基于城市交通平等路权的视角应对城市环境问题的法律路径

宋义正

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

指所谓路权，就是使用各种公共道路交通资源的权利，具体是指，在公共资源有限的前提下，为满足用路人合理的交通需求而由法律规定的，保障用路人生命和财产安全以及自由、平等的利用公共道路交通资源的利益、权利或特权的集合［1］。平等路权，在现实交通系统中就是，每一个交通参与者无论是机动车、非机动车还是行人都有在一定空间和时间出行、使用交通资源，进行一系列交通活动的平等权利。而现实情况是，随着我国各大城市经济不断的发展，城市规模的不断扩大，汽车保有量不断增加，为了解决城市发展带来的空间矛盾，政府不断地进行道路规划建设，肆意拓宽路面、修建以机动车为主的快速车道，在这一系列的道路扩建和改建的过程中，城市原有的人行道和自行车道很自然的被占用、使用甚至牺牲，因此很多城市的非机动车道和人行道被挤占变得越来越窄，甚至消失。我们生活在现代这个以机动车占主导的城市中，可以很深刻的感受到机动车确实给我们带来了方便和快捷，但也不能否认也因此带来了前所未有的城市环境危机，资源严重浪费、城市环境污染越来越严重以及因路权分配不合理导致的交通事故数量不断增加，舒适、安宁的生活、休憩以及人们之间人性化的出行空间不断地被侵犯和压缩。

1 城市环境问题与城市交通路权的关联性

环境问题是经济快速发展的产物，经济不断的快速发展，使得环境问题越来越引起我们的关注。环境问题产生的根本原因是人类经济活动与环境承受能力有限的矛盾所致［2］。城市，本应是人们所向往的舒适、便利、美丽的居住环境，是理想的美好家园。然而，在现代机动车占主导的城市空间中，原有的城市空间有自行车道，现在被机动车道占据了，人行道被非机动车道占据了，居民步行和骑车出行环境恶劣。现代大多数城市仿佛走进了一个怪圈—快速交通系统不断扩建，但交通拥堵的现象仍然存在，随之带来机动车尾气、噪音等环境问题。究其根源是城市交通路权分配不合理导致。

城市交通平等路权意味着无论是机动车、非机动车还是行人都拥有同等的路权，既在城市的道路系统中非机动车道和人行道不会越来越窄也不会慢慢消失。这也是最近有学者提出的让现代城市复原和完善慢行系统，让城市生活慢下来。所谓城市慢行系统，现在接受度最高的定义概括如下:慢行交通为非机动化交通的重要组成部分，通常是指以步行或自行车等用人力为空间移动动力的近距离出行交通方式的统称，以人为本，注重公平，可持续发展为其主要特点，一般定义其出行速度不超过15km/h［3］。随着绿色出行理念的普及和人们对生活品质的不断追求，需要更多更舒适的慢行空间，慢行交通系统正变得日益重要。

如何制定应对城市发展所带来的城市环境问题的法律是当前国内和环境变化外交的焦点。城市交通路权的分配与城市环境问题的产生有着如此紧密的联系，如果城市交通路权不能平等的分配，难以满足居民出行方便性要求和追求更加健康和高品质的生活，政府必然会违反我们党提出的可持续发展中的以人为本，可持续的发展战略。因此，制定基于城市交通平等路权应对城市环境问题的法律亦是我国的必然选择。换言之，政府如果消极不作为，继续大规模拓宽马路，疏于看到应对居民出行的环境的问题，就未做到以人为本的服务型政府。

2 基于城市交通平等路权的应对城市环境问题法律的理论基础

2.1 城市环境问题与平等路权受侵害的因果关系

伴随我国经济及城镇化建设的快速发展，城市交通系统的建设也逐渐形成规模化，由于机动化交通的发展，城市道路不断扩宽，机动车道挤占非机动车道，非机动车道挤占人行道，甚至非机动车道和人行道逐渐消失，放眼望去城市街道到处都是机动车。

2.1.1 交通型的大气污染

城市交通型的污染源主要是机动车。汽车排放的污染物分别来自排气管、曲轴箱以及保有量的增加，汽车排放在人为排放CO、NOx 和HC(碳氢化合物)中所占的份额越来越高［4］(P40)。在城市局部区域由于交通型污染较为严重甚至会出现光化学烟雾。1940年，在美国洛杉矶首先发现光化学烟雾，在这之后，西方经济发达的国家(例如:日本、德国、英国、澳大利亚)也未能幸免，近些年我国有些地区也开始出现光化学烟雾污染。

2.1.2 交通运输噪声污染

环境噪声被称为“慢性毒药”，已成为世界上最大的公害之一。例如，意大利罗马，是欧洲噪声污染最严重的城市之一，在车流高峰时刻，罗马最拥挤的街道和广场上的噪声强度竟达79 分贝，有些地方达到91 分贝(根据国家的声环境质量标准，居民、商业、工业混合区为昼间60 分贝，夜间50 分贝)［5］(P193)。居民社会生活、交通运输、工业生产和建筑施工是城市环境噪声的主要来源。随着政府的对城市的规划设计，工业生产和建筑施工已经开始慢慢远离了居民的住宅生活小区。现代城市交通日趋发达，在给人们的工作和生活带来便捷和舒适的同时，却成了城市环境噪声的元凶［6］(P204)。各种交通工具，如小汽车、载重汽车、摩托车等，在行驶过程中会发出喇叭声、汽笛声、刹车声、排气声等各种噪音。由于每一个交通工具都是噪声源，所发出的噪音是流动性的且数量大，因此受到影响的人数较多，影响范围也较广。

2.1.3 水灾害

洪水灾害在人类历史中频频发生，遍布世界各地，它是由于水库、江河、湖泊等储水体中的最大承载量不能容纳所有的水体，所致水体外溢而给人们带来生产、生活上损失的一种自然灾害。在城市地区，大量的建筑、道路等硬质下垫面减少了雨水向地下自然渗透的面积和水量，这一方面增加了地面径流量，另一方面也缩短了形成地面径流的滞后时间，加大了洪水灾害的发生频率和灾害程度，其具体数值大致与水泥、沥青覆盖地面的面积和建有下水道的地面面积呈正比。一般而言，都市化地区洪灾发生几率为非都市化地区的三倍［4］(P66)。

在城市地区，本来大部分土地为房顶、广场所覆盖，近些年来得城市交通道路的快速增加，导致地面渗透性更差。雨水降落并流过沥青柏油马路，常夹带有大量的城市污染物，例如:机动车尾气中含有的重金属、车胎因磨损而脱落的磨损物、道路建设的建筑材料、机动车道路路面的灰尘和沙砾等等。研究发现，城市径流中所含的重金属(如铜、铅、锌等)、氯化有机物、悬浮物，对许多种鱼类和无脊椎水生动物具有潜在的致命影响［4］(P74)。

2.1.4 大气热污染

由于人类的某些活动，使局部环境或者全球环境发生增温，并可能对人类和生态系统产生直接或者间接、即时或潜在的危害的现象成为热污染［7］(P324)。近一个世纪以来，伴随着人类活动的不断扩张，大气中的二氧化碳含量也不断增加，温室效应越来越明显，因此一些城市，变得更加炎热。其中人们关注的是城市的热岛效应。原因之一就是:随着城市规模的不断扩大，快速交通系统的大肆扩建，的覆盖面变的更广，其人工下垫面与周围乡村的土壤、植被相比，水泥沥青道路受热快、导热性好，热容量也更大。绿化地面积的锐减，也是造成城市热岛效应的原因之一。

2.2 环境保护义务与平等路权保障之间的关系

《环境保护法》(以下简称 环保法)第一条明确了《环保法》的制定目的，明确规定是为了保护和改善环境。《环保法》第二条也明确了所称的环境包括城市。因此来看，保护和改善城市环境，应属于《环境保护法》的范畴。由于，在我国现阶段环境法律体系中，对环境主体规定较多的是作为或不作为的义务性规范。例如:从环境行政管理的角度对环境主体设定禁止性义务规范，如:各种污染防治法的一般性许可，在自然保护区条例中关于禁渔禁猎期间和方法的规定等。在环境污染防治过程中，在自然资源保护和利用执法过程中，在公众参与环境保护执行等环境法实践中，都普遍存在着义务本位［8］。既然作为环境保护领域的基本法《环保法》是以义务为本位的，那么作为其保护内容的城市环境保护和改善的内容应然的属于环境保护的义务。在自然、绿色、健康生活理念的影响下，饱受城市快速交通系统困扰的城市居民开始向步行和向骑车回归，城市交通系统中路权平等的分配是当务之急。

环境保护法中第一个原则是环境保护同经济、社会持续发展相协调原则。在科学发展观中同样提到以人为本，可持续发展。城市是人类的城市。城市发展的最终目标是构建一个适合人类生存和发展的空间环境。城市交通发展的最终目标则是为人类提供有序的出行环境［9］。在当今经济快速发展、城市化规模不断扩大、汽车保有量不断增长的背景下，政府规划部门将如何保证机动车交通达到最佳状态放在规划的首位，显而易见，这样规划出的城市快速交通系统与城市交通发展的最初目的必然会背道而驰。据统计，上海(2004)、北京(2000)、广州(2005)的慢行交通出行比例分别占城市交通出行的59.8%、45.8%、35.7%［10］。丹麦(2000)、荷兰(1999)、瑞士(1999)等国家，其慢行交通方式占城市交通方式的40%左右［10］。通过以上数据，我们可以看出在当今机动化交通系统飞速发展的条件下，无论是在国内还是国外慢行交通出行在城市交通出行中都占有非常重要的地位。我们只有将城市慢行交通作为城市交通的不可或缺的组成部分通过保障个体出行权利，实现以人为本的可持续发展。

总之，通过环境法的义务本位和以人为本的可持续发展理念，我们在城市环境问题与城市交通平等路权之间建立起法理联系，为我们论证以城市交通路权的平等分配为价值目标的应对城市环境问题奠定了理论基础。

3 基于城市交通路权的应对城市环境问题法律的路径选择

应对城市环境问题的法律是指保护和改善城市环境的各类法律规范与制度的总和，既包括法律法规也包括行政管理制度。城市环境问题涉及居民的居住、出行和工作。而城市的交通系统承载着城市最基本最基础的功能，一个城市交通系统的舒适性、便利性、环保性都将极大的影响着这个城市其他自然科学和社会科学等功能是否能良性运行。如果要实现城市交通系统能够满足城市其他活动功能的需求，只有城市交通系统的规划发展与城市发展规划相协调由此可见，基于城市交通路权的视角应对城市环境问题，无疑是最佳的法律路径选择。

3.1 我国宪法中应当增设平等路权与环保义务条款

在2004年3月第十届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，明确增加了“国家尊重和保障人权”条款。城市交通系统是一个城市必不可少的公共资源，从经济学属性来看，其为公共物品或准公共物品。既然城市交通系统道路是公共物品，是公众共用的资源，从一般的社会理性人的角度来看，就知道，不是专门给机动车的，非机动车使用人和行人应然的有权利享受使用。非机动车和行人享有的平等路权事项显然系《中华人民共和国宪法修正案》人权保障条款的应有之义。由此来看，《中华人民共和国宪法修正案》增设的这条人权保障条款为本篇文章进行论证在宪法文本中增设城市平等路权与城市环境保护义务条款提供了注脚和铺垫。我国宪法需要增设城市交通平等路权与环境保护义务条款，通过国家基本法的形式宣告环境保护义务与城市交通平等路权之间的直接关联关系，可以为部门法设定应对城市环境问题的法律义务提供最高层级的依据。因此，我们应当在人权保障的基础上，结合我国宪法文本的特点，进行恰当的制度设计。

3.2 公路网规划编制办法中应当对环境保护与平等路权的规定进行细化

城市交通系统规划是发展和维护城市交通系统的重要过程，也可以认为是设计未来情景的过程［11］。也就是说，城市交通系统规划的目标，是通过调查、统计城市居民需要什么样的出行空间和出行方式，应该怎么更合理的设置交通设施、规划交通系统。在我国，公路规划的权威编制依据是2010年交通部颁布的《公路网规划编制办法》然而，只是在第四条编制公路网规划时提到保护环境。并且在第四条中对环境保护的要求也只是宏观的，原则性的，缺乏交通系统规划阶段具体的、有针对性的环境保护要求，更不用提技术和管理层面的具体操作规范，因此不可能真正形成以环境保护为目标的对交通系统规划的约束条件。由于权威的编制依据的缺位，公路网规划中必然缺乏统一的规范的环境保护的内容和形式。那么在《公路网规划编制办法》中对环境保护与平等路权的规定进行细化，显得尤为重要，在当今人车矛盾尖锐，环境问题越来越严重的背景下，显得尤为迫切。

3.3 中华人民共和国环境噪声污染防治法中增设平等路权以降低城市噪音

目前，交通运输噪声污染呈日益恶化的严重态势，已经成为环境噪声污染防治的重点。1996年的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》对防治交通运输噪声污染作有专章规定，更多的是管制，对道路建设如何规划没有规定。反而在第十二条(第十二条:城市规划部门在确定建设布局时，应当依据国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计规范，合理划定建筑物与交通干线的防噪声距离，并提出相应的规划设计要求)中有关于交通干线与建筑物的规定意味着不能肆意的拓宽路面，但没有交通干线内部之间如何规划设计的规定。交通运输噪声污染呈日益恶化的严重态势的背景下，应当对城市交通系统平等路权在《环境噪声污染防治法》中进行详细规定，使《环境噪声防治法》在治理城市环境噪声中发挥其基本法的作用，也改善城市居民的生活环境提高生活质量。

3.4 管理理念由以车为本改为以人为本

随着我国经济的快速发展，城市规模的不断扩大，政府在交通上的投入也不断增加，地面、地下甚至高架交通规划都在实施。但是，城市交通环境却变得越来越差，缓慢的车流，焦急等待的居民，嘈杂的环境，污浊的空气等。传统的城市交通规划在面对交通问题时，主要是在调查并预测交通需求的基础上，采用加快建设基础设施、拓宽道路网的方式暂时的缓解交通需求，然而一味的通过提高供应的方法来应对，终究赶不上交通需求的增长速度，反而降低了公共交通的吸引力，出现了环境污染和资源浪费，导致交通的不可持续性发展［12］。

交通与人类自由、尊严对人来说，真正重要的不是时间效率而是生命的质量和意义［13］。

资料表明，中等城市市民平均出行2.245 次/人*日，出行耗时24 分钟/次，自行车出行比重65.5%，步行出行比重32.95%［14］。从上面的资料可以得出，，当前我国的城市居民的慢行交通出行方式需求较大，为城市居民提供一种方便快捷的慢行交通体系来满足城市居民的慢行出行需求显得尤为迫切和重要。

打破城市交通系统的怪圈，唯一的出路就是城市交通系统路权的平等分配。真正实现路权平等，首先要打破机动车路权均分观念，从人车道路比的角度科学合理地重新划分路权，尤其要从法律规范和交通规划设计上体现公平原则，让自行车、机动车和行人拥有同等的道路通行权［15］。

4 结 语

现阶段，无论是发达国家还是发展中国家对城市环境问题越来越重视。城市快速交通系统肆意扩建，挤占慢行交通系统从一定程度上说是城市环境问题的罪魁祸首。保护和改善城市环境是当前世界各国面临的一大难题。西方国家也越来越重视城市慢行交通系统的规划和建设，例如:美国马里兰州颁布了《2002年步行与自行车交通规划》;哥本哈根自行车持续繁华，归功于政府长期持续的对自行车道路设施的不断规划。由此可见，西方国家的很多城市交通系统的不断发展，也是经历了从“传统步行”到“快速交通系统为主”再到“慢行交通与快速交通系统并存”的发展模式，当前我国一些城市正处于高速发展的过程中，道路拥堵不堪、交通事故频发、出行环境恶劣、空气污染、噪声污染等一系列城市环境问题越来越严重。为了能让居民在城市生活的更加自由、便捷和舒适。借鉴其他城市的治理经验，构建以城市交通平等路权为视角的应对城市环境问题的法律选择，将成为我国应对城市快速发展带来一系列城市环境的新思路。

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