完善自然资源产权和用途管制的制度研究

黄 玥

(中共石家庄市委党校，河北 石家庄 050051)

当前我国经济社会发展进入新常态，生态文明建设和环境保护也进入新常态，显著特征就是用制度保护生态环境。党的十八届三中全会《决定》提出:“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在对全面推进依法治国作出总体部署的同时，明确提出要用严格的法律制度保护生态环境，建立健全自然资源产权法律制度。完善自然资源产权制度为合理确定自然资源价格、保护生态环境、促进生态服务交易、完善生态补偿制度提供了制度依据，完善了我国生态文明制度体系。

1 完善自然资源产权制度的重大意义

1.1 进一步完善了我国生态文明制度体系

党的十八大提出“美丽中国”的生态文明建设目标，将生态文明贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程，并强调将生态文明置于突出地位。随着生态文明建设不断取得进展，我们在实践中发现，生态文明制度不完善已经成为制约生态文明建设工作整体性、系统性、协调性开展的重要原因，生态文明建设的思路必须要从具体的环境保护、生态治理、转变经济发展方式、生态文明宣传教育等一系列具体措施抽离出来，从制度建设的高度全局把握，以顶层设计的理念全面推进生态文明建设工作。

党的十八届三中全会指出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度，损害赔偿制度，责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”完善自然资源资产产权制度和用途管制制度，是我国建立健全资产管理制度的一项重大改革，进一步强调了制度建设对生态文明的引领、推动作用，也标志着在生态文明新时代我国治国理念的又一次飞跃。完善自然资源资产产权制度和用途管制制度，是我国建立健全资产管理制度的一项重大改革，不仅明确了自然资产的归属和权责，同时也为生态服务交易、生态补偿、干部考核等等提供了制度依据，进一步完善了我国生态文明制度体系。

1.2 有助于节约资源提高使用效率

过去，我国更多依赖的是“高投入、高能耗、高污染、低效益”粗放式发展，“三高一低”造成了资源的巨大浪费，资源环境对我国经济发展的约束越来越明显，一个重要原因就是资源产权制度不完善。资源的经营、使用所产生的外部效益由社会公众承担，收益由经营者享有，管理由职能部门负责，产权归国家或集体所有，产权束中的权力边界模糊，约束机制运行低效。完善自然资源产权制度，清晰产权归属，明确资源的所有、使用、收益、处置等权利，增强资源利用的排他性，内化资源利用外部性，才能让利益机制发挥作用，提高资源的使用效率，避免资源过度消费和浪费。

我国最早的资源产权改革发生在20 世纪80年代，在全国范围内推行农村家庭联产承包责任制，这项改革便于操作、效果显著。土地归集体所有这一所有权性质并未改变，但经营、使用、收益权归农民所有，农民承包土地，成为土地新的“主人”，农业生产在保证基本国家利益的基础上，实现了效益最大化，还兼顾农业生产的可持续性，保证土地肥力，避免“饮鸩止渴”式的短期行为对土地资源的损害，最大效益地实现经济效益、生态效益、社会效益的最佳配置。

1.3 有助于落实自然资源用途管制

自然资源用途管制制度是按照生活、生产、生态功能为划分标准，在国土建立空间规划体系，对自然资源的用途或功能进行监管。2010年底我国颁布了《全国主体功能区规划》，根据区域所承担功能对区域开发方式进行规范，优化开发和重点开发区域承担生活和生产功能，限制开发和禁止开发区域承担生态功能。自然资源用途管制，以主体功能区规划为原则，自然开发必须严格遵循自然资源管制规定，不得随意变更使用用途，不得与主体功能区规定冲突。

明确管理客体是用途管制实现的基础条件。我国资源管制混乱，一定程度上是由于所有权人不到位，所有人权益不落实有关。确权登记是产权确定在实际工作中的具体体现，不同类别的自然资源的占有权、使用权、经营权、受益权通过确权登记发证的办法进行确认，所有权证发放将自然资源合理利用和保护的责任具体到所有者，明确了用途管制的管理对象，便于资源部门监督管理，有利于强化自然资源用途管制和生态功能的保护。

2 资源产权制度设计中存在的问题分析

2.1 以公权为主体的产权制度安排所导致的产权虚置和“政府代理失灵”

根据我国宪法和法律规定，我国自然资源归国家和集体所有，这构成了我国自然资源产权的“二元结构”，“二元”都以公权为核心，这就决定了我国自然资源所有权制度安排是以公共产权形式存在的。自然资源归国家和集体所有，但所有权人缺乏明确、具体的产权主体代表，仅停留在法律法规和国家抽象的政治概念上，各管理部门缺乏行使管理权的产权依据，导致了公有产权虚置。

根据经济学原理，所有权是产权制度安排的基础和核心，其最显著的特征是对某种财产物品的排他性拥有，产权虚置与自然资源本身的公共产品特性相叠加，削弱了产权的排他性。当资源获取的排他性减弱，自然资源完全开放，任何人可以无限制地进入，“公地悲剧”无可避免。我国近些年出现的大范围的雾霾天气、地下水过度开采引发地表塌陷、过度排放造成的水体污染等，很大程度是由于公有产权虚置所引起。只有当所有权人是资源收益与损失的“二合为一”的承担者，才能使其有足够的激励对资源利用模式做出最有选择，或者委托产权代理者进行资源经验管理，并监督产权代理者以确保资源财产的安全。

在实践中，政府是资源产权的所有人，国家达标全体国民作为自然资源的唯一主体，受职能所限不能成为微观经济中的经济主体，具体表现为各级地方政府、各部门以及具体代理人直接的多层次委托代理关系，由此出现了职能与权力的不匹配。一方面，各级代理者直接的目标利益存在差异;另一方面，代理关系是由政府归属关系“天然形成”，多以行政管理或行政命令的形式存在，竞争代理机制并未发挥作用。因此，极易产生“政府代理失灵”或者权力寻租。

2.2 交易市场不成熟以及由此导致的配置效率低下

2.2.1 交易权安排缺失是市场发展缓慢的制度原因

⑤John O’Sullivan，America’s Identity Crisis，National Review，Vol．，46，issue，22，Nov．21，1994．

产权交易安排是产权束在不同所有者之间进行交易、流转，带来双方交易互补、价值增值和合作增效的制度规范。目前，我国自然资源交易权，只有土地、矿产以及排污权在规定条件和局部范围内进行了规定。绝大部分自然资源仍在“公有－公用－公营”的逻辑下以行政分配为主要方式，产权交易安排几乎没有涉及。产权交易是市场建立的内在动因，没有产权交易则不需要市场，反过来，市场发展缓慢由减弱了产权交易安排的现实意义。

2.2.2 交易制度不完善导致自然资源配置效率低下

公平有序的市场竞争是资源配置效率的基础，总体上看，我国自然资源产权交易市场发育程度不高。由于我国市场经济还处于初级阶段，社会主义市场经济仍处在深化改革的攻坚期，自然资源产权交易市场收到计划经济的延续影响尚未形成。2014年11月，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，表明我国正在资源流转上进行有益探索，但在绝大数资源的产权交易安排上还存在空白，特别是交易制度，如市场进入、退出机制、竞争机制、管理机制、交易机制均不完善，直接导致了资源的价格调节失灵和资源用途管制混乱，资源粗放开发，浪费严重。

2.3 自然资源价格形成体制存在严重缺陷

价格是市场调节资源配置的重要条件，合理的价格必须有效地反映资源的稀缺程度和生态价值。我国存在的经济发展与自然资源环境之间的矛盾，一个重要的原因就是自然资源价格的杠杆和调控作用失灵，自然资源定价机制存在缺陷。不少国有自然资源继续沿用传统的“谁开发、谁所有、谁受益”的管理模式，形成了无偿、低价、无度、无序开发利用的状况，企业浪费和过渡开采行为普遍。例如，在一些缺水地区，生产所需的地下水就是工业用水价格，市场价格不仅没有体现自然资源的稀缺性和对生态环境的价值，而且远远低于该地区水资源的价值，企业技术改造成本高，而资源获得成本低，过渡开采和滥用资源不可避免。

此外，自然资源种类众多，部分资源管理部门明确，归属关系较为清晰，如农村经营用地、林地、矿产等，定价有据可循。还有大部分自然资源，产权难以确定，定价则更为困难。比如大气，其特有的流动性、传输性、扩散性令产权确定难上加难;再比如湿地、流域，其范围涵盖若干个行政区域，上下游之间、南北岸之间往往难以清晰划定责任范围和资源归属，出现了“谁都所有，谁都不全有”的现象。加之地区间的经济发展水平、资源稀缺程度不尽相同，价格形成机制不完善，资源定价混乱甚至严重低估，造成了经济社会无法承受的代价。只有对自然资源进行合理定价，才能发挥价格杠杆对资源配置调节作用，倒逼企业通过创新驱动提高资源使用效率、减少污染排放，避免资源的过渡消费和生态环境的破坏。

3 河北自然资源产权制度的实践探索

河北省在自然资源产权制度上的探索，除了通常意义上的自然资源如，森林、矿产、水域等之外，通过“逆向”思维，在排污权交易上进行了有益探索和实践。

3.1 实践范围不断扩大

3.2 交易模式不断创新

2013年11月，河北省环保厅与河北银行签订战略合作协议暨排污权担保融资合作协议。排污权质押贷款是环保部门与金融机构的重要结合，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，利用市场激发企业参与的积极性充分利用信贷手段，是排污权抵押融资模式、推广排污权交易的有益探索。2014年4月，中国人民银行石家庄分行与河北省环保厅联合印发了《河北省排污权抵押管理办法》，明确而详细地规定了排污权抵押的具体办法。

3.3 排污权交易价格不断调整

2014年1月，河北省物价局、河北省环保厅印发《关于制定我省2014年度主要污染物排放权交易基准价格的通知》(冀价经费〔2014〕1 号)，2014年二氧化硫、氮氧化物排污权交易基准价分别由3000 元/吨、4000 元/吨提高至5000 元/吨、6000 元/吨，化学需氧量、氨氮排污权交易基准价格分别为4000 元/吨、8000元/吨。2014年1－8月份，全省共开展排污权交易720笔，交易化学需氧量2126.31 吨，氨氮233.91 吨，二氧化硫2093.18 吨，氮氧化物3691.85 吨，出让金收入4060.41 万元。其中，省本级交易22 笔，交易化学需氧量83.66 吨，氨氮2.88 吨，二氧化硫686.35 吨，氮氧化物925.25 吨，出让金收入761.81 万元。排污权价格上涨明显，这说明资源环境在社会经济中的地位和重要性日益突出，河北省不断利用价格杠杆的调控作用，以实现排污总量减少的目标。(简报)

3.4 河北实践的思考

河北省自然资源产权的实践总体上处于摸索尝试阶段，水权、林权、矿产权的制定尚未有开创性的创新工作，自然资源产权制度存在前面分析的我国产权制度的共性问题。从已经创新探索的排污权交易情况来看，排污权价格的挑战以及绿色信贷的实践，显示出河北省产权交易的市场化特征明显，这既是一大亮点也是今后产权制度的发展方向。但其中的问题也值得注意，价格调整以及绿色信贷的市场依据尚不明确，价格虽然调整了，但是调整幅度是如何确定的，以及信贷规模如何体现资源的稀缺性这些问题还较为笼统，都会影响排污权的政策效果，而这也是完善自然资源产权制度的内在要求。因此，完善自然资源产权制度设计，打牢制度基础，再结合地方的具体实际进行实践，才能真正起到提高资源使用效率，减少环境污染的效果。

4 完善资源产权制度的路径分析

基于以上分析，完善自然资源产权制度应以优化资源配置为目标，以产权明晰、结构合理，调控有力、运行规范为原则，构建一个多层次、多元化的自然资源产权制度体系，依法维护资源所有者和使用者的合法权益。

4.1 明确所有权主体，划清权利边界，加快推进确权登记

产权是进行交换的基础，边界清晰的产权对于降低交易成本有着至关重要的作用。科斯定理指出，只要产权清晰，交易成本为零，通过市场机制就可以实现资源的有效配置。产权制度以自然资源所有权为基础，要通过立法强化产权界定，形成归属清晰、权责明确的自然产权体系，强化资源公有权实现，以公有产权为主体，发展多元化资源所有权体系。

确权登记是自然资源产权制度的一个关键，是自然资源管理过程中的基础环节，也是十八届三中全会在生态文明建设中的一项重要改革。不同类别的自然资源的占有权、使用权、经营权、收益权通过确权登记发证的办法，明确自然资源的所有权归属，所有权证发放的同时也将自然资源合理利用和保护的责任具体到所有者，从而明确了自然资源使用和保护的权利与责任。

4.2 发挥市场在自然资源配置中的决定性作用

十八届三中全会指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”目前，市场在环境资源配置中还谈不上决定性作用，资源分配和管理以政府行政管理为主导，但是行政管制所产生的问题已经显现，用市场经济手段保护生态环境空间依然很大。要摆脱行政干预的依赖，更多地使用市场经济手段，充分发挥市场— “看不见的手”的作用，建立起以自然资源产权市场为依托，以合理的自然资源价格为信号，以自然资源的供需均衡为目标的自然资源市场体系。同时要更好地发挥政府作用，统筹兼顾，通过平等合理的利益协调机制，综合运用法律、经济、技术、行政等必要手段，在保证市场有效竞争的同时，确保资源产权和资源权力的公平，防止产权配置的的两极分化，促进资源配置社会成员和地区间的公平发展。

4.3 建立合理的价格形成机制

自然资源价格杠杆作用失灵的一个重要原因是价格形成和管制机制单一，受信息不对称、国家自然垄断等影响，自然资源价格偏低，难以反映真实的市场价值和自身的稀缺程度。自然资源的价格形成机制，必须以市场为核心，以市场作为自然资源配置的主要手段。对不涉及国家重大战略、安全的资源领域，引入市场竞争机制，逐步开放市场，让资源价格合理反应市场供求关系。继续简政放权，减少政府对自然资源价格的干预和管控，进而充分发挥价格的引导作用，为确立生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等制度机制提供科学依据。

自然资源价格的确定，不仅体现自然资源的经济价值，更要体现自然资源生态价值，主要是非经济成分的评估。从物质价值来看，价格形成需建立在市场供求变动的基础上;从生态角度来看，价格形成必须考虑资源所能提供的生态产品的物质价值和自然价值。要建立价格监管、预警机制，防止由资源垄断，恶意套利造成市场价格剧烈波动。

4.4 进一步加强政府监管

要进一步完善自然资源监管体制，自然生态空间的用途管制是按照自然资源的种类分散在各个部门的，由于山水林田湖是统一的自然系统，现行体制容易破坏生态本身的系统性。今后要由一个部门统一行使所有国土空间用途管制职责，建议成立自然资源资产监管委员会，负责指导监督自然资源资产的确权登记工作。按国家部署，开展对森林、草原、荒地、湿地等自然生态空间统一进行确权登记。要促进政府应向法治型政府和服务型转变，自然资源管理方式要由行政手段向法律、经济、技术相结合管理系统转变，自觉遵循经济规律和自然规律，完善自然资源管理中的环境经济政策，建立资源有偿使用制度和生态补偿机制。

5 研究小结

自然资源具有极强的外部性和公共产品特性，通过行政手段进行自然资源用途管制不仅效率低下，甚至加剧资源过度开采和浪费使用，其主要原因是自然资源产权界定不清所产生的外部不经济。内化资源外部性和避免“公地悲剧”的关键是建立主体清晰、权责明确的资源产权制度。研究指出，进一步完善资源产权制度的路径:第一，明确所有权主体，划清权利边界，加快推进确权登记;第二，发挥市场在自然资源配置中的决定性作用;第三，建立合理的价格形成机制;第四，进一步加强政府监管。

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［8］河北省排污权有偿使用和交易简报．2014，(5)．

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