环境管理战略转型中所需政策与措施初探

邹素敏

(天津市东丽区环境保护监测站，天津 300300)

1 引 言

近几十年来，以污染控制为目标导向的环境管理模式，长时期地主导着环境保护工作，行政执法管理部门的监督执法性管理是这一导向的主要表现形式。这种形式对中国污染防治及环境的改善功不可没。但要向以环境质量控制为目标机制的环境管理转型，现行的环境管理中还存在着若干问题需要以政策与措施解决。

2 现行环境管理中存在的若干问题

2.1 行政执法监督管理为主，缺乏自主管理的自觉性和积极性

自环境管理系统建立至今，我国一直沿袭着中央政府环境管理机构为政策制定法律、法规框架，并授权地方政府行使管理权。所以政府的行政监察为环境管理的主要手段，致使我国的大多数企业，特别是中、小型企业，缺乏环境管理的积极性和自觉性，视污染治理为负担，形成了行政环境监管与企业的猫与老鼠的关系。污染物的排放成为“躲猫猫游戏”。因而，阻碍了环境管理工作的顺畅地开展。

2.2 污染物的治理企业分散、单一，缺乏综合性和产业化

污染物是现代社会人类从事生活生产活动中的衍生品，它严重地破坏着生态环境。我国专门从事污染物治理、综合利用的企业为数甚少，缺乏污染物治理的规模化和产业化。对污染物只追求一个达标排放就大功告成。近年来，综合利用的呼声日渐微弱。这里有成本和技术等诸多原因，但转变环境管理的主观意识，创新思维、创新管理模式、探索新型的经营理念是其根本所在。

2.3 污染物的治理资金以政府和企业投入为主，缺乏社会资金的融入

污染物治理的产业化和规模化，必然需要有较多的资金支撑。靠政府财政的投入和企业的自筹，远远不能满足实际需求，显现出捉衿见肘的尴尬局面。引入社会资本的融入，采用合理的投资方式，使投资有回报、有利润。是环境管理战略转型中创新环境管理思路的一种尝试。

2.4 污染物处理、治理企业数量、规模不足，缺乏社会竞争机制

污染物治理的规模化和产业化应有一个竞争、激励机制相伴随，才能使之有活力和后劲。目前我国的这种机制相对缺乏，专业治理污染物，搞综合利用的企业较少。值得一提的是，从事危险物处理的企业更是屈指可数，就天津地区，有经营许可证的仅两三家，这在一定程度上助长了企业的官商行为，搭政府行政管理的便车依赖于高收费，获得高额利润，不思进取，不求发展。

2.5 再生产品市场低迷，缺乏有效、强硬的再生产品再利用的措施

我国资源的开发与利用，长期滞留在粗放型的资源利用方式。受市场经济的制约，再生产品与原料产品的价格相差不大，因而，再生产品的使用受到冷落。因此，必须考虑利用相关的政策，把这类再生成品的市场开拓出来，制定有效、强硬的措施，限制同类资源产品的购买和使用，使再生产品得到广泛的认可。

3 环境管理战略转型所需的配套政策和有效措施

针对上述问题，在环境管理战略转型中，出台相应的法律、法规、以及适宜的政策有效的措施是必不可少的。

第一，新修订的《环保法》第六条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务”，“企业事业和其他生产经营者应当防止，减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”，这在法律上规定了保护环境的主体和责任。在措施上，可考虑建立企业行业环境管理机制。这个机制的职责可参与行业内企业管理等级的评判、对环保行政主管部门就行业内的环境管理中的问题建言等。一个适当范围区域的龙头企业可承担此任。政府财政污染治理资金应大幅地向龙头企业倾斜。当然，加大对违法企业的惩罚力度，严格执法也是完全必要的。新修订的《环保法》在这方面已增加了新的内容，刑事追究责任较之前有了新的突破。加大了违法违规成本，使违法者望而生畏。通过这些方式，促进企业环境管理的自觉性和积极性。

第二，在环境管理的战略转型中，污染物的治理提升为污染物的综合利用是其重要的一部分。当前，我国的生态资本已处于一个相对缺乏的状态。减少生态资本的消耗是环境管理战略转型的目标之一，污染物的综合利用就是减少生态资本的消耗的一个有效途径。变废为宝，变污染物为资源应在环境管理的战略转型中赋予广阔的前景与强大的生命力。这就要在相关的政策上，让从事专业污染治理的企业有释放的空间，使之产业化和规模化。譬如，激励综合利用的科学研究投入，推广科研成果，减少科研成果转化为规模生产的中间环节。

第三，据有关资料显示，未来五年我国环保投资总需求约为7000 亿元，按照总投资的1/3 计算，自有资金需求额高达2333 亿元，如此巨额需求完全靠财政投资是不现实的，吸引社会资金(包括外资)投资环保产业已是各级政府和业内人士的共识。BOT 模式将是我国环保产业项目融资的一个发展方向。这种模式的基本线路是:由项目所在地方政府或所属机构为项目的投资者提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。采用BOT 模式需要有商业资本积极大规模的进入，而项目的收益和产品的利润是相关的。考虑到我国现状，在一段时期内BOT 项目不可能有超额利润，也就决定着不会有大规模的商业资本的进入。

第四，要使污染物处理、治理企业，特别是危险物处理企业得到合理的发展，一是应强化地方政府及有关部门规划专项工业园区的主观意识，在规划工业园区用地中做为必备内容存在;二是在项目“环评”上，充分考虑企业特点，为企业的发展打出“提前量”;三是项目审批中放开“量”的束缚，只要符合审批条件的即可通行。

第五，环境管理战略转型核心必须坚持可持续发展战略。应在改变粗放的资源开发与利用方式上作为切入点，激活综合利用的市场经济状态。借助产业结构调整的机遇，对那些有可能造成较严重的环境污染、又可用再生产品替代的产品增收污染补偿税、资源调节税等，用来加大产品的生产成本，提高了产品售出价格，加大了与再生产品的价格差距，使产品的消费者在使用上添加了考量关节，再有，对此类原料产品要实行限产、限购、限量使用、限制同类产品再建、扩建项目审批的强硬措施，从而，扩大再生产品的市场份额。

综上所述，环境管理战略转型进程中建立与经济社会和环境形势发展需求相适应的环境管理模式，组织与其适宜的政策和措施是我国环保工作面临的新挑战，是时代赋予环境管理新的使命，其任重而道远。因此，我们要勇于探索，大胆创新，实现环境管理战略转型新目标。

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