

农业生态系统面临土壤质量退化、养分失调、环境污染等困境:区域耕地总体质量偏低。以河南省为例，河南省耕地地力三等以上(1400 斤以上地力/亩·年)耕地占总耕地的35.8%，中低产田面积约占耕地面积55%［1］。化肥农药的施用量和施用强度呈上升趋势。化肥施用强度为805.7kg/ha，约为全国平均水平的1.9倍，大大超出发达国家225kg/ha 的标准。化肥、农药利用率较低。河南省化肥当季利用率低，氮肥利用率30～35%，磷肥10～20%，钾肥为35～50%;农药施用中靶标生物农药利用率约20～30%，70～80%的农药流失到土壤、水域或飘失到环境。农用化学品的过度施用和不合理使用，以及由缺水和水污染引发的污水灌溉，使得土壤持久性有机污染和重金属污染问题日益突出，成为影响土地质量的关键性问题，城市近郊、冶金化工园区周边土壤污染逐步显现，复合性的水环境问题日趋严重，对保障粮食生产安全构成潜在威胁。

保障粮食生产安全与城镇化、工业化发展的矛盾十分突出:中原经济区的城镇主要分布在平原地区，镶嵌于农业生态系统。粮食主产区，亦是人口稠密区、城镇化和工业化发展相对滞后的区域，也是未来城镇化、工业化发展的发展重点地区。中原经济区城市密度为8 个/万km2，各种门类的工业园区的分布密度约10 个/万km2，城镇化工业化发展对土地刚性的需求一般表现为城市和工业园区周边农业用地被侵占，而平原城市周边都是优质的农田。城镇化工业化发展导致农业用地“占优补劣”问题普遍存在。农业用水需求保障与水资源利用效率低下和水质污染严重的矛盾，以及地下水资源大量超采导致出现地下水位大幅降低等，加剧了水危机对粮食生产安全的威胁，成为粮食生产安全的重大隐患。

1.3 大气污染复合化，人居环境安全形势严峻

煤烟型大气污染特征依旧突出:省辖城市SO2、PM10年均浓度均呈现西北高、东南低的分布特征，与人均GDP 和城镇化率的空间分布重叠，2012年各省辖城市PM10年均浓度超出环境空气质量标准。常规大气污染物重污染区基本集中在黄河沿线两侧城市，河南的郑州、平顶山、新乡、许昌、济源、安阳，河北的邢台、邯郸，山东的菏泽等重点城市和特色资源型城市普遍存在城市大气污染，PM10达标压力大，改善城市环境空气质量的任务十分艰巨。

以PM2.5污染为特征的空气污染加剧，人群健康风险不容忽视:已开展PM2.5监测的郑州、开封、晋城、运城，PM2.5日均浓度达标率不足50%，均出现较为严重的超标。区域性灰霾天气呈频发态势，与中心城市、资源型城市的光化学污染、煤烟污染叠加，呈现复合型污染态势，凸显以煤炭为主的能源结构对区域性生态压力并未根本缓解，人口集聚、城市扩张和资源型工业发展带来的环境问题日益突出。

1.4 以水资源超载、水环境污染为特征的流域水安全受到胁迫

水资源承载能力严重不足:中原经济区人口稠密、耕地率高，地均、人均水资源占有量少;人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/5，水环境承载能力严重不足，地表水、地下水资源各居半壁江山，资源型缺水、工程型缺水和水质型缺水并存。各地市水资源开发利用率均超出40%安全警戒线，2/3 以上的省辖市不同程度地出现大范围地下水漏斗。水资源空间分布与土地资源和生产力布局不相匹配的矛盾、城镇生活用水、工业用水增长与农业用水的矛盾，以及经济社会发展用水与生态用水的矛盾日益加剧，加之长期超采地下水导致部分地区含水层疏干、地面沉陷、泉水断涌、河水断流、湿地萎缩、土地沙化等问题，对生态环境构成严重危害和威胁。

水环境污染依然十分严重:水环境污染与资源型缺水相伴随行，海河、淮河、黄河、长江四大流域主要支流水污染严重，黄淮海平原区海河和淮河流域支流季节性河流断流、河道干涸十分突出，基本丧失自然河流基本功能，跨省界地表水污染比较频繁。2012年221 个国控和省控监测断面中V 类和劣V 类水质断面占43.9%，河流水环境污染依然十分突出。跨省河流多、省界控制断面复杂、流域控制性大工程少，河流断流、地表水污染加剧，形成长期未能有效破解的综合性水环境难题，对饮水安全、粮食生产安全及流域水安全构成巨大威胁。

2 优化经济发展的调控策略

策略1:生态文明建设与“四化同步”相促进。实现“两不牺牲”、维护“三大安全”，要以农业生态安全和人居环境安全优布局，以绿色、循环、低碳引领调整产业结构，以资源环境承载定规模，建设节约型、环境友好型经济社会。

策略2．农业生态安全与城镇化、工业化发展相同步。以耕地红线和生态红线约束城镇化、工业化发展用地扩张;以新农村建设、农业产业化集约化发展促进人口集中、城乡一体化发展;以农业生态化引领耕地土壤有机质提升，全方位管控耕地土壤重金属和持久性有机物污染风险，保障耕地土壤质量不退化。

策略3．生产力发展与资源环境承载能力相匹配。推动工业结构战略性调整、资源型城市战略转型，培育新兴战略性产业快速发展。努力提高中原城市群绿色、低碳经济集聚能力，促进中原城市群率先实现经济结构转型，大力推动东南部城市低碳经济发展，扶持贫困地区发展。

策略4．资源型产业发展与“绿色、循环、低碳”战略相适应。以国家、省级产业园区为主要载体，构建循环经济产业体系为核心，积极推动资源利用产业链之间的耦合发展;以技术升级改造、产业链延伸为基础，加快传统产业的“绿色化”技术改造、积极承接东部产业转移。

策略5．资源环境效率与经济发展水平相协调。实施与经济发展水平相适应的区域资源能源利用效率和污染物排放等方面的准入制度，实施能源消费总量和能源消费强度“双调控”、污染物排放总量和排放强度“双调控”，促进资源环境利用绩效与经济发展水平同步提高。

3 破解资源环境约束的相关对策

当前和今后一个时期，是全面建成小康社会的关键时期，也是推动生态文明建设和环境保护的关键时期。“小康全面不全面，生态环境质量是关键。”为深入贯彻十八大建设生态文明的总部署，深刻把握习近平总书记提出的“四个全面”推动环境保护改革与发展，主动适应经济发展和环境保护新常态，依靠制度创新、科技进步、严格执法、深化改革，推动实现“蓝天常在、绿水长流、永续发展”的总体目标［2］，中原经济区发展必须以“四个全面”战略布局为指引，围绕“全面建成小康社会”的战略目标，以“全面深化改革”为驱动，以“全面依法治国”为保障，坚持“环境保护优先”、经济社会发展与环境保护协调的国家战略，实施“耕地保障优先、农林水统筹”维护粮食生产安全，实施“饮用水源保护优先，节水治污并重”改善流域水安全，实施“节能减排优先、三生空间协调”提升人居环境安全的区域环境保护总布局。具体从以下四个方面着手实施:

一是围绕“四个全面”，推进生态文明法制建设:以健全法律法规、创新体制机制为核心，推动环保政策不断发展和深化改革，“建立系统完整的生态文明制度体系”。第一、健全和完善由污染防治法、资源保护法和生态保护法为基干的生态文明建设立法体系。如制定《生态补偿条例》、《环境损害赔偿法》等新法，修改《环境影响评价法》建立战略环境影响评价和环境风险评价制度［3］;第二、积极打通环境法治关键节点。解决环境问题的基础和底线是法治，借环保法修改的契机，强化对政府对企业的约束和监督。通过严格执法，引导和倒逼污染企业不越底线、不踩红线、不碰高压线，引导和倒逼地方政府不越位、不错位、不失位［4］。第三、加强区域立法协作，强化区域联合执法机制。创建区域生态政策协调机制，建立具有共同约束力的规章，制定具有共同约束力的政策;打破地方行政区划限制，加强跨地区联合执法的监督力度，构建联合执法的预警信息系统，推动形成区域内的多种联动机制［5］。第四、建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制［6］。以改善环境质量为目标导向，在“环境质量评价”、“排放总量控制”基础上，建立环境质量、排放总量和资源效率与经济发展水平耦合的环境绩效综合评估考核体系及资源环境资产负债表，并将其纳入政府环境绩效评估考核。实行最严格的源头保护制度、区域生态损害评估及赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，推动生态保护投入与生态补偿机制的多样化，保障区域环境质量不降低。第五、实施资源环境红线管理机制。以促进区域环境质量持续改善，维护流域生态安全、粮食生产安全和人居环境安全为目标，实施资源环境红线管理机制，建议设立资源环境绩效、生态环境保护、水安全、耕地质量等四条红线。

二是保障“三大安全”，解决突出资源环境问题:第一、保障耕地数量与质量提升并重，拓展农业重点生态功能区。耕地保障优先，以平原区耕地与基本农田保护标准化建设、山区水土保持与水源涵养为主体，构建流域生态保护与修复体系。保障农产品主产区耕地土壤质量不下降，生态型限制开发区生态服务功能不下降;将中原经济区粮食主产区纳入国家重点生态功能区，构筑粮食生产安全的生态屏障，在中原经济区的“四区三带”生态屏障建设中，要将平原生态涵养区、南水北调中线生态走廊建设放在最优先位置。第二、保障饮用水源地安全，促进河湖生态健康。构建山区、平原河系一体，节水治污并重，上下游水污染防治统筹，地表水治理与地下水保护统筹的水污染防治与水环境修复体系。通过地区用水总量、用水效率、排污总量控制，以及实施流域水污染物排放特别限值和高耗水高污染产业退出机制，促进节水型产业发展和结构调整，逐步实现水环境功能区达标;在水资源严重超载的邢台、邯郸、安阳、鹤壁、聊城、漯河、商丘、平顶山、淮南等地市，严格限制或禁止引入高耗水低端制造业项目，现有的高耗水、高污染产业要加快节水建设和耗水工艺设备淘汰。第三、保障人居环境安全，协调工业化与城镇化发展的合理空间布局。以降低大气污染人群健康风险为主体，构建节能减排与环境质量目标管理一体、多种污染物协同控制与区域联动、重化工业集聚区与城市和村镇生活空间有效隔离的人居环境安全保障体系。大中城市要实现城市远景发展与重化工业园区的有效空间分隔，中、小城市优先解决重化工业围城问题。按照不同主导产业类型的园区和发展规模，制定最小生态隔离带限值要求，促进重化工业园区与居民生活空间的有效分隔。不能达到最小生态隔离带限值要求的产业园区，应调整主导产业发展方向，人群健康危害大的企业，应予以搬迁。

三是加快“三个优化”，调整产业及能源消费战略结构:第一，优化产业结构。优化并有节制地发展传统主导产业，传统支柱产业宜“以退为进”、“改造提升”优先;优先发展技术含量高、市场潜力大高成长型制造业产业、如电子信息、装备制造、汽车及零部件、食品、现代家居、服装服饰等;培育信息技术产业、生物产业、新能源、新材料、节能环保产业、高端装备制造业等战略性新兴产业;大力发展物流业，强化郑州国际物流中心功能，加快推进郑州航空港经济综合实验区建设，支持其成为国家全面深化改革开放的先行区。第二、优化提升资源环境绩效水平。实现工业经济向低碳、生态化转型，关键是要依托循环经济引导、清洁生产技术推动，促进产业集聚区向循环工业园区、生态工业园区发展;优先在有色、煤炭、非金属矿、农业和再生资源等领域，以产业集聚区为平台载体开展循环经济试点工作，培育循环经济产业园区;第三、优化能源原材料基地的发展战略。基于以PM2.5为特征的复合型大气污染现状与发展趋势，调整“建设豫北、豫南、皖北、晋东南、鲁西五个火电集群”、“建设沿陇海、蒙西等铁路的火电带”布局。在河南煤电基地主体的中原城市群，转向严格限制燃煤火电的布局发展，不再新增燃煤电源点;鲁西煤电煤化基地，转向煤电定向供需、适度发展;调整晋东南“煤、电、气、化”综合能源产业基地的发展战略，重点转向煤炭综合加工、清洁利用为主。

四是做到“三个实施”，建立差别化的环境管理机制:第一、强化宏观调控手段的运用、实施区域大气环境质量目标管理。建立基于空气质量改善的区域总量指标，推行空气质量分级分类管理;开展二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物的协同控制。深入实施大气污染防治行动计划，实施与京津冀地区大气污染防控协同的策略，中原经济区大气污染治理力度与京津冀地区相当;促进重点区域煤炭消费零增长，中原城市群、北部城市密集区等地区实施大气污染物排放特别限值和燃煤总量限制。第二、按照主体功能区的空间布局，实施不同的用水优先保障策略。主体功能区的农业型和生态型限制开发区，优先保障城镇生活用水和农业生态系统用水需求;优先强化农业节水、提升农业灌溉用水效率，有效控制地下水超采。主体功能区的重点开发区，以水定人，以水定产，优先强化城市、工业节水和再生水利用，优先地下水补源，逐步补偿被挤占的河流生态系统用水。第三、实施水源涵养生态补偿与水生态损害赔偿机制。维护流域水安全要上下游统筹，扩大流域上下游横向补偿机制试点。探索流域不同行政区的水源涵养功能保护的共同而有区别的责任义务，研究建立跨行政区的流域水源涵养生态补偿与生态损害赔偿机制，平原地区对山区丘陵地区的生态建设进行补偿。优先在海河流域开展水源涵养重要区生态补偿和跨界河流水质超标生态损害赔偿试点，探索太行山水源涵养重要区与水资源受益区的生态补偿机制、海河跨界河流水污染的生态损害赔偿机制。

［1］吴克宁，郑义，康鸳鸯．河南省耕地地力调查与评价［J］．河南农业科学，2004(9):49－52．

［2］中国共产党新闻网．习近平总书记系列重要讲话读本［EB/OL］．2015．http://cpc．people．com．cn/n/2014/0901/c164113－25580891．html

［3］中国环境报．以“四个全面”指引环保工作［EB/OL］．2015．http://www．cenews．com．cn/ztbd1/2015lhxgc/

［4］杨朝霞．破解生态文明法制建设的五大瓶颈问题［J］．环境与可持续发展，2014(2):82－85．

［5］卫丹．中原经济区生态文明建设路径研究［J］．理论观察，2014，(7):70－72．

［6］杨晓杰．推进生态文明建设实现美丽中国愿景［J］．广东省社会主义学院学报，2014(2):89－94．