社区慈善:我国慈善事业发展的新方向

2015-03-23杨荣

东岳论丛 2015年10期

杨荣

(北京工业大学人文学院，北京100124)

慈善事业是我国社会保障体系的重要组成部分，是实现社会财富“第三次分配”的重要工具。新时期我国慈善事业发展取得了很好的成绩，但同时也面临着新的机遇和挑战。一方面，企业及国民财富的增长为慈善事业发展奠定了厚实的物质基础，民众的慈善意识不断增强;另一方面，慈善事业的制度规定和运行机制还不够健全，民众对慈善组织心存疑虑。从社会发展的角度看，慈善无疑是保护弱势群体基本生存权益、促进社会和谐、稳定社会秩序、促进社会公平正义的重要工具。慈善事业是具体的社会帮扶行为，只有具体到每一个需要帮扶的家庭、对象，才能真正实现扶贫济困的慈善目的。弱势群体生活在社区、活动在社区。社区最了解他们的困难，最了解他们的需求，也最了解政府救助的不足和空白。以社区为基础开展慈善活动，不仅可以使救助对象获得精准救助，而且能够避免救助空白和不当救助。近年来，我国社区慈善发展很快，探索了一些行之有效的形式，但也还存在着不少问题，亟需从政策上鼓励、引导，以推动社区成为我国慈善力量救助弱势群体的重要平台。

一、社区与社区慈善

社区是人们生活、生产和聚集的共同体。没有社区的发展就不会有人类的发展。早在1955年联合国就发布了《通过社区发展推进社会进步》的报告，将社区发展定义为“旨在通过整个社区的积极参与和全面依靠社区的首创精神，为社区建立一种经济条件和社会的过程”①。成立于1968年的英国社区发展基金会则认为，社区发展是指所有有利于增强社区活力和社区效力，有利于改善社区条件，尤其是改善弱势群体的处境，使得居民能够参与公共决策并获得长期社区自治的一系列实践活动②。近年来，我国大力推行社区建设，其本质就在于加强社区管理、推进社区发展，使社区真正成为人们生活、生产的惬意港湾。社区慈善、社区文化、社区和谐的人际关系、社区教育、社区服务等都是锻造社区精神和社区传统的重要手段。

社区发展建基于良好的社区治理，也就是“善治”。世界银行认为，善治是指“以开放的、透明的、负责任的、平等的并能满足民众需求的方式来成功管理国家的资源和事务”③。善治强调参与、法治、透明、回应性、公平与包容、有效性与效率、问责等，是以民众为中心的治理。善治意味着对于民众的需求敏感并且能够及时做出回应，通过构建和运用适当的法律和措施来有效地应对社会中出现的挑战，并能够最终保护穷人和弱势群体的利益。在现代社会，政府、公民和社会组织已经构成为相对独立而又彼此交融的一个整体，有效的治理既离不开政府，更离不开公民和社会组织。只有国家与社会或者说政府与公民之间建立良好的合作，才能谈得上善治，因为从本质看，“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”④。可以说，善治是人类社会实现可持续发展、繁荣和平等目标不可或缺的基石。社区正是这样一个平台，政府、公民和社会组织彼此有交集、相互有依存，可以而且必须有良好的合作才能实现共同的目标，即获得可持续的发展。

社会组织是社区治理网络中不可或缺的重要组成部分，它为社区治理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。在社区治理中，政府、公民和社会组织分别作为不同主体参与到社区具体事务中，这些多元主体之间存在着信息交换、资源流通等多种互动，构建为一个完整的网络。作为社区公共服务的重要内容，社会救助的主体也是多元的，既包括政府救助也包括民间慈善救助。《社会救助暂行办法》对此已有明确的要求。就慈善而言，以社区为基础开展救助活动，可以实现与政府救助之间的衔接配套，形成多元主体的密切合作。政府救助是社会救助多元主体中最重要的一个方面，但并不排斥其他救助主体。特别是当前政府救助以物质性的现金给付与实物发放为主，更多着眼于既有救助对象的生存型救助，尚未关注到发展型救助。慈善救助一方面可以补充政府救助的不足，另一方面可以关注生存型救助之外的基础性服务、弹性服务和拓展性服务。以社区为基础开展慈善救助，顺应了社区治理的理念，是实现社区“善治”的重要推动力。

第一，社区是培育现代慈善理念的重要载体。中国的文化传统虽然从不缺少慈善的理念，但在现代社会，特别是在市场经济快速发展的今天，人与人之间信任度显著下降，社会分配不公进一步诱发了贫富差距，社会保障制度不健全使少部分极端贫困人群的基本生活得不到保障，仇富仇官、不劳而获、报复社会的扭曲心态时有出现。这与散财助人的慈善理念显然是格格不入的。培育现代慈善理念，倡导慈善的公益性、自治性、民间性，其核心在于建立人与人之间的信任关系。而公民信任关系建立的第一步，必定要从社区开始，从邻里之间、居民之间的信任开始。我国目前的社区定位于范围调整后的居(村)民委员会。在社区这个小社会，居民之间容易形成互帮互助的良好氛围。特别是在一定的慈善宣传和慈善活动导引下，绝大多数居民愿意展现“善”的一面，而且邻居之间的慈善榜样最有说服力、最容易起到引领示范作用。此外，由于就近行善，捐赠衣物、资金也好，贡献才智、提供服务也好，居民付出的成本不高，而且还能很快收到救助对象的反馈，比较容易调动大家参与的积极性。北京市麦子店街道在实施“五扶工程”中，推出“社区公益日”活动，即在每个月的最后一个周五，动员社区居民走出家门为周围邻居提供帮助。如今，互帮互助已在麦子店蔚然成风，社会和谐已在麦子店安家落户⑤。社区互助不仅有助于推动个人慈善意愿，以务实行动传播慈善理念，而且有助于形成“仁者爱人”、“老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼”的社区慈善文化。

第二，社区是整合慈善资源、拓展慈善筹资方式的重要平台。随着经济社会的发展，政府为社区提供的公共服务越来越多，委托社会组织或社会组织在社区自发开展的社会服务也越来越多。但是，由于缺乏沟通协调，公共服务或社会服务的提供呈现出“九龙治水”的现象，彼此没有形成整体，资源统筹不足，造成重复和浪费。比如新型农村合作医疗已经将儿童先心病、白血病纳入报销范围，而一些慈善机构还在开展类似的救助活动。由于几乎所有的公共服务和社会服务都需要通过社区落到实处，因此社区对相关政策最清楚。以社区为基础整合救助资源，为慈善组织在社区开展活动提供信息，是节约慈善资源、实现慈善组织精准救助的前提。此外，以社区为平台开展慈善活动还有利于进一步拓宽慈善组织的筹资渠道。除普通居民外，我国的社区还有很多单位，包括企事业单位、社会团体和政府机关等，这些单位也都拥有不少可资利用的慈善资源。2014年3月，北京星凯爱琴海购物中心有限公司、中国外文局等多家单位捐赠款物共计10万余元，正式成立北京市朝阳区太阳宫社区善客基金，用于在社区内开展公益慈善活动⑥。这是以社区为平台拓展慈善筹资渠道的一个成功范例。

第三，社区是发现救助对象，建立慈善公信力的重要方式。公信力是慈善发展的基础。2011年爆发的“郭美美”事件，对中国慈善业造成沉重打击，据当年的统计数据，包括中国红十字会、中华慈善总会在内的大量慈善组织都出现了社会捐赠额锐减的现象。毫无疑问，对慈善组织来讲，公信力建设是一个长期的、艰难的过程。良好社会形象的树立，需要慈善组织从社区开始，从居民身边的慈善实践开始，让民众感受到社会捐赠真正用到了贫困居民身上。当然，公信力建设还需要慈善组织不断加强内部治理，形成透明慈善、规范慈善、法治慈善，并且治理成果要能够让居民感受到、看得见、摸得着。慈善组织通过在社区“自下而上”开展活动，精确寻找救助对象，并实施及时、有效救助，一方面弥补了政府救助的不足，另一方面吸引社区居民的主动参与，使居民在参与过程中了解慈善组织的所做所为，看到慈善组织的付出和努力，从而在实践中构建慈善公信力。

第四，社区是创新慈善形式，巩固慈善活动合法性地位的重要场域。慈善需要创新。但是，慈善创新不能空穴来风，应脚踏实地、立足当下，将解决社区贫困居民的现实问题、满足社区需求当作首要目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求进一步激发社会组织活力，凡适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，都要交由社会组织承担。同时提出，支持和发展志愿服务组织，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。因此，社区内的互助互济型、社会公益型社会组织有着比较大的发展空间，不仅已经具备社会合法性和政治合法性的基础，而且将持续获得来自政府方面的财政、政策支持，这对于健全慈善运行机制、创新慈善运行方式，确保我国慈善事业健康发展具有重要意义。

二、我国社区慈善的主要形式及存在问题

凡以社区为基础、向社区居民提供社会服务的慈善活动均可称之为社区慈善。社区慈善以救助贫困社区居民为主要目的，包括提供款物、陪护或照料服务、志愿服务、救助政策咨询服务、社工服务、慈善公益宣传等。社区慈善的具体内容因社区不同、时间不同而呈现出一定的差异性。从社区慈善的参与主体看，主要可分为社区内主体和社区外主体两大类。其中社区内主体包括社区居民、社区社会组织、社区准行政机构、社区单位等;社区外主体主要包括在本社区开展活动的其他社会组织、单位和个人等。社区社会组织是指由社区居民或驻社区单位自发建立的、以本社区居民为主要服务对象的社会组织;社区准行政机构是指社区居委会、社区党支部或者街道派驻社区的服务站等。社区慈善的形式呈多样化态势，总体上看，目前我国社区慈善主要包括捐助帮扶、慈善超市、志愿服务和社区基金会四种形式。

(一)社区捐助帮扶

捐助帮扶是最早也是最常见的社区慈善活动。当发生自然灾害或者寒冬将至时，社区居委会就会动员社区居民捐献棉衣、棉被、毛衣等御寒物品或资金，为灾区、贫困地区人民献爱心。早在1996年，中央就要求将每年的4月和10月定为“扶贫济困送温暖募捐月”。2001年民政部下发《关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见》，要求在城市社区居委会设立经常性社会捐助接收工作点，负责捐助款的接收和捐助物品的验收、登记、整理、打包等工作。2013年全国共建立经常性社会捐助工作站、点2.1万个，全年共接收捐赠衣被1.04亿件，捐赠物资价值折合人民币8.7亿元⑦。除有组织的动员型款物募捐外，近年来不少地方的社区居委会还针对一些特定个案开展募捐，为弱势家庭提供帮助。2013年初，重庆市渝中区朝天门街道棉花街社区组织了一场募捐活动，为罹患重病的冯永华一家募得善款3万余元，帮助他们渡过难关⑧。社区捐助帮扶活动对于贫困居民，特别是非本地户籍的社区居民来说，具有特殊意义，因为目前我国主要的政府救助项目还没有覆盖社区外来人员。

(二)社区慈善超市

“慈善超市”起源于美国的“好意慈善事业组织”(Good Well)，其主要业务是接受、处理、销售市民捐赠的旧物品，并用销售物资得到的善款为残疾人、失业者、新移民等兴办福利工厂、职业培训机构和就业安置场所。慈善超市一方面降低了经常性捐赠存在的成本开支和场地问题，另一方面提高了捐赠效率，使困难居民很方便地获得低廉的生活日用品。2004年2月10日，我国第一家慈善超市——上海市普陀区“长寿社区慈善超市”正式开张，这是我国慈善事业立足社区发展的新尝试。民政部对上海慈善超市发展非常重视，于当年7月下发《关于在全国大中城市推广建立“慈善超市”的通知》，随后又要求结合社区捐助发展慈善超市。到2004年底，全国慈善超市达到1842家，2005年底增至3076家，2013年底更增加到9492家⑨。慈善超市一般设立在社区，由社区自治组织进行管理和运营。其运维资金多数由政府提供，少数通过市场化运作获得;慈善超市的物资主要来源于企业、团体或个人的捐赠，或者由超市出资购置。在为社区贫困居民提供帮助方面，慈善超市一般采取两种办法:一是由社区低保对象或其他困难群众持证免费领取;二是由困难群众以低廉的价格购买超市物资，其他市民以正常价格购买，回笼的资金再次购买物资补充超市。社区慈善超市为困难群众提供了更多的救助选择，一定程度上减轻了他们日常生活上的压力。为推进社区慈善超市发展，民政部于2013年12月下发《关于加强和创新慈善超市建设的意见》，要求各地拓展慈善超市的多元化服务机制，通过款物募集、困难救助、志愿服务等形式为社区困难群众提供物质帮助。

(三)社区志愿服务

志愿服务起源于19世纪初西方国家宗教性的慈善服务，之后成为个人奉献爱心的重要形式。所谓社区志愿者，是指在没有任何物质报酬的情况下，基于良知、信念和责任，以社区为依托，自愿奉献自己的时间、金钱、精力和智慧，为社会和他人提供服务和帮助的人。1989年3月18日，我国第一个社区志愿者组织在天津市和平区新兴街朝阳里居委会诞生，其目的是让有社区服务意愿的居民与若干贫困家庭结成“一对一”互助组，进行义务包户帮助。民政部迅速总结推广天津市的社区志愿服务模式，1989年10月在杭州召开全国社区服务交流会议，1994年4月会同中国社会工作者协会发出《关于开展社区服务志愿者活动的通知》。之后，社区志愿服务迅速发展，得到广大社区居民的认同。到1997年底，全国各地建立的社区服务志愿者组织多达55200个，志愿者人数高达5478790人⑩。截止2014年9月，全国社区志愿服务组织已达12.8万个，注册社区志愿人数达22.9万人，累计志愿服务时间2381万小时，社区志愿服务内容广泛，涉及老年照顾、课业辅导、陪聊家务、环境卫生、培训指导等。近年来，我国社区志愿服务方兴未艾，接连成立了中国志愿服务基金会、中国社会工作协会志愿者工作委员会、中华志愿者协会等组织，开展了社区志愿者注册登记、创设社区志愿者时间储蓄银行等，并不断加强与国际社区志愿组织的交流合作。

(四)社区基金会

社区基金会是指一个地区的居民为解决本地区问题而成立的独立非营利性公益组织。它由当地居民成立，致力于解决社区问题，服务于本社区发展。社区基金会起源于美国，2008年11月8日深圳桃源居集团捐资1亿元成立的桃源居公益事业发展基金会是我国第一家社区基金会，其宗旨是“推进中国社区发展，发展社区民间组织。利用社区劳动力，发展社区经济，完善社区服务，培育社区福利，积累社区资本，创建社区自救自助、民主自治的公共服务体系。”随后，深圳、上海、重庆、北京、杭州等地陆续成立了一些社区基金会。如果说桃源居公益事业发展基金会不只促进本社区的发展，还有着推进其他社区基金会发展、促进社区善治的意味，那么深圳市在700多个社区成立的“社区基金会”则更具有社区基金会的特征。这些基金会面向本社区居民开展帮扶救助、环境改善、志愿服务等公共事务，其资金主要来源于社区内自然人、法人和其他组织自主、自愿捐赠。上海市金山区金山卫镇于2010年2月发起成立的为民大病重病帮扶基金也属于社区基金会，主要资助患大病重病的社区居民。此外，还有一些没有在民政部门登记注册、致力于促进社区发展和居民帮扶的民间聚合型基金，也具有社区基金会的性质。

总体上看，虽然我国基于社区的慈善活动开展不少，但社区慈善尚未形成促进慈善事业发展的主流，仍处于相对初级的发展阶段，面临着不少问题和挑战。一是相关法规政策不健全，社区慈善的规则不够清晰。捐赠行为、税费减免、慈善监管、组织活动等缺乏相应的制度规范。绝大多数社区慈善组织没有取得合法性注册。呼唤多年的《慈善事业促进法》仍未出台。社区慈善超市定位不清，机构性质不明，运维经费无着落，人员身份难确定，由此导致运转艰难。二是社区慈善活动的行政色彩浓厚。目前社区慈善活动主要由行政机关发起，靠行政力推行，既没有体现居民的自发性、自愿性，也难以形成公平的慈善环境。据中民慈善捐助信息中心统计，2013年我国捐赠接收总额中，民政系统、各级慈善会、红十字会和党政机关共接收670亿元，占60.8%;基金会及其他社会组织接收432亿元，仅占39.2%。三是社区慈善活动的同质性过高，不能满足困难居民的个性化需求。社区慈善活动缺乏创新，模仿、跟风，导致活动的同质性较高，慈善资源的流向相对比较集中。在2013年9月深圳举办的第二届中国公益慈善项目交流展示会上，主办方所设立的12个领域中，灾害救助占对接成功总额的55.62%，青少年教育占17.27%，社区发展占15.04%，仅此三项合计就占到了项目总额的87.93%。四是慈善供给难以满足慈善需求。一方面，一些社区草根性慈善组织受动员能力所限，资源严重不足，甚至面临着慈善项目难以为继的窘境;另一方面，一些需要救助的社区困难居民找不到慈善资源或者找到的慈善资源满足不了需求，这在医疗救助领域表现得特别突出。

三、加快发展我国社区慈善的政策建议

社区慈善接地气、应民需、补不足，是我国慈善事业发展的新方向。发展社区慈善，对于完善社区治理结构，构建和谐社区，建立政府救助与慈善救助的有效衔接，推进我国慈善事业健康发展具有十分重要的意义。发展社区慈善，不仅需要理念上引导、活动上宣传、形式上创新，更需要制度上规范、政策上鼓励和财政上支持。

第一，培育发展社区性慈善组织。社区性慈善组织是社区慈善的重要参与主体。当前，培育发展社区性慈善组织的重点是解决其法人地位问题。建议按照党的十八届三中全会要求，尽快制定实施社区社会组织直接登记管理办法，解决大量社区性慈善组织无法注册登记问题。可根据社区特点，适度放宽社区性慈善组织的注册资金和场地限制，暂不具备登记条件的，可在街道办事处备案，使其能够开展活动，并纳入政府监督视野。应将社区基金会作为培育社区性慈善组织的重点，通过社区基金会吸纳社区居民、驻社区单位的爱心资金，形成慈善合力。鼓励成立跨社区慈善组织联盟，使相邻社区的慈善资源得以共享，不断壮大社区慈善组织的影响力和公信力。完善社区性慈善组织法人治理结构，逐步淡化行政影响。重新定位社区性慈善组织与社区准行政组织的关系，逐步改变社区准行政组织在社区慈善中的主导地位。

第二，建立政府购买慈善服务机制。社区慈善在缓解社会矛盾、弥补政府救助不足、稳定社会秩序等方面，与政府救助发挥着同样的作用，也具有公共产品性质。同样的，类似社会救助这样的公共产品，在提供方式上完全可以让市场机制发挥更大的作用。香港经验表明，政府购买服务是促进社区慈善发展、改进慈善提供方式的重要手段。2014-2015年度，香港社会福利署共资助2631个非政府组织119.529亿港元，用于开展社会福利、儿童及青少年服务、社区发展、康复医务及老人服务等方面的社会服务⑪。《社会救助暂行办法》第五十四条规定，“县级以上地方人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务。”这一规定为通过政府购买服务推进社区慈善发展提供了制度保障。应尽快建立政府购买服务的财政保障机制，明确政府购买服务的主体、类别、性质和内容，制定绩效评价标准，加强社会监督。通过政府购买服务，将本来由政府部门或准政府部门提供的公共产品交由具有公益精神的社会团体生产和供给，促进社区慈善组织发展，实现行政资源和社会资源的合理配置。

第三，实施鼓励性税收支持政策。从事公益事业免税是现代慈善事业发展的重要推动力。在美国，慈善组织经申请被确认慈善地位后将获得巨大的税收优惠。机构捐赠可获得15%的税前抵扣;个人捐赠给公众募款机构的现金部分可获50%的税前扣除，捐赠给基金会的可获20%的税前扣除，捐赠证券可获30%的税前扣除，个人遗产全部捐赠的可获100%的税前扣除⑫。针对社区慈善组织，美国的免除政策更为优惠，如果捐款给社区基金会，捐赠人可以享有更大的减税优惠。虽然我国的《基金会管理条例》规定了慈善方面的税收优惠政策，但实际操作中程序繁杂，且资格认定常存争议。如果套用基金会的税收优惠政策，很多社区慈善组织难以享受。建议针对社区慈善组织制定有针对性的税收优惠政策和财政扶持政策，使社区慈善组织真正享受到优惠和扶持。

第四，提高社区慈善从业人员的专业素质。慈善事业是吸纳就业人群的重要领域。2009年我国慈善组织的从业人员不到2万人，而美国慈善组织的从业人员超过900万，英国亦有60万⑬。未来一个时期，社区慈善将吸纳我国大量就业人员，有必要从专业培训、后续教育、资格认证等多方面提高人员素质。一方面要加强职业培训和知识更新，使慈善事业逐步转变为以具有专业背景的专职人员为主、志愿者为辅的从业人员格局;另一方面要加强专业社工教育和培训，提高慈善从业人员的社工专业能力。社会工作的专业方法，如个案工作、小组工作、社区工作等特别适合社区慈善活动⑭。欧美国家、我国港台地区的慈善事业也是专业社工的主要从业领域。

第五，利用现代信息技术整合社区慈善资源。社区慈善是一个主体多元、资源分散且快速流动、形式多样、内容复杂的系统工程。现代信息技术的发展为统筹整合资源，确保社区慈善高效、平稳运行提供了技术条件。运用网络技术，可以方便地搭建虚拟化资源整合平台，降低不同主体间的交易成本，缩短慈善资源与救助需求间的距离，密切慈善主体和受体之间的沟通、反馈，加强彼此间的回应性和互利性。网络信息技术的运用还使得居民可以更便利地了解到社区活动和慈善组织的行为，增强社区居民和驻社区单位参与的愿望和热情，也为社会监督提供了便利。

第六，发展社区志愿服务。通过志愿者的奉献行为，为社区特定困难人群提供多方面的社会服务，对于丰富社区慈善内容、延伸社区慈善功能、培育引领民众慈善意愿非常重要。社区慈善超市、社区基金会等都是提供志愿服务的很好平台。在美国，这些社区慈善机构的工作人员绝大多数都是志愿者。建议开展慈善社区创建活动。通过慈善社区创建，在引领慈善风尚，为贫困人群提供实实在在帮助的同时，培育社区精神，增进社区凝聚力，形成全社区人人参与、公益共享的慈善发展态势，推进安老、扶孤、助学、助医、助残、济困、救灾等社区慈善救助活动的开展。

[注释]

①常铁威:《新社区论》，北京:中国社会出版社，2005年版，第37-38页。

②翟桂萍:《公共空间的历史性建构:社区发展政治学分析》，北京:军事科学出版社，2009年版，第26页。

③国际行动援助中国办公室:《善治:以民众为中心的治理》，北京:知识产权出版社，2007年版，第10页。

④俞可平:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社，2000年版，第11页。

⑤《“五扶工程”暖人心聚人气》，《人民日报》，2009年10月10日，第5版。

⑥《太阳宫善客基金正式成立》，《北京青年报》，2014年3月6日。

⑦《2013年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml.

⑧周舒曼:《社区组织募捐》，《重庆商报》，2013年1月14日。

⑨相关数据参见民政部网站公布的年度统计报告。

⑩阎青春:《中国社区服务十年回顾与未来展望》，时正新，朱勇:《中国社会福利与社会进步报告》(1998)，北京:社会科学文献出版社，1998年版，第44-59页。

⑪香港社会福利署:《经常开支的资助金额》，http://www.swd.gov.hk/sc/index/site_ngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_subvention.