浅析吉林省“十三五”环境保护规划总体思路

包丽艳 张亮

(吉林省环境科学研究院，吉林 长春 130012)

1 引言

吉林省经济社会发展对环境的压力还将持续增加，长期形成的资源依赖型的产业结构和粗放型的增长方式以及由此形成的结构性污染依然存在，城镇化快速发展给环境保护带来巨大压力，地方法规规章及规范缺失影响监管执法效能、新的污染物不断涌现并相互叠加相互影响等挑战。“十三五”环境保护规划编制过程中，吉林省应该确立怎样的理念，“十三五”环境保护规划的指导思想和基本思路如何确定，因此，启动环保“十三五”规划的前期研究工作，从战略高度研究提出“十三五”环境保护总体思路，可为科学编制吉林省“十三五”环境保护规划奠定坚实的技术基础。

2 总体思路分析

2.1 坚持以生态文明建设为主线

党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义建设事业“五位一体”总体布局，提出了努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展的宏伟目标。预计“十三五”期间，将是我国生态文明建设大力推进并取得显著成效的五年。全省“十三五”的生态环境保护工作应按照中央的统一部署，适应生态文明建设的新形势，以生态文明建设为主线，用生态文明建设统领生态环境保护各项工作。坚持以全面建成小康社会为目标，在小康社会大目标的框架下，科学确定“十三五”生态环境保护的目标和任务，使“十三五”生态环境保护的各项目标与全面建成小康社会的大目标相衔接，推动全省走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路;坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，推动全省城乡建设和生产、流通、消费各环节的生态化，用较少的资源消耗和环境代价实现经济社会更好更快发展;坚持把构建资源节约型、环境友好型的增长方式和消费模式作为生态环境保护工作的主攻方向和主要任务，全力推进资源利用方式由粗放利用向节约优先、集约节约、高效利用转变，从源头上控制环境污染和生态破坏，全力推进环境污染防治由“先污染后治理”“先破坏后修复”向在发展中保护，在保护中发展转变;坚持把创新和严格环境管理作为生态环境保护工作的关键环节，加大生态环境保护力度，强力推进节能减排，严格环境执法，加快生态的修复和建设，形成转型发展方式的倒逼机制和生态文明建设的推进机制;坚持把生态文化建设作为生态环境保护的基础性工作，加强生态文明宣传教育，促进全社会牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，提高生态环境保护和生态伦理道德意识，激发广大群众保护生态环境的积极性和自觉性，共同走向社会主义生态文明建设的新时代。

2.2 坚持以转变经济发展方式为契机

吉林省解决生态环境问题，必须从源头上优化产业结构和产业布局，转变经济发展方式，提高资源利用效率，减少污染物排放，真正走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型发展道路。党的十八大坚持以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，把推进经济结构战略性调整作为转变经济发展方式的主攻方向，把资源节约型、环境友好性社会建设作为全面建成小康社会的主要目标之一。可以预计，“十三五”时期，将是我国以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题的重要时期，是转变经济发展方式的关键时期，同时也是提升生态环境保护工作和解决现存生态环境问题的大好时机。全省生态环境保护工作应抓住机遇、着眼全局、把握规律、顺应趋势、高位统筹、赢得主动，以转变经济发展方式为契机，开创生态环境保工作的新局面。要把生态环境保护工作同落实主体功能区布局结合起来，建立空间规划体系，科学划定生产、生活、生态空间界限，严格用途管制，加快生态修复，提高生态产品的生产能力，形成符合区域实际、有利于生态环境保护和生态系统优化的生态安全格局;要把主要污染物减排同优化产业结构结合起来，促进高新技术产业化、传统产业高新技术化和优势产业的生态化，淘汰技术落后、效益低下、浪费资源、污染严重的落后产能，从源头上控制资源消耗和环境污染，有效缓解经济发展对资源需求的无限性和自然生态系统资源供给有限性的矛盾，促进经济可持续发展;要把提高资源利用效率和减少环境污染同发展循环经济、低碳经济结合起来，按照减量化、再利用、资源化和减量化优先的原则，在企业、园区和社会三个层面建立资源循环利用体系，提高资源的产出率和综合利用率，形成消耗少、排放低、能循环、可持续的循环经济产业链条;要把城市环境综合整治同推进新型城镇化结合起来，优化城市布局和形态，合理划定城市“三区四线”，加快推进以绿色能源、绿色交通、绿色建筑、绿色空间、绿色生活为主要内容的绿色城市建设，把生态文明理念全面融入城市的建设和发展，努力提高城市环境质量;要把农村环境污染防治同优化农业发展方式和建设社会主义新农村结合起来，积极促进生态农业、循环农业、低碳农业的发展，提高农药化肥的利用率和畜禽粪便的综合利用率，减少农业面源污染。

2.3 以深化生态环境保护管理体制改革为动力

党的十八届三中全会强调“紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明制度改革，加快建设生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。“十三五”时期将是我国生态文明和生态环境保护管理体制全面深化改革的重要时期，是为生态环境保护注入生机和活力的大好时机。从吉林省的情况看，“十三五”生态环境保护工作要解决的问题较多，环境污染成因也比较复杂，治理的任务非常繁重，仅靠传统的环境管理是不行的，必须深化生态文明制度和生态环境保护管理体制改革，并以此为动力，全面推进生态环境保护各项工作。因此，要按照中央的统一部署，结合吉林省实际，以建设美丽吉林为载体，以建立系统完整的生态文明制度体系和改革生态环境保护管理体制为重点，加快推进我省的生态文明制度建设。改革以往职能交叉、监管分割、规则不一、效率低下的生态环境管理体制，建立和完善严格监管所有污染排放的环境保护管理制度，独立行使环境监管和环境执法，形成贯穿社会再生产全过程、覆盖从高山到江河、从天上到地下的一体化的污染物监管模式，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性;改革分散碎片、以行政区域为单元的生态修复和污染防治机制，坚持大生态、大环保、大区域的生态环境保护思路，打破行政区域界线，建立统筹水陆的生态修复机制和区域联动的环境污染防治机制，实现主要生态系统同保共育，环境污染同防共治，区域流域协调推进，山水田林湖整体优化;改革生态环境管理制度，完善污染物排放许可制度，实行企事业单位污染排放总量控制制度，实行各类污染物指标有偿使用和市场交易制度，建立和完善环保市场，推进行业性和区域性特征污染物总量控制，使污染减排同行业优化结构、区域环境质量提高相衔接，做到增产不增污或增产减污;改革生态环境管理模式，紧紧围绕建设美丽吉林，推进生态补偿、资源环境承载能力预警、生态红线、责任追究等生态文明各项制度建设，及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监管，构建全民参与的绿色生产生活方式，提高生态环境保护的统一性和有效性。

2.4 以提高生态环境质量为中心

提高环境质量是生态环境保护一切工作的出发点和落脚点，也是生态环境保护工作的根本宗旨。“十三五”时期，是全面建成小康社会，实现生产发展、生活富裕、生态良好的结点期，生态环境保护工作任务艰巨，必须以提高环境质量为中心，全面做好生态环境保护工作。我省虽然是生态环境和资源相对较好的省份，近些年我们在污染减排、城乡环境污染防治和主要流域水环境污染防治等方面做了大量工作，也取得了显著的成绩，但按照小康社会生态良好和青山绿水的要求，按照广大人民群众的期待，按照生态功能区标准，还有较大的差距。无论是水环境污染还是大气环境污染，都呈现出结构型、复合型、压缩型、叠加型的特征，而且老的环境问题尚未解决，新的环境问题诸如雾霾天气、土壤污染等日益显现，使得生态环境保护工作有时与环境质量不同步，与广大人民群众的环境诉求不适应。“十三五“期间，全省生态环境保护工作仍然要以提高环境质量为中心，以让人民群众喝上干净的水、呼吸新鲜的空气、吃上放心的食品为重点，找准影响提高生态环境质量的主要矛盾，找准改善生态环境质量的切入点，在解决影响生态环境质量的主要环境问题上下功夫。要以减少和消除雾霾天气，提高大气环境质量为重点，全方位强化大气环境污染防治，确保城市大气环境质量明显改善，使生活在城市的人们亲身体会到城市环境质量的变化;以松花江、辽河、图们江、鸭绿江等重点流域及其重点支流以及水源地为重点，继续下功夫加强水污染防治，确保水环境质量达到水域功能标准和国家控制的浓度标准，确保水源地100%达到饮用水标准;以土壤环境污染防治为重点，采取综合性的措施，在严格控制土壤污染源排放的同时，引导农民增施有机肥，改善土壤结构，恢复土壤肥力，确保食品安全。

2.5 以解决环境问题为导向

“十三五”全省生态环境保护工作起点高、要求高、标准高，要全面完成各项任务，必须找准目前存在的主要问题，科学预测未来发展可能产生的生态环境问题，有针对性地解决问题，扎扎实实地把生态文明建设的各项要求和生态环境保护的各项任务落到实处。要对照“十二五”生态环境保护规划的实施情况查找问题，认真总结“十二五”生态环境保护工作，看哪些任务完成的比较好，有什么经验，哪些任务和项目没有完成，需要在“十三五”继续完成;对照全面建成小康社会对环保要求查找问题，认真审视全省生态环境保护工作，客观评价全省生态环境保护工作，找准主要问题及解决思路与对策，确保生态环境保护工作与全面建成小康社会同步;对照主要生态系统和环境质量现状查找差距，明确森林、草原、湿地、土壤、生物多样性等主要生态系统存在的主要问题和生态修复的主要任务，明确改善环境质量的主攻方向，明确环境管理和环境执法的主要措施;对照广大群众对生态环境的关注热点和诉求查找问题，看群众普遍关心和反映强烈的环境问题哪些解决了，哪些还没有解决，老百姓还不满意，应当如何回应和解决;对照今后五年发展变化预测问题，认真分析全省“十三五”经济社会发展的走向，超前研究和科学预测今后五年经济发展、资源开发、总量扩张、城镇化推进过程中可能产生哪些新的生态环境问题，会给生态环境和资源承载能力带来哪些压力，如何缓解经济发展与环境资源约束趋紧的矛盾，促进全省经济社会健康可持续发展。

3 研究结论

本文研究认为吉林省“十三五”环境保护规划总体思路为:以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，以生态文明建设为主线，以全面建成小康社会和提高生态环境质量为目标，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持在发展中保护、在保护中发展的基本原则，着力深化生态文明制度改革，按照源头严控、过程严防、后果严惩的要求，建立系统完整的生态环境保护管理体制;着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成转变经济发展方式的倒逼机制，从源头上控制环境污染和生态破坏;着力强化污染减排和排污总量控制，全方位削减工业污染、城乡生活污染和农业面源污染，实现生态环境质量明显改善;着力加快生态的修复和建设，实施分区推进、整体优化战略，科学构建山水田林湖优化共生的生态安全体系，从根本上扭转生态系统退化的趋势。为全面建成小康社会提供优美的生态环境，为建设美丽吉林提供坚实的基础，为全省经济社会健康发展提供良好的环境支撑。

［1］国家环保部．国家环境保护“十三五”规划基本思路(征求意见稿)，2014．

［2］吉林省发改委．吉林省“十三五”规划基本思路，2015．

［3］吉林省环科院．吉林省“十三五”环保规划前期研究，2014．