依宪治国的思想教化与行动逻辑

毕可军

(山东社会科学院，山东 济南250002)

一、引 言

2014年10月23日，中共十八届四中全会提出设立国家宪法日，11月1日十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了关于设立国家宪法日的决定，明确将12月4日设立为国家宪法日。决定还要求“国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。”

设立国家宪法日是我国行宪史上一件非常有意义的事情。国家宪法日的定位很高，凸显了国家、执政党对宪法的高度重视和依宪治国的决心，体现了国家对宪法的自信，确立了宪法的崇高地位和权威。实际上，在十八届四中全会之前，中国领导人已多次强调“依宪治国，依宪执政”。在2012年12月4日纪念现行宪法公布施行30周年大会上，国家主席习近平在讲话中指出，依法治国首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政;2014年9月5日，习近平主席在纪念全国人大成立60周年大会上的讲话进一步明确，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再次强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这是“依宪治国”首次正式写入执政党的最高政治文件，是党对依法治国方略的最高诠释。也就是在这份决定中，提出了将每年12月4日定为国家宪法日。随后，全国人大常委会以立法的形式确立国家宪法日。国家宪法日在执政党的最高政治文件中提出，并且经全国人大常委会以立法形式确立，无疑彰显宪法在我国治国安邦中的重要地位，突出和确立了宪法的地位和权威，是依宪治国的重要表征。

国家宪法日作为一个重大节日的意义，不只是表征宪法的崇高地位和国家依宪治国的决心，更不在于当天的“热热闹闹”的庆祝。纪念宪法日，重在深入公民内心植入宪法观念，加强宪法教育，培养宪法信仰，更需在节日后的每个日子里展开遵守与实施宪法的行动，从而全面推进依宪治国。

二、培养宪法信仰——依宪治国的思想教化

(一)为什么要培养宪法信仰

宪法信仰是人们对现行宪法所持的一种尊重、信赖并积极认同的态度，是社会主体对宪法的理性认识基础上油然而生的一种神圣体验，是对宪法的一种心悦诚服的内心认同和依归。它直接决定人们的宪法态度，也制约着人们的守宪行为。

在我国，宪法尚未形成一种信仰。宪法虽然已经得到顶层设计的高度重视，也得到一定意义上的实施，但宪法还没有真正走向民众生活，社会流传的“违法可怕，违宪不可怕，宪法是闲法”的话语便是明证。在我国，宪法的作用主要局限于宣示层面，对国家治理和社会生活的引领和规范还需进一步提升。甚至现实中还有相当一部分人的宪法意识比较淡薄，人民主权、权力制约、人权保障等宪法观念还需更加深入人心。一些社会成员包括一些领导干部对宪法这部国家根本法的地位和作用的认识还很欠缺，遵守宪法和实施宪法的自觉性还没有成为社会的内在动力，社会生活中违宪现象不时出现。这说明宪法的权威还没有完全树立起来，人们对宪法及其所包含的精神、价值、理念认同度还不够，还没有形成一种宪法信仰。

法国著名思想家卢梭曾经说过:“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法”①。美国著名法学家伯尔曼也认为:“法律必须被信仰，否则将形同虚设。”②宪法的生命和力量源泉在人们的内心里，人们只有从内心深处认识并体验到宪法的价值后，才会对宪法产生一种心悦诚服的认同和心甘情愿的依归。因此，宪法的遵守和实施需要人们的信仰，只有内心认同和敬仰宪法，才能自觉遵行宪法，切实实施宪法。正如宗教信徒信仰宗教才会恪守教义和严守教规。丹麦的宪法日也是基督降临节，或许有此寓意。

(二)如何信仰宪法

宪法信仰对于依宪治国，有效实施宪法如此重要，那么如何培养人们的宪法信仰?包括普通民众如何信仰宪法、官员如何信仰宪法?

要形成宪法信仰，首先需要加强公民的宪法思想教育，使国家公职人员和普通民众认识并理解宪法本质，认同宪法价值，领会宪法精神，形成宪法意识，养成宪法思维，从而发自内心地尊重宪法、敬畏宪法、遵守宪法和实施宪法。

然而，在我国，普通公众对宪法的理解还是笼统模糊的认识，有的背诵过诸如“宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程”等宪法宣言，认为使用宪法是国家机关领导的事情，离自己太远，与自己关系不大;有的虽然也知道“宪法是公民权利的保障书”，但却不知道保障主体是谁，也不理解什么是违宪，弄不清违宪主体是谁，甚至把一般法律义务主体等同于宪法义务主体，当基本权利受到违宪行为侵害时不知道如何寻求宪法救济，从而没有体验到宪法对基本权利的保障价值与功能。因此，缺乏对宪法规范的深厚情感和宪法价值的内心认同。如有些公民竟然认为没有履行纳税义务也是违宪。这实际上是公民的一般违法行为，而不是违宪行为。

宪法主要是调整国家(公权力)和公民(基本权利)关系的法律规范，其实质是通过合理配置国家权力，规范和限制国家权力来保护公民的基本权利。规范和限制国家公权力，保护公民的基本权利是宪法内容的精髓，也是宪法的本质和宪法的核心价值。因此，从宪法关系而言，国家才是最主要的保护公民基本权利的义务主体，违宪主体主要是国家机关及其公职人员，违宪行为主要是国家公权力行为，国家公权力行为(主要是抽象行为)如果侵犯了公民的基本权利就是违宪，这些违宪行为需要承担违宪责任，要得到纠正，公民受损的合法权益要得到赔偿。如，某地方政府若为了帮助开发商修建高档别墅征地拆迁，通过下发规范性文件作出强制拆迁公民房屋的决定，并规定对阻挠拆迁的公民实施拘留。这就是典型的违宪行为，因为根据我国宪法规定，非公共利益目的，非宪法授权最高权力机关制定法律，不得剥夺或限制公民的人身权和财产权。而这种情况在现实生活确有发生，但老百姓并不知道政府机关的这种行为是违宪，也不知道怎样运用宪法来保护自己的合法权益，就上访、或非理性的对抗拆迁。因为他们没有真正理解宪法的内涵、价值与功能，所以也没有形成对宪法的信赖和依托。

另外，国家公职人员包括不少政府官员对宪法也有错误的认识。一般而言，官员关于宪法政策性条款于治国理政的指导作用有所认识，也知道宪法是对公权力的约束限制，但却不知道为何要限制公权力，对宪法于公民基本权利的保障作用认识不够深刻，而且有些官员恰恰因为宪法限制手中的公权力而畏惧宪法，当然不是真的敬畏宪法，是抵制宪法，甚至违反宪法。

其实宪法既是普通公民权利的保障书，也是保护国家公权力的公器。国家公职人员的权力和利益也是受宪法保护的，宪法通过对公权的合理配置，授予公权力机关和国家公职人员以权力，从而使国家机关取得合法地位，使公权力获得合法性，国家公职人员能够合法有效地行使公权力，使国家机器能合法有序地运转，并保障和维护正常的政治秩序和社会秩序。同时，宪法既规定了公民基本权利非合乎法定条件，经法定机关通过法定程序，不受剥夺或限制;同时也规定了人大代表和政府官员的罢免都要通过宪法规定的程序，这实际上是保障了国家公职人员的任职权。当然，就国家公职人员深入理解宪法精神，形成宪法思维，养成宪法信仰而言，更重要的是必须清楚权力的宪法授予归根到底来源属于人民，亦即人民通过制定宪法赋予权力，从而明确公权力应当服务于人民。国家公职人员信仰宪法，落到实处就是，依照宪法和法律来行使公权力，保护和增进公民的福祉和利益，而不得侵犯公民的基本权利。而凌驾于宪法法律之上并侵害公民基本权利的权力才不会受保护，而且要追责。只有这样，国家公职人员才会从心底敬畏宪法，信仰宪法。

因此，不管是国家公职人员还是普通民众要形成宪法信仰，必须要理解宪法的本质，认同宪法的价值，这还需要不断加强对宪法的宣传和学习。首先，宪法教育应当具有持续性、经常性，不能只停留在一些“纪念日”，亦即不能只是运动式的普法教育;其次，公民的宪法教育应当从小开始，宪法教育应当进入中小学生课堂;再次，宪法教育要具有广泛性，除了进学校，还要进社区，进机关，甚至进乡村，进企业、进公司等。

然而，宪法教育的作用有限，俗话说，言传不如身教。因此，宪法信仰更重要的是需要在宪法实施的实践中养成。通过实施宪法，让抽象的宪法文本与民众在具体生活中的权和利之间发生关联，通过民众亲身体验宪法，感悟宪法，感受到宪法的存在和价值，感受到宪法与自己的利益息息相关，感受到宪法对自己合法权益的保护，这样才能真正让普通民众从心底深处生发出对宪法的敬仰与信赖。国家公职人员也只有在宪法实施中感悟到只有合宪的权力才会受保护，合宪的行为才会受到百姓尊重和执行。相反，违宪的权力不但不会受保护，而且还要追究宪法责任，这样他们才会敬畏宪法，信仰宪法。如果官员们嘴上大谈宪法是根本大法，是公权行为的最高准则，是人民权利的保障书，而骨子里却依然权力至上，信奉人治，实践中遵循潜规暗则，公权力仍不受宪法约束，公民基本权利得不到宪法的保障，那么这不仅会损害宪法的权威，而且终将会耗尽社会公众对宪法的信任，那么，宪法信仰只能是一句空话。

因此，宪法实施是宪法信仰形成的重要条件，当然也是宪法信仰的归宿，是依宪治国的行动逻辑。

三、有效实施宪法——依宪治国的行动逻辑

纪念国家宪法日可以有丰富多彩的庆祝行动，如普法宣传、法制讲座、宪法宣誓等，但是宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。宪法的价值和意义不是来自于宪法文本的自我宣示，也不在于人们对宪法内容的烂熟于胸，而是最终取决于宪法是否得到有效实施。因此，最佳的纪念国家宪法日的行动就是以国家宪法日为契机，推进宪法的有效实施。

(一)什么是宪法实施

长期以来，学界一直存在这样一种宪法实施的观点，即“法律是宪法的具体化，法律的实施就意味着宪法的实施，法律权利的保障就意味着宪法权利的保障”③。因为“宪法只能规定原则，规定最基本的问题，条文比较抽象一些，不能很具体，要贯彻实施宪法还必须通过宪法制定的法律”④。根据这种观点，立法机关根据宪法制定法律，将宪法规定予以具体化，行政机关根据法律作出行政行为，司法机关根据法律作出裁判，一般组织和个人在日常工作和生活中遵守法律等，如此，宪法便得到了实施。

不少学者反对以上观点，笔者同意将其视为广义的宪法实施，或者是宪法的间接实施，因为，在这种实施中，宪法规定的根本制度和根本任务通过法律实施得到了实现，公民基本权利通过法律实施也获得了一定保障，而且也有利于营造宪法实施的环境。但是，这种实施绝不是宪法实施的全部，更不是宪法实施的根本所在，如上所述，宪法调整的社会关系主要是国家(公权力)和公民(基本权利)的关系，宪法的根本价值在于通过宪法规范约束国家权力的运行得以保障公民的基本权利。因此，宪法规范的对象应当主要是国家机关及其公职人员，规范的行为主要是公权力行为，宪法实施的目的主要是保障公民基本权利。那么，宪法实施的本质也应当是通过适用宪法规范限制和监督公权力的运行从而保障公民的基本权利。可见，宪法实施的核心内容应当包括两个方面:一是通过宪法规范监督国家公权力行为;二是通过适用宪法规范解决宪法争议，保护受侵犯的公民基本权利。这才是宪法实施的根本所在。我们可以称之为狭义的宪法实施，这也是真正意义上的宪法实施。

(二)宪法实施存在的问题

不能否认，从广义上而言，宪法在我国已经得到较好地实施，我国宪法所确立的基本制度和原则已经通过法律实施得到较好的贯彻落实，但这毕竟不同于直接适用宪法规范解决公权力违宪和保护受违宪行为侵害的公民基本权利的宪法实施。从根本上而言，通过宪法规范的直接实施对公权力行为的宪法监督和对公民基本权利的宪法保护还不甚理想。主要表现为:

1.公权力行为违宪较普遍，且宪法监督乏力，难以通过宪法途径而加以遏制与矫正。各级政府通过颁发违宪的法规、规章和“红头文件”限制或剥夺公民的财产权和人身权的情况时有发生，而未能通过适用现行宪法规定的权力机关的监督制度对此加以纠正和遏制，从而导致公民的基本权利受到侵害。少数获得矫正的违宪行为，往往是通过不断激化、甚至恶化的社会事件引起媒体的关注和报道，从而激发社会公众的维权行动，进而引起政府的自我纠错的路径。但是这并不是通过违宪审查的宪法实施进路，如，《城市乞讨流浪人员收容遣送办法》、《城市房屋拆迁管理条例》以及劳教制度的废止都是沿着以上路径。虽然这些涉及违宪的法规和制度最终得到废止，但由于道路曲折，周期漫长，从而导致对公民权利的保护和宪法权威的维护都产生了消极影响。

2.公民基本权利受公权力行为侵犯，难以直接适用宪法规范进行救济。虽然尊重和保障人权也被明确写入我国宪法，宪法也建立起了比较完善的公民基本权利体系。但是，公民目前还难以直接通过宪法途径保护自己的合法权利。如公民受教育权，就业平等权受到侵犯，不能通过普通法律诉讼进行救济，只能求助与宪法救济来捍卫自己的合法权益。但是，由于现行宪法解释制度与法院法律适用的冲突问题而导致公民也不能通过宪法适用来获得权利救济。

(三)如何保障宪法实施

1.在思想意识层面上加强宪法价值认同共识的思想教育，培养民众尤其是官员的宪法信仰和宪法思维。这在上文已述，在此不再赘述。

2.完善违宪审查制度，加强对国家公权力行为的宪法监督。首先，在现有宪法监督制度框架内，解决最高权力机关制定法律之外的国家公权行为的违宪审查问题，全国人大及其常委会应当切实履行监督职能，加强对行政法规、规章以及其他行政规范性文件的违宪审查，落实监督职责，完善监督程序，发现有违宪的，应当及时予以撤销。其次，积极探索解决法律的违宪审查问题。基于现行宪法对法律的违宪审查存在制度困境，可以设立专门的宪法委员会，专门履行审查法律违宪行为的职能。如果立法条件成熟，可以考虑制定《宪法监督程序法》，将以上违宪审查制度进行专门的、系统的、且具有可操性的规定。

3.建构基本权利的宪法司法救济制度，加强对公民基本权利的宪法保护。权利的救济的最有效的途径还是司法救济，因此，要让宪法真正成为公民基本权利的保障书，宪法争议必须能进入司法程序，亦即宪法要能司法化。正如有学者所言，建立宪法诉讼制度是完善我国公民基本权利保障机制的一项重要内容⑤。然而，如上所述，这需要解决现行宪法解释制度与法院法律适用权的冲突问题，这确实是宪法司法化面临一大难题。但无论将来采用什么路径和方法解决这一难题，应当确立两个基本原则:其一，穷尽其他法律规范救济原则，也即无法通过其他法律规范的救济的前提下才适用宪法司法救济;其二，最高权力机关解释并授权原则。亦即可由全国人大常委会进行宪法解释后，再授予人民法院宪法规范的适用权。

四、结 语

国家宪法日的设立，可以说是我国法制史上的大事，具有非常重大的意义，也掀起了全国宣传宪法、学习宪法的热潮。这种学习和宣传宪法的热情应当成为一种社会常态。而且，我们更应该加强宪法思想的教化和展开宪法实施的行动，因为宪法信仰不是宪法一时之热就可养成，它需要宪法理念和宪法精神对社会日复一日的浸润和滋养，而宪法的全面有效实施更需要具有成熟的宪法思想基础和完善的宪法监督制度基础。我们已经有了国家和执政党对依宪治国、依宪执政的自信和决心，也有了较好的法治环境，只要我们以国家宪法日为契机，加强宪法教育，激活宪法思维，培养宪法信仰，将宪法精神贯注于民族文化心理结构之中，让依宪执政成为基本的政治方式，让遵守宪法成为普遍的生活方式，不断完善宪法监督制度，加强宪法实施，那么依宪治国就能落到实处，社会主义法治国家的目标定能早日实现。

[注释]

①[法]卢梭:《社会契约论》，何兆武译，北京:商务印书馆，1980年版，第20页。

②[美]伯尔曼:《法律与宗教》，梁治平译，北京:三联书店，1991年版，第14页。

③范进学:《宪法实施，到底实施什么?》，《学习与探索》，2013年第1期。

④《张友渔文选》(下卷)，北京:法律出版社，1997年版，第183页，转引自范进学:《宪法实施，到底实施什么?》，《学习与探索》，2013年第1期。

⑤费善诚:《我国公民基本权利的宪法诉讼制度探析》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)，2001年第4期。