中欧专家纵论国家环境治理 中欧环境治理项目5年见证中国环保事业进程

中欧专家纵论国家环境治理 中欧环境治理项目5年见证中国环保事业进程

中欧环境治理项目总结会暨加快国家环境治理体系和能力现代化研讨会，10 月13日在北京召开。环保部副部长李干杰、欧盟环境海洋事务与渔业委员卡尔梅努·维拉、中国商务部代表陈红英、中央编译局副局长俞可平、欧盟驻华大使史伟等中外嘉宾出席会议。

中欧环境治理项目是欧盟支持中国政府在环境公共治理领域开展合作的项目，项目额度为1850万欧元，实施阶段为2010 年12月至2015年11月。具体项目目标是加强环境领域政府职能、公众参与和企业责任，推进中央和地方环境保护和可持续发展。

在当天的研讨会上，与会官员、学者围绕环境治理体系和能力现代化展开热烈讨论，《环境与生活》在此节选部分嘉宾的观点，供读者参考。

环境治理已由概念理念变为国家决策

◎李干杰 （环境保护部副部长）

这次大会汇聚了项目各相关方、相关部委、国内外相关组织和机构、地方政府、社会媒体等各界代表，总结项目实施5年来的众多成果，并就如何加快中国环境治理体系和治理能力现代化问题进行深入交流和研讨，意义非常重大。

近年来，中国政府对环境治理的认识经历了由陌生到理解、由概念理念引入到形成国家决策和具体行动的不断发展提升过程。在2009年中欧环境治理项目设计之初，“治理”还是一个颇具前瞻性的先进理念。但到现在，实现国家治理体系现代化、提高国家治理能力已成为中国的国家目标之一。在去年新修订颁布的《环境保护法》中，“多元共治”也成为该法秉持和体现的重要思想和原则。环境公共参与、环境信息公开，以及环境公益诉讼等成为新《环境保护法》的重大突破、进展和亮点。可以说，中欧环境治理项目的实施恰逢其时，顺应了中国环境发展的大趋势，为推动和促进中国环境治理的进步与改善做出了重要贡献。

自中欧环境治理项目全面实施以来，环境保护部非常重视，对项目的实施前景寄予了很高期望。商务部和欧盟驻华代表团也给予了大力指导和支持。在各方和技术支持团队的共同努力之下，项目进展顺利，并取得丰硕成果，特别是对新的《环境保护法》的修订提供了大力支持。项目还组织翻译了《欧盟环境责任指令》、《环境空气质量指令》、《奥胡斯公约执行指南》等重要文献，帮助推动中国环境治理体系的现代化，同时也将中国环保工作的经验成果，比如新的《环境保护法》等翻译成英文，并传播至欧洲，促进了中欧双方在环保领域的经验交流和分享。

欧盟将推出更严格的排放标准

◎卡尔梅努·维拉 （欧盟环境海洋事务与渔业委员）

中国即将发布“十三五”规划，我们在座各位都想了解关于环境保护和绿色发展的相关内容。这些综合性的改革计划对于推动中国的生态文明建设传递了非常清晰的信息。尽管经济发展对中国是非常重要的，但必须以绿色、低碳、循环的形式实现。

欧洲环境署《2015年全球环境报告》表明，欧盟过去40年在环保方面取得了很好的进展，特别是在欧盟环境立法方面。我们减少了水和空气污染，但也让我们看到，如果过去40年的发展遵循一切照旧的模式，到2030年是不能遏制环境退化趋势的。我们正在推出一系列更为严格的空气质量标准和排放标准，欧盟成员国议会已经批准通过。

但是，只改善环保立法并不足以帮我们在有限的资源条件下改善人们的生活，还必须改变消费和生产方式，使业务模式更加绿色、低碳，实现可持续发展。

我期待中欧在知识技术方面的交流机制能持续下来。我期待未来有更多的行动者参与中欧交流，让更多的决策者和政策专家加入交流，还要让地方的政府、法官、律师、非政府组织、企业参与进来。我想再强调一点，非政府组织在提升公众意识、能力建设、确保《环境保护法》得以切实实施等方面可发挥重要作用。

变“边保护边发展”为“先保护再发展”

◎俞可平 （北京大学政府管理学院院长）

我国的现代化创造了世界经济史的奇迹，GDP年均增长率连续33年超过9%，但为此付出的代价也极其昂贵。其中主要的代价之一就是环境污染。GDP崇拜和GDP主导的官员绩效考核，在相当长一段时间内助推了不计成本的增长模式，“先发展后环保”曾是许多地方政府的发展思路。虽然党和政府在前些年开始下大力气调整这种以牺牲环境为代价的增长模式，但后果已极为严重。

当环境的权益面临威胁时，越来越多的居民开始采取抗争行为，例如上访、示威、游行，甚至演变成暴力对抗。近年来发生的大规模官民冲突事件，就有许多是由环境问题引起的。有专家统计，由环境污染引发的群体事件以年均29%的速度递增，已经远远超过我国的GDP增速。简而言之，环境问题在目前已经成为重大而紧迫的治理问题。

如何建立现代生态治理体系、推进生态治理现代化，我认为要从以下几个方面着手：

第一，树立绿色发展的新理念。

坚决克服先发展后保护的传统观念，努力实现从边保护边发展向先保护再发展的战略性转移。

第二，进一步完善生态治理的制度体系，推进生态保护的标准化建设。

我认为尤其要重视标准化建设。生态保护必须有全面的、具体的、科学的标准，并且从制度上切实保证行业标准得到认真执行。

第三，扩大公民参与，努力实现生态领域的官民共治、社会共治。

公众参与环境保护不是一个自选项，而是必选项，我们选择的只是以何种方式参与，是主动参与还是被动参与，合法参与还是非法参与，有序参与还是无序参与。我们当然应当坚持主动的、合法的、有序的参与。

第四，更加重视生态领域的公平正义，努力维护生态保护过程当中的公平正义。

近年，发达地区的一些污染企业开始转向落后地区；城市的污染企业向农村地区搬迁；一些落后地区通过毁林毁地增加收入等等。这些做法实际上是生态领域不公正的体现，必须坚决纠正，不能落入落后就要被污染的发展陷阱。

第五，以更加开放务实的态度学习借鉴发达国家在生态治理方面的先进经验。

生态治理虽然也与社会政治体制密切相关，但就其性质而言，它的工具性大于价值性，不同体制之间的生态治理经验完全可以相互学习和借鉴。

总之，生态治理现代化是国家治理现代化的重要部分，与国家治理现代化是全面深化改革的总目标一样，生态治理现代化也应当是生态文明体制全面深化改革的总目标。

我国环境治理能力严重不足

◎夏光 （环保部环境与经济政策研究中心主任）

今天的主题是“加快国家环境治理体系和能力现代化”，这个体系基本上已经建立了，但能力是否足以支撑则特别令人担忧。环境治理体系是一个方面，环境治理能力又是一个方面。中国环境事业的治理体系确实比较先进，但治理能力严重不足是较大的问题。随着治理体系现代化的推进，能力不足的缺口会越来越大，矛盾越来越突出。具体表现在如下几个方面：

从国家层面来讲，治理能力最欠缺的是综合协调能力。一个国家环境的改善，环保部门的监管只是一个方面，真正要行动起来的是产业部门、公共管理部门。

国家信息的收集能力也比较薄弱，我们所说的信息是关于环境状况、社会信息的综合。过去的信息收集能力主要是依靠地方向上面上报数据，我们进行综合。这样一种收集体系也很重要，能起到一定作用。但是，它遇到一个难题，收集地方的信息，再以这些信息评估地方的工作，地方上报的信息就有可能失真，容易不准确。国家为了提高信息收集能力，准备独立建立国家层面的信息系统。各地环境质量状况的反映主要是通过中央自己投入资源，建立监测网点，发射卫星，通过现代手段收集比较真实的信息。

在中央政府层面，除了协调收集信息能力，监管的能力也有所不足。在地方政府层面，这些情况更加突出，尤其是到了市一级，或者是县一级、乡镇一级，越往下的能力越薄弱。很多基层环保执法队伍对环保法律法规的理解不专业、不到位，到企业执法也是不合格的。在基层的乡镇一级也缺乏能力，没有监察大队、执法局这样的机构，工作力量更加薄弱。

总之，在完善政策法规的同时，应该更多地把重心下移到基层。加强地方环境治理能力建设也包括更好地动员社会基层力量，也就是动员广大人民群众参与环境监管，通过司法渠道促进环境治理。这样就会对治理能力的提高起到促进作用。

环境行政公益诉讼目前仍被搁置

◎常纪文 （国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）

环境保护的党政同责，从理论上的提出以及论证，我是最早的，也是一直呼吁的。很有幸被中央采纳。“党政同责”最早是2013年7月18日，习近平同志在中共中央政治局常委会上提出来的，会议是关于安全生产的。因为当时安全生产出了很多事情，最开始提的是安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。在环境保护领域就把“齐抓共管”删掉了。

在中国的政治生活里，党委的地位要高于政府。党委领导政府的工作，政府是干活的，党委是决策的。如果党委都不承担责任，政府承担责任是不合理的，很多事情最后都是党委拍板决定的。

虽然我是这个理论的首创者，但说实话，我并不太看好这个制度。因为解决中国环境问题的最好办法还是依靠法律。我们讲的国家环境治理体系有两个突破，第一个是《环境保护法》的修改，发挥了公众和社会组织的作用，这是一大突破。另一大突破，就是最近两年让党内法规和国家立法相衔接，提出了党政同责。但是，有一点，严格的法律责任和党政同责有一个很大的逻辑缺陷，即还是体制内追责，如果上级不追下级的责，老百姓毫无办法。法院不受理案件，老百姓毫无办法。解决中国环境问题的最好办法，在治理体系迈出了第一步，就是环境民事公益诉讼。但是它绝对解决不了中国的问题。只有环境行政公益诉讼，让社会组织监督政府，这才是解决中国问题的最好办法。但是，环境行政公益诉讼目前是被搁置的。不过，毕竟我们迈出了第一步，环境民事公益诉讼立法已经确认了。

前不久，广东省政法委书记亲自请我去广东讲“邻避”问题，这说明当地党委已经开始重视这个问题。我呼吁尽快构建中国的行政公益诉讼制度。当然，这也需要稳妥有序的推进。这个是中国环境治理体系的标志性制度。没有这个制度，中国的国家环境治理体系永远是有缺陷的。

建议环保部门设立四级微博工作体系

◎马军 （北京公众与环境研究中心主任）

公众参与环境保护的前提是环境信息的公开，知情才能有效参与。基于这样的想法，我们在2006年成立了公众与环境研究中心，并且开始收集、开发、建设污染地图数据库。数据库包括31个省市区、约300个地级市的环境质量信息以及污染源的相关信息。我们将政府公开的数据汇总。这些数据主要源自环保部门的公开。从最初的2500条到现在超过21万条，可以看到中国环境信息公开取得的进步。

可喜的是，很多公众也采用随手拍的形式，用智能手机拍摄了全国最主要的废水、废气和重金属污染源，也形成了公开的污染源分布地图。

数据本身并不能擦亮天空，也不能清理污染的河流，但它会激发人的行动，激发各界的行动。基于这样的想法，21家环保组织在2007年3月份共同提出了“绿色选择”的倡议，希望消费者可以关注企业环境的表现，通过大型品牌带动供应链转向绿色生产。我们呼吁这些大型品牌在中国不要使用污染企业作为供应商。以前这些数据很难整合到一起，现在把这些数据整合在数据库中，这些企业输入任何一个供应商的关键字，就可以马上了解到它是否存在违规记录。

我们自己也进行了匹配，发现很多大型品牌的供应链条上都存在污染的问题。2010年，我们与29家IT品牌展开沟通，向他们告知他们的供应链存在违反中国法规的问题。

此后，有一些品牌以种种理由一直抵触信息公开和社会监督。我们通过互联网传播这些信息，让更多的利益方得以了解。最终促使很多品牌发生转变。这里也包括世界上最顶尖的品牌，像苹果公司。

这样的推动虽然也形成了1800多家企业受到推动，但污染形势依然严峻，工作必须进一步扩展。如果要扩展公众监督，就需要更多的信息公开，以调动更多人的参与和监督。

我们建议环保部门设立四级微博工作体系，环保部门不但通过微博把信息公开出来，而且回应公众疑问。

建立公众参与的合法程序

◎汪劲 （北京大学法学院教授、北京大学资源能源环境法研究中心主任）

1996年，国务院文件《关于环境保护若干问题的决定》中首次提到建立公众参与机制。但是，要发挥社团的作用，通过在民政部注册的社团当中的组织，由他们代表公众。

2004年，中国颁布了《行政许可法》，对公众参与的程序、步骤、方法、条件、路径做出了规定。到了2005年以后，中国涉及公益环境的诉讼、投诉，以及公民的“邻避”现象才越来越多。不是《环境影响评价法》给了大家这样的途径，而是《行政许可法》把这个途径写得非常仔细，再结合《环境影响评价法》，把它应用到环境影响评价中。

中国的公众参与，走得比较靠前还是在环境保护领域。通过大批环保战线的官员、学者和NGO的努力，也是由于环境问题越来越严重，环保受到了党和政府的重视。不过，公众关心的事项和政府公开的事项并不一致。老百姓想知道这个地方有没有污染，污染指数是多少？我会不会得病？在这里生活多长时间会得病？这个地方的房屋受到破坏，我的财产会不会减少？老百姓想得到的信息往往还是得不到。他想得到的财产权利的保护，环保部门会说这个不归我管，你得问别人。

还有一个问题是“邻避”的现象越来越多，政府应对明显不足。越是基层人民政府，应对越是明显不足。一旦发生问题，要不然就是政府全面让步，要不然就是全面压制。两个极端，没有建立斡旋体制。

未来，我们要更多地引导两个问题，一个是建立公众参与的合法程序，公众参与也不应该是无序的。公众想要什么，通过怎样的途径去要，这个问题是我们要规范的。

当然，我的想法是最好规范到法律的，或者司法能够救济的途径上来。否则现在的问题就是公众参与，地方政府作假，企业也弄虚作假，最后很可能变成地方政府、企业合起来骗老百姓。

市场主体也应参与环保

◎原庆丹 （环保部环境与经济政策研究中心副主任）

在中国的语境下，环境这个词主要是跟环保相关，都是在污染防治这个范畴。我们搞环保的人觉得这个体系很大，包括经济社会发展，包括农林水等等。但是，在有些人看来，还是局限于污染防治这个领域里。前面俞可平先生讲的是生态治理，也将环境治理包括在内。

治理的主体由政府、市场、社会等构成。中国过去还是以政府治理为主。到了新的阶段，要跟国际接轨，强调政府、社会、市场三大主体共同推进。体制、政策、行动是评价国家治理体系和治理能力的三个层次。

国家治理主体之间的关系，包括公权力、社会参与者、市场参与者，三方形成互相监督、互相制约、互相促进的关系是最好的，但现实中经常出现各种矛盾冲突。

我们对环境治理给出了定义，它是国家治理的重要组成部分。环境治理体系是大家共同发挥作用的制度安排，治理能力则是实施这个制度的相关能力。体系和能力的关系，一个是车，一个是驱动车的发动机。

我们对中国环境治理的判断，目前还是政府治理一枝独大，市场治理还处于初级发展阶段。市场主体参与的主要是经济建设和资源配置，现在强调它可以参与环保。那么，执法能不能让市场主体发挥作用，不要都是由政府包办，这都是可以讨论的。

中国环境治理取得的进展越大，矛盾就暴露得越突出。就像工作一样，干得越多，失误也就越多。目前，人民群众日益增长的环境服务需求与环境公共服务能力不足之间的矛盾，变得越来越明显。环境治理资金投入迅速增长，但环境软实力发展相对滞后，建了污水处理厂，但它并不运行；购买了监测设备，但相关数据作假……环境软实力应该是环境治理能力迫切需要提升的。

（注：上述文章均为根据作者发言节选）

本栏目责编/郑挺颖zhengtingying@vip.163.com