环境影响评价中公众参与存在的问题及对策——以深圳市为例

袁家柱（深圳市宝安区余泥渣土管理所，广东 深圳 518000）

环境影响评价中公众参与存在的问题及对策
——以深圳市为例

袁家柱
（深圳市宝安区余泥渣土管理所，广东 深圳 518000）

环境影响评价公众参与在项目实施过程中发挥了巨大作用。深圳市按照国家和地方的相关要求开展了公众参与，但仍存在参与主体缺乏代表性和广泛性、信息公开不规范、参与方式单一、程序不健全及救济渠道不足等问题。根据目前深圳市现状，提出通过构建统一的博弈平台、完善公众参与程序和信息公开、科学合理的选择调查主体等措施，进一步提高公众参与的有效性。

公众参与；环境影响评价；存在问题；对策；深圳市

环境影响评价中公众参与就是在充分尊重公众的知情权、参与权和环境权的前提下，将规划、建设项目和相关政府决策可能造成的不良环境影响及其防治措施告知公众，并将公众的合理要求和科学建议引入项目建设和政府决策中，是公众参与项目评价和决策的过程。自《中华人民共和国环境影响评价法》颁布以来，深圳市按照《环境影响评价公众参与暂行办法》和《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》（以下分别简称为《暂行办法》和《实施意见》）等相关要求开展了不同程度的公众参与，为项目顺利实施起到了重要的作用。

近年来，随着公众法制观念和环境意识的增强，尤其是因信息公开不全面和回应不及时导致的信任危机，引起公众对部分项目、规划、决策发泄式的反对已影响到社会的建设和发展。如何进一步规范公众参与，提高公众参与的有效性，避免发生影响社会和谐的群体性事件，是十分值得思考的问题。

1 公众参与中存在的问题

1.1 参与主体缺乏代表性和广泛性

《暂行办法》第十五条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”，其中“综合考虑”和“合理选择”给予实施单位太大的操作空间。《实施意见》对参与问卷调查、论证会、听证会的公众范围和数量做出了进一步的规定，但是对如何界定有关专家和公众二者的关系，如何界定有利害关系和地缘关系人群，仍存在模糊性。

实践中公众参与的对象多由评价单位确定，为了项目顺利实施，有些单位在选取公众代表时，为减少反对意见，存在回避利益受损者的现象。如在道路交通类项目中，没有充分调查直接受交通噪声影响的临路第一排居民的意见，而选取较远位置的能够享受交通便利和生活便利而不受或较少受交通噪声影响的居民。

另外，某些单位在选取公众代表时较少考虑其知识背景、环境意识及表达能力，较多选取平时与业务上有往来的或熟悉的专家、知识分子，忽略了普通民众、弱势群体的意见。如在选取调查表发放对象时，为方便直接选取项目所在地的街道、乡镇内的工作人员进行调查。因公众参与主体界定不明，存在参与主体缺乏代表性和广泛性的问题。

1.2 信息公开方式不规范，公开不充分

公众的知情权直接影响公众参与有效性，《暂行办法》和《实施意见》对信息公开次数、时间、方式和信息公告的内容作了相应规定，但对于公开方式和公开内容要求比较笼统。目前，深圳市多采用公共网站和现场张贴公告相结合的方式，对于网站的类型和张贴的地点尚无明确规定，环评单位大多选取本单位的网站，有的甚至发布在环保论坛上和张贴在项目周边的树木上。由于受信息公开的地点、时间、方式等多种因素限制，严重影响信息公开的广度。

在公开内容上，实践中由于建设单位或评价单位为了项目能够尽快顺利实施，公布信息时只是简单地介绍技术指标和建设规模，而公众最为关心的拟建项目带来的具体环境影响及其污染防治措施则未能准确地向公众传递。由于建设单位、环评单位是整个信息的掌握者，公众在信息和能力方面处于弱势，信息公开存在不及时、不具体、不完整等问题，在整个环境影响评价程序中公众的知情权并没有得到有效的保障，严重影响信息公开的深度。

1.3 参与方式的单一，深度不够

公众参与的形式有论证会、听证会、座谈会、专家咨询、问卷调查等多种形式，深圳市目前使用最多的是问卷调查，遇到公众反映非常强烈的项目，也会采用听证会，参与方式相对单一。

在采用问卷调查时，很多问卷的格式和内容往往千篇一律或大同小异，针对性不强，并且通常是选择题居多，公众只能顺着问卷的设置被动答题，由于对项目对自身带来的影响了解甚少，往往很难表达自己的真实想法和意愿。对于抽取样本数量法律、法规尚未明确，深圳市基本上都在70～100份之间，并没有根据项目和周边敏感点实际情况区别对待；另外部分居住小区入住率低、公众参与意识不强、参与者总体文化素质不高、公众流动性较大、担心受到报复等多种因素造成回收率偏低和公众意见失真，为以后的环境纠纷埋下了隐患。

1.4 公众参与的法律效力不明确，程序不健全

公众参与的法律效力意味着公众意见对于决策的影响，现行法律法规中仅要求建设单位或者其委托的环境影响评价机构在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明，对于公众意见评价主体哪些是否需要回应、采取什么样的方式回应及如何评价公众意见的有效性等并没有明确。

目前，深圳市建设单位和环评单位对公众意见采纳与不采纳的情况只是在报告书中说明，公众对于意见是否被采纳和项目在执行中是否真实体现了公众的意见，公众并不知情。不少环评单位在环境影响报告书的编制中往往只注重工程分析、影响分析及污染防治对策等章节，而把公众参与章节当作程序的需要而写，没有针对性地分析调查结果，未考虑当地公众所反映的具体明确的观点和诉求，没有按照当地公众的意愿着手分析调查和回应。因为程序上缺乏公开、透明，公众参与并没有打消公众的担忧，未能真正实现公众的有效监督。

1.5 公众参与的司法保障缺位，救济措施不足

《中华人民共和国环境影响评价法》没有对公众参与的司法保障做出规定，《暂行办法》和 《实施意见》虽然规定建设单位、环评机构、环境保护部门公开环境信息和征求公众意见的义务，却没有规定有关公众参与权利的救济条款。公众参与权利受到侵害、建设单位不科学考虑公众意见及建设单位不组织公众参与或妨碍公众参与的法律责任都没有涉及。缺乏强有力的司法保障直接影响公众参与权利的有效行使。

2 有效推进公众参与环境影响评价的对策

2.1 科学合理选择主体，完善相关技术指引

公众参与主体的选取是影响公众参与有效性的重要因素，科学合理地选择公众参与的主体对于公众参与具有重要意义。综合考虑深圳市的社会现状和环境影响评价公众参与现阶段的具体实践情况，建议对参与公众进行科学合理的分类（如分为核心公众和非核心公众），提高调查样本的代表性和公众意见的真实可靠性。同时，考虑到弱势群体掌握的资源少、对自身利益的追求能力低等因素，在公众参与中应给予适当的倾斜。深圳市应结合实际尽快编制相关技术指引，界定核心公众和非核心公众，结合项目敏感程度和周边环境，分类分别明确公众参与主体数量和各类主体所占的比例等问题。

2.2 构建博弈平台，完善信息公开

公众参与实质就是公众、建设方、评价单位等主体之间一个博弈过程，一个畅通、及时、准确的博弈平台是保证公众参与有效性的关键。这个平台包括信息发布和信息收集两个方面，通过信息发布让公众充分、准确、及时地了解项目情况；同时广泛收集相关主体之间的意见和建议，在保证公众意见表达渠道畅通的基础上，建立起“参与-反馈-再参与”的机制。相关政府部门应依照现行的法律、法规和深圳市现状，充分利用互联网便利、高效的优势，进一步规范环评单位公众参与的信息发布方式，建议构建起全市统一的互联网发布平台，保证公众和环保团体等能够及时准确地获得项目信息。

另外，需进一步细化环评信息公开的内容，适当删除与公众利益关联较小的内容，如厂区内配套设施、社会经济现状等，更加直观地突出建设项目概况、资源利用和污染物排放、环境影响预测与评价、环境保护措施和主要评价结论等内容。各级环保行政管理部门应严格把关，对于那些发布不实信息的单位，必须依法追究其法律责任，从根本上解决信息不对称问题，保证公众参与有效地开展。

2.3 完善参与方式，科学设计调查问卷

如前所述，目前深圳市基本采用问卷调查的方式，参与方式比较单一，为充分发挥各种公众参与方式的优势和特点，应尽快根据各种参与方式的特点，对座谈会、论证会和听证会的功能进行分级，明确各种方式的实施目标和范围，提高公众参与渠道的多样性。

采用问卷调查方式的问卷设计是否科学，直接关系到最终公众参与的有效性，在实际工作中应尽快改变“一刀切”的现状，从被调查者与项目的关系、调查对象所在区域对环境现状的满意程度、项目对调查者所在区域或敏感单位的影响、被调查者对项目拟采取的防治措施是否满意、对项目的总体态度和其他建议等几个方面出发，分项目类型分别设计不同的调查问卷。

2.4 完善公众参与程序，明确法律效力

公众参与不是仅仅表达意见或是发泄情绪，而是要维护其环境权益，因此必须明确公众参与环境影响评价的效力，避免建设单位、环评单位仅为满足形式上的参与要件，要真正体现公众知情、参与的权利。

公众参与环评的效力主要反映在有关单位如何回应公众提出的意见和问题［1］。公众参与的回应机制和参与的机会本身同等重要，深圳市应尽快完善公众意见的回应机制，明确组织单位对公众意见的回应的义务和方式，避免出现组织单位“只听取、不采纳”的状况。为更好地分析和理解公众意见背后的原因，建议将公众意见按照个体公众（包括：参与公众的代表性分析、参与公众的区域分布、公众建议及反对意见）；敏感单位意见；走访、咨询专家意见；座谈会、论证会、听证会等方式的调查意见：进行分类汇总，在综合分析公众意见、国家和地方有关规定和政策、建设项目的实际情况以及社会文化经济条件等因素的基础上，对各主要意见给予回应和说明，并采取适当方式将处理意见反馈给公众。

2.5 完善公众救济渠道，避免极端事件

公众反映的问题如果没有得到回应或认为回应不合理，公众对项目就会产生更大的抵触情绪，会促使公众对项目方、环评方和环保管理部门产生信任危机，使问题更加尖锐，如果没有合适的救济渠道极有可能出现极端事件。在实际工作中应逐渐建立起行政和司法救济的机制，当公众认为未采纳公众意见而未附理由或对未采纳的理由不满等可以向环境保护部门提出申诉，寻求行政救济，也应允许公众向法院提起诉讼，寻求司法救济，这样才能使公众参与环评的效力得到落实。

3 结论

环境影响评价公众参与对项目、规划和政府决策的顺利实施具有重要的作用，通过公众、建设方和管理方的博弈，可使项目实施的方案、防治措施等更加客观、科学，一定程度上加强公众对决策的理解和认可，为后续实施增强可接受性。但因为我国公众参与环境影响评价起步较晚，公众参与制度还存在参与主体缺乏代表性和广泛性、信息公开不规范、参与方式单一、程序不健全及救济渠道不足等问题，尤其是因信息不对称和回应不及时、到位，导致信任危机，使许多公众不相信任何评价结论。发泄式的反对是目前亟待解决的问题，相信随着我国环境影响评价工作的不断深入发展，环境影响评价公众参与一定会日臻完善，一定会在环境保护和可持续发展中发挥越来越大的作用。

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EnvironmentalImpactAssessmentontheRadiationoftheImage-forming SystemoftheX-rayFlawDetectorinAnElectriclimitedCompany

ZHANGZhao-wen
（YunnanRadiationMonitoringStation，KunmingYunnan650032，China）

TheradiationoftheX-rayflawdetectorwasmonitoredinandaroundtheworkingsiteinanelectric limitedcompany.Thenegativeimpactsthatmightcauseradiationaccidentswereanalyzed.Theradiationprotection measuresandmanagementwereinvestigated.Theassessmentresultsshowedthattheprotectionoftheworkingsite workedwell.Itssurroundingenvironmentwassafewithoutobviousradiationimpact.Theprotectionmeasures workedwelltoo.Theradiationmanagementsystemhasbeenbuiltupinthecompany.

theimage-formingsystemoftheX-rayflawdetector；radiationenvironment；impact；radiationassessment；radiationmonitoring；radiationmanagement

X82

A

1673-9655（2015）03-0095-03

2014-09-15

袁家柱（1983-），男，工程师，主要从事环境影响评价技术审查工作。