基层政府管理中的执行困境及其治理

丁 煌，李新阁

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉430072)

一直以来，我国政府管理中的一个突出问题就集中在政策执行领域，正如著名行政管理学家夏书章先生所言:“就我国的公共政策过程而言，在实行计划经济体制时期，政策执行阶段似乎并不存在太多的严重问题，相反，因政策制定缺乏科学性和民主性而产生的决策失误倒是十分突出。改革开放以来，特别是随着中央向地方的分权和放权，‘上有政策、下有对策’，‘有令不行、有禁不止’、‘政策走样’等政策执行阻滞的不良情况在我国目前社会、经济和政治生活中屡有发生，甚至有愈演愈烈之势”①丁煌:《政策执行阻滞机制及其防治对策》(序)，北京:人民出版社，2002年版。。这充分反映了我国基层政府的政策执行力问题。

当前，中国改革挺进深水区和攻坚期。一方面，改革的条件，包括经济社会发展方面的条件，都具备了相当的基础;公民的改革共识逐步增强，对改革各个方面的认识已比较全面深刻，对改革相关方面的准备也已足够充分。另一方面，改革涉及到从强调权力、强调利益，转向强调公民与社会权利、尤其是强调政府责任，包括政府在行政行为、各种司法行政行为和各类经济活动中所应当承担的甚至是可能承担的责任。对责任的强调和理性对待，对没有承担好责任的追究和处理，必然会涉及到各个相关方的基本利益，再加之整个收入分配制度的改革，也会涉及到很多方面的利益。因此，改革将是一个攻坚克难的过程，必须面对多方面阻力。对此，十八届三中全会作出“全面深化改革”的战略部署，要求“全面建成小康社会、不断夺取中国特色社会主义新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦”。

全面深化改革目标实现的基础在于基层政府对于中央政策的有效执行。如何在总结历史经验的基础上，治理基层政府管理中的执行困境，构建与科学发展理念相适应的执行制度框架和制度体系，化解“改革挺进深水区和攻坚期”产生的体制性问题，已成为确保中国未来持续健康发展的必要条件之一。

一、基层政府管理中的执行困境

当前，基层政府在执行法律法规和上级政策过程中，经常表现出各种问题，存在对抗、逃避、歪曲、附加、机械、选择、被动、越位和虚假执行等现象。少数基层政府追逐自身利益而不顾人民利益，部分基层政府重决策、轻执行，甚至还有基层政府实行法外干预，削弱政府执行力。究其根本，由于发展理念和发展模式的差异，基层政府执行力存在诸多制度困境。

1949年建国后，中国为了加快走向工业化和现代化，举国以苏联为榜样，学习苏联经验，以重工业为优先发展目标和战略，逐步建立了计划经济体制。在此体制之下，全社会所有的物质和人力资源都被纳入国家的全面控制和近似机械的计划管控之中，与之相适应，自然形成了“全能主义”的政府执行模式①20世纪80年代初，邹谠提出了全能主义(totalism)概念时指出:“政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德(包括宗教)的限制。在实际上(有别于原则上)国家侵入社会领域和个人生活的程度或多或少，控制的程度或强或弱。”参见邹谠:《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动的角度看》，中国香港:牛津大学出版社，1994年版，第223页。。从国家与社会、政府与市场之间的关系来看，国家和政府的全能状态几乎完全代替和掩盖了社会和市场的存在，从微观社会生活到宏观经济行为，所有与民众有关联的领域，不论是意识形态、政治生活等上层建筑，还是经济生产、个人生活等，都被纳入了国家的管理和控制之中。国家通过行政手段和政治动员的方式执行国家意志和政策。同时，与西方“三权分立”的体制不同，我国奉行高度集权的一元化领导，在横向分权上几乎没有变化的空间。国家以统一的行政命令和计划的方式配置资源，中央的“条条”管理与地方的“块块”之间天然存在着潜在的矛盾。如果强调“条条”，则“块块”的积极性降低;反之，则又出现“块块”执行中央政府政策的不力。这种高度集权的体制，层级节制的执行方式导致了政策执行有效性的降低和经济活力的下降。

如何在“全能主义”的体制之下，解决好政府执行问题，自建国以来就一直是在不断探索的问题。由于计划经济条件下的全能主义政府体制在横向分权上没有太多的努力空间，只能诉诸于政府层级之间的分权，通过分权化改革②按照郝伯特·希尔曼的研究，分权可以分为“分权I”和“分权II”，“分权I”就是将决策权一直下放到单位;“分权II”就是将决策权下放到下级行政单位。分权I属于经济性分权，分权II属于行政性分权。从1956年起，中国实施“分权I”的改革，而1957年决定实施“分权I”和“分权II”混合型改革，到了1958年执行的则是“分权II”改革。参见H.F.Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley:University of California Press 1966，p.197.来激活中央和地方两个积极性，以提高国家战略、政策执行的有效性。对此，毛泽东在《论十大关系》中指出:“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”③《毛泽东著作选读》(下册)，北京:人民出版社，1986年版，第325页，第325页。。“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”④《毛 泽东著 作选读》(下册)，北京:人 民出版 社，1986年版，第325页，第325页。。但是，自1956年我国实施分权改革以来，无论是在计划经济体制之下，还是社会主义市场经济体制之下，每次改革的结果总是陷入“一放就乱，一收就死”的循环怪圈。

十一届三中全会以来，国家的发展战略从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”。“增量改革”⑤所谓增量改革，就是借用等级规则确立产权规则，政府导向式改革的优点非常明显，其在传统体制上的边际效益大大减少了改革阻力，可在不伤害既得利益的前提下增加另一部分人的利益，从而使改革大步前进。但是，这样的增量改革，如今已面临困境。随着时间的推移，其内在的改革动力逐渐衰竭。这是因为，改革主导权在行政系统纵向分配，每个优先改革权都带来垄断性利润，一些部门主导的所谓改革甚至变成了“寻租”。1978年中共十一届三中全会以后，中国经济发展出现了转机。经过一段时间的摸索，中国改革找到了这样一条新的道路，就是在经历了开始阶段扩大企业自主权试验不成功、国有经济改革停顿不前的情况下，采取一些修补的办法维持国有经济运转，把主要力量放到非国有经济方面，寻找新的生长点，我们把这种战略叫做增量改革战略。在中国渐进式改革中，属于先易后难中的基本特征，现增量改革，将增量资产率引入市场机制，然后是存量改革，对存量资产实行市场调节。的推行，逐渐地改变了农村的经济体制，培育了非公有经济的发展，通过经济特区引进了外资和国外的经济管理方式，这些导致了“双轨制”的形成。1984年中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，将改革的重点由农村转向城市，并开始了全面改革的尝试。1992年中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。2001年中国正式加入世界贸易组织，希望通过外部市场力量来推动和促进中国经济体制的转轨。

在此过程中，从执行政策的视角观察，基层政府表现出以下特点①曹堂哲:《公共行政执行的中层理论——政府执行力研究》，北京:光明日报出版社，2012年版，第5-8页。:

第一，从政府与市场两者的角色定位看，“增量改革”推动了新兴经济和社会力量的兴起，国家与社会、政府与市场之间的互动关系产生了全新的格局，形成了市场和计划双轨互动的局面。在政策执行过程中，由于计划力量的削弱和市场缺乏稳定的制度规范，“权力的资本化”和“资本的权力化”得以显现，政策执行过程中的权力和市场相互依赖和转化，导致基层政府政策执行的有效性大打折扣，从而被严重削弱。

第二，从政府执行过程中的纵向行政层级而言，1994年之前实施的“权力下放”和“包干”财政体制，使得地方利益膨胀，中央的权威性和政令的统一性受到了很大的削弱，一度出现了国家能力的危机。1994年分税制改革，初步建构了市场经济条件下中央政府与地方政府之间合理关系的初步框架，也逐步形成了中央与地方两个利益主体。但是，全国性的市场体系和市场规范还不健全，地方政府掌握着大量的关键经济资源的配置权，地方政府之间的竞争不断加剧，过多地介入经济，甚至形成了“诸侯经济”的局面。地方政府在执行中央政府的政策过程中，基于GDP至上的考核指标体系和可能存在的地方利益驱动下，难以避免产生所谓的地方利益与中央利益之间的博弈②比较典型的如环保问题，中央政府多年来三令五申强调环境标准、大气污染问题，为此颁布实施了一系列的法律法规和国家政策，但是，仍有不少地方政府在招商引资过程中，置相关法律法规和政策于不顾，环保问题已成为全社会迫切需要解决的问题。，从而导致地方政府特别是基层政府在执行法律法规和国家政策时不尽全力，有时甚至出现阴奉阳违、背道而驰的现象。

第三，从基层政府政策执行的宏观体制和制度环境而言，国家的“制度化建设”③党和国家的领导制度、干部制度改革以及“十三大”提出的政治体制改革方略，“十四大”提出的法制建设和机构改革，“十五大”提出的社会主义政治文明建设到全面依法治国方略等，都为建立与社会主义市场经济体制相适应的执行制度奠定了基础。与其主导的“放权让利”之间不协调、不均衡甚至反向倒推的问题在一定程度上一直客观存在，“国家制度化建设”速度慢于“放权让利”的速度导致了国家能力(即执行贯彻政策的能力)的衰减。政府阶段性发展理念与旧的执行体制和执行方式之间的矛盾总是存在并不断深化。比如，房产新政受挫、矿难频发、食品安全事件和环境保护事件频发等，都反映了政策执行过程中的不彻底甚至反效的执行难题④谢湘，原春琳:《不是落魄是忧国》，《中国青年报》，2005年11月14日。。

近几年来，随着改革步伐的不断加大，政府执行力建设已成为中国政府自身建设的一个重要组成部分。自2006年温家宝总理在《政府工作报告》中首次把“提高政府的公信力和执行力”作为“建设法治政府、责任政府和服务政府”重要前提以来，历届“两会”上的政府工作报告都会从不同角度阐释和强调政府执行力问题⑤李克强总理在其政府工作报告(2014年3月)中也明确提出:“各级政府要忠实履行宪法和法律赋予的职责，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力，努力为人民提供优质高效服务。”。特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次把提高政府“执行力”作为“治理能力现代化”的要求，并将政府执行力与“切实转变政府职能”、“深化行政体制改革”、“创新行政管理方式”和“增强政府公信力”相并列，作为“建设法治政府和服务型政府”的基础和前提，这是关于政府执行力建设的最新阐述。当然，制度的确立并不等于制度的定型。在当前我国的现实发展阶段，越是在最高层面的报告中反复强调和阐释的现象和问题，现实中需要破解和落实的压力往往就越大。形成一整套成熟、定型的政府执行制度体系，我们还有很长的一段路要走。

式中 X：试样中硫酸根的含量，%；V1：滴定BaCl2溶液时EDTA标准滴定溶液的用量，mL；V2：滴定钙镁总量时EDTA标准滴定溶液的用量，mL；V3：滴定硫酸根时EDTA标准滴定溶液的用量，mL；c：EDTA标准滴定溶液的浓度，mol·L-1；F：试样液稀释倍数；m：试样的质量，g；96.06：SO24-的摩尔质量，g·mol-1；100、1000：单位换算系数。

二、基层政府管理中执行困境的治理基础

从本质上看，治理基层政府执行困境，其落脚点在于通过提高基层政府执行效率促成政府服务能力和水平的提升，而效率的提高有赖于政府机构及其职能的科学调整和配置。因此，依据“精简、统一、效能”原则推进政府机构改革，成为治理基层政府执行困境的关键。事实上，自1978年改革开放以来，我国先后启动了八次较大规模的政府机构改革①分别是1982年、1988年、1993年、1998年、1999年(省级机构改革)、2000年(市县级机构改革)、2003年、2008年的政府机构改革。，但不可否认，基层政府始终没有走出执行困境。在我们看来，提升基层政府执行力，需以确权明责为核心，理顺政府纵向职能载体和横向职能载体之间的职责关系，优化政府职责体系配置，这是治理基层政府执行困境的基础。

几千年以来，基层政府都是国家治理体系的核心，即“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”②荀悦撰:《前汉纪·前汉孝惠皇帝纪》(卷第五)。。但是，一直以来存在的中央和地方政府之间职责不清的状况，也是历代政府体制中诸多问题的根源。基层政府往往责任无穷，权力有限。因此，如何切实的确权明责，几乎是我国一切政府改革的出发点。在我们看来，确权明责就是要适当放权，合理确定基层政府权限和根据权责一致原则明确基层政府应当合理承担的责任。

合理分权包括横向和纵向两个方面，因此，合理分权不是简单的下放权力，它们两者之间有本质的区别。权力下放是对高度集权的管理体制所进行的政策性调整，合理分权则是对权力结构的所进行的新的制度设计和制度安排③薄贵利:《深化行政管理体制改革的核心和重点》，《中国行政管理》，2009年第7期。。也就是说，合理分权是在宪法和法律的制度框架下，根据市场经济和民主法治的要求对中央和地方政府的权力结构、权限配置进行制度性的设计、调整和安排。是地方属性的权力，必须在法律上明确划分给地方，中央应该给予地方自治的空间;对于领导关系和指导关系的部门，更要划清权力界限，确保基层政府合理的权力空间。同时，合理分权也必须根据权责一致原则，合理确定权力主体的责任。对于基层政府而言，不能只要求权力而回避责任;与之相应，中央也不应该只确立责任而不授予权力。当前，基层政府执行困境的很大部分原因来自于上级政府授权有限而责任无限，权责一致性本是行政法上的基本原则，但现实中诸多权责不一致的地方随处可见。明晰责任的重要意义在于确立基层政府的行为边界，防止政府不作为、乱作为，调动基层政府的积极性，确保管理任务的圆满完成。另外，合理分权还需要理清职责关系，防止部门之间相互推诿，合理设置部门机构，依法限定部门权力和职责。现实中如食品安全、环境保护等重大民生议题，往往需要多个部门分工负责、相互配合，但很多时候难以避免出现盲区。因此，基层政府机构设置应当杜绝“九龙治水”、“几个部门管不了一筐毒豆芽”等现象，坚持“一事一部门负责”的原则;对于确实需要多个职能部门配合协调的事情，无论是纵向基层政府间的合作执行，还是横向政府内部的合作执行，比如区县之间高速公路建设、县域打击假冒伪劣商品等，要防止因职能交叉、政出多门而相互推诿的现象出现。

基层政府的执行困境，表面上看是政府执行问题，实质上是政府的职能划分、政府监督和政府法治建设水平的问题。对政府来讲，多年来在不断强调转变政府职能，但现实告诉我们，政府职能转变的路还很长，“该管的管，不该管的坚决不管”在很多领域还只是一种口号。因此，我们需要强力推进“政企分开”、“政社分开”，合理界定政府与企业、与社会的边界。对于基层政府而言，该要的职责一定要，不能出现“有事无人管，有责无人担”;不该要的职责一定不要染指，不能越界行事。实践证明，权力与责任具有一致性时，才能保障权力的正确合理行使。现阶段，如何保证基层政府权责一致，实现政府职能的管理幅度与管理深度的良好结合，是基层政府走出执行困境的必经之路。

总之，治理基层政府管理中的执行困境，基础在于确立基层政府合理明确的权力职责体系，依据“精简、统一、效能”原则，优化基层政府机构设置，建立执行能力强、行政效率高的公平合理的行政管理体系。

三、基层政府管理中执行困境的治理路径

著名政治学家戴维·伊斯顿指出，“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”①[美]戴维·伊斯顿:《政治体系——政治学状况研究》，马清槐译，北京:商务印书馆，1993年版，第23页。。从本质上看，公共政策的制定、执行过程其实就是根据某种原则和导向对社会利益的分配管理过程。但是，我国有些基层政府在执行过程中，很多时候悖离中央所确立的原则和导向，不按照规则运作，加上目前在执行领域中的法律法规和相关法律机制不健全、不完善。基层政府执行困境的治理任重道远。

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求，“强化市县政府执行责任”，强化“执行公开”，加快推进依法治国和法治政府建设。因此，治理基层政府管理中的执行困境，其路径在于切实转变政府职能，重塑政府角色;强化信息公开与公众参与的倒逼推进;加强法治建设，实现执行力治理的法治化、制度化。

(一)转变政府职能，重塑政府角色

在市场经济条件下，政府的主要职责应当是致力于制定公开公平的市场规则，当好裁判员;通过加强市场监管等手段和方式，弥补市场机制的固有缺陷，确保市场竞争的充分性和有效性;确保全社会稳定的就业、充分的义务教育和全面的社会保障，为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，而不能作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利。另外，作为整体的制度设计和规则制定者，政府应着力控制社会的贫富分化，维持经济、社会与自然资源的合理平衡。

十八届三中全会全面深化改革的重大部署，为加快行政体制改革，加强服务型政府建设提供了良好契机。基层政府应当着力转变政府职能，重塑政府角色，按照市场化、民营化、自治化的原则调整政府的基本职能，提高基层政府的政策执行力。

首先，要实现“管制型政府”向“服务型政府”的转变。把政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品，对于市场可以自主的营利性、竞争性行业的发展，政府就应该放手。政府从服务的视角开展管理，而不是为了消极控制而管理，实现公共服务的市场化，公共管理的社会化②沈跃春:《加快政府职能转变 深化行政体制改革》，《中国浦东干部学院学报》，2014年第4期。。

其次，要实现自身角色定位的转变，由过去无所不能、无所不在的“无限政府”，转变为放管结合、取舍有度的“有限政府”，推动政府从“全能政府”模式和“大包大揽”状态中解脱出来，促使政府、企业、市场、公民和社会组织各就各位、各司其职，解除政府的“无限责任”，降低社会对政府的依赖。

最后，还需要建立分类、分级管理的政府体系，实现“集权行政”向“分权行政”的转变。对某一类事项，政府应当合理确定应当哪一级政府管理更合适;保证一项事情只由一个层级的政府负责，改变以往“条块交叉”的行政管理格局。

(二)强化信息公开和公众参与的倒逼推进

信息公开和公众参与是行政程序制度的核心之一，也是确保政府公平合理行政的重要举措。近年来，信息公开和公众参与因此而备受关注。正是现代行政程序制度中的“行政公开”和“充分参与”，才使得几千年来普通民众一直倍感神秘和敬畏的州府衙门，变得相对开放和透明，并因此为制约基层政府执行的恣意提供了良好的制度入口。政府最大限度的公开和公众合理的参与“有助于执行过程中冲突能量的横向释放，而不是纵向上传，形成上下对立”①朱檬:《基层社会管理中公众参与的程序控制和制度创新》，http://www.participation.cn/liluntantao/lunwen/5848.html，2015年3月12日访问。。

从行政过程的视角来看，“行政公开”也应当是“过程的公开”。换言之，在基层政府执行过程中，执行的公开不只是最终执行结果的公开，而应当从执行开始的执行职权依据，到执行过程中以及最终的执行结果，从相对人在执行过程中应当享有的程序性权利，到执行终结之后的可能救济途径，都应当予以公开，保证执行过程中利害关系人都能获取与自身利益密切相关的信息②戴建华:《作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察》，《政法论坛》，2012年第2期。。当然，由于执行过程中各个运行阶段具有不同的特性，从维护国家利益和保障相对人权益出发，对于行政机关在执行过程中掌握的国家秘密、商业秘密或者个人隐私等，应当按照法律规定不公开或由行政机关裁量不公开。而且，基于政府执行过程中各个阶段的不同特性也应区别对待。

从本质上看，政府执行过程是对社会价值和社会利益的权威性分配。分配必然带来利益的厚此薄彼。因此，当政府的执行行为造成受益差距扩大甚至反向逆转时，公众参与执行过程的意愿则会变得越发强烈。现代行政的发展也对公民参与行政产生了需求和要求。另一方面，政府执行的社会过程比单纯的政府决策过程可能更重要。在当前大力推进法治政府、服务型政府、效能政府的背景下，情况更是如此。

(三)加强法治建设，实现基层政府执行力建设的法治化、制度化

基层政府的有效执行，其根本在于建设法治政府，实现执行力建设的法治化、制度化。中共十八届四中全会关于依法治国、建设法治政府的战略部署，为基层政府执行力建设的法治化、制度化提供了坚实的基础和良好的契机。

从本质上说，政府的一切权力都必须在宪法和法律的框架之下，并且在宪法和法律的监督之下行使，政府的权力因此而得到规范和受到限制，政府权力的行使必须严格限定在为人民服务的范围之内，要努力实现职权法定、权责统一、有效监督、高效便民。

当然，法治政府建设任重道远，亟需完善的制度和解决的问题很多。而与基层政府执行力建设最密切相关的，一是要加强和改善行政执法，确保法律法规正确实施;另外，要完善行政监督机制，加强对行政权力的监督制约。

行政执法是政府与社会联系最为密切的环节，是基层政府持续性和日常性的管理活动。在现实生活中出现的许多问题，包括很多地方的群体性事件，都与基层政府执法不当或者违法执法有关。而基层政府执行过程在很大程度上本身就是一个执法过程或行为。因此，各级政府需要切实做到规范严格文明公正执法，这也是基层政府执行力建设的重要方面。

实现基层政府的有效执行，必须强化对行政权力的监督。在我国，相对比较完善的权力监督制度体系已经基本建立起来了，但是，制度的执行同样存在问题。而基层政府对抗执行、逃避执行、歪曲执行、附加执行、机械执行、选择执行、被动执行、越位执行和虚假执行等现象，归根结底是一个权力监督的问题，如何保证他们用好权力的问题。因此，需要不断加强权力的监督，研究和发现现实中的各种违法形态，从政府内外运行系统入手，及时发现问题并依法处理③李穆基:《我国政府治理模式转变探析》，硕士学位论文，福建师范大学，2005年。。