农民工农村退出意愿及农村土地制度改革制度需求分析——以湖北问卷调查为例

李春香

（湖北省社会科学院，武汉430077）

部分农民工在城市务工多年，面临着从农村退出的现实选择，也面临着农村土地处置的难题。从《农村土地承包法》和《土地管理法的》规定可以看出，目前有关农村人口退出农村的土地制度安排主要有两类：一类是对农村人口转户进入小城镇，法律对农村土地退出没有强制性的规定，另一类是对农村人口转户进入设区市的要退出耕地、草地，并且，村级集体经济组织有权收回宅基地。尽管《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25 号）明确指出，现阶段不得以退出土地等作为农民进城落户的条件，但相关法律并没有修改。在新型城镇化的背景下，农民工及其家庭退出意愿如何？对农村土地处置，以及农村土地流转、收益等制度等方面有何需求，是值得关注的问题。

一、问卷调查及样本情况

本文采用问卷调查方法对相关问题进行调查和研究。问卷调查主要内容包括三个方面：

（1）农民工个人及家庭的基本情况。包括农民工是否户主、年龄、性别、受教育程度、务工年限、月收入、外出务工地类型、家庭人口数、家庭主要收入来源、家庭现居住地、家庭宅基地数量、老家是否城镇郊区、老家地理环境等。

（2）承包地及其流转状况。承包耕地面积、承包地是否充足、家里是否有承包更多土地的打算、承包地利用形式、家乡是否有承包地荒废状况。老家土地流转的主要对象、老家土地流转的主要途径、家里是否愿意转入或转出土地、哪些因素可能影响土地流转决策、对现在的土地流转有什么看法。

（3）转户退出意愿及土地制度需求。农民工转户退出及家乡土地资源处理意愿，具体内容包括本人和家庭成员是否愿意转为城镇居民，如果愿意期望的放弃土地补偿的形式，如果愿意期望的放弃宅基地的货币补偿标准，如果不愿意，原因是什么，如果转户退出，有哪些政策需求；现有承包地制度是否需要改革，承包地哪些方面需要改革，是否愿意流转宅基地，期望土地制度改革的方向等。

本次抽样调查利用2013 年春节期间农民工返乡共发放问卷200 份，在武汉付家坡长途汽车占发放问卷80 份，在武昌火车站发放问卷40 份，在麻城火车站发放问卷80 份，共回收问卷179 份，其中有效问卷156 份，有效率为87.15%。样本农民工绝大部分为湖北农民工，也有部分周边河南、湖南、安徽、山东、四川等地农民工。调查方式主要是问卷加访谈方式，部分农民工文化程度低，只能按照问卷上内容进行访谈。

二、农民工退出意愿及影响因素

1.农民工退出意愿。

问卷调查结果显示，一部分农民工及其家庭具备退出条件与意愿，在156 份有效问卷中，对问题“您和家人是否愿意转为城市居民”明确表示愿意转户进入城市生活48 人，占样本总数的30.%；说不清的43 人，占样本总数的27.6%，明确表示不愿意的65 人，占41.7%，详细情况见表1。

表1 农民工转户意愿情况

2.农民工退出相关影响因素分析。

（1）模型、变量。

本文运用Logistic 模型对影响农户转户退出意愿因素进行分析。Logistic 回归模型是一种常用的统计方法，是根据单个或多个连续型或离散型自变量来分析和预测离散型因变量的多元分析方法。[1](p1)Logistic 回归采用最大似然估计法进行模型估计。

如果因变量Y 具有J 个值（Y 有J 类），以其中任何一个类别作参考，其它类别都同它相比较可以生成J-1 个非冗余的Logit 变换模型。例如以Y=J为参考类别，则对于Y=i，其Logit 模型为：

而对于参考类别，模型中的所有系数都为零。

本文中的被解释变量为农民工在城市落户意愿，有“不愿意”、“说不清”与“愿意”三种情况(Y=0，1，2)，为多分类选择变量。因此，可以选择三分类的Logistic 模型进行回归分析。

以Y=2 为参照组，则三类结果的Logistic 回归模型可表示为:

由于愿意是因变量中的参考组，所以其所有系数均为0，g2（X）=0。

变量分类设置及描述性特征见表2。[2](p18-19)

（2）结果分析。

利用Spearman 检验变量和因变量之间的相关性可知，家庭收入结构（X6）、承包地利用形式（X13）、是否在意退出补偿政策（X17）与农民工转户意愿在0.1 水平显著相关，而是否户主（X1）、文化程度（X4）、家庭人均承包地面积（X12）、家庭规模（X7）、家乡是否有承包地荒废状况（X14）、现有承包地制度是否需要改革（X16）与农民工转户意愿在0.05 水平显著相关。且各解释变量不存在共线性问题。

因此，采用三分类Logistic 模型将上述9 个变量与转户退出之间的关系进行分析，得到模型参数估 计 结 果，Cox&Snell R2=0.455，Nagelkerke R2=0.514，模型的拟合度较好。而且，由于显著性水平（sig）0.000<0.05，方程整体有效。

从似然比检验结果来看，承包地利用形式、人均承包地面积、是否在意退出补偿政策的显著水平sig<0.05，表明这些变量对方程解释性好。

从表3 回归结果来看：

一是不愿意组。承包地利用形式=1 在5%的显著性水平、承包地利用形式=3 在10%的显著性水平下与农民工转户意愿正相关，承包地利用形式=2在5%的显著性水平下与农民工转户意愿负相关。说明自耕型和完全流转出承包地型的农户有较强的退出意愿，而介于两者之间的部分耕种、部分转包出的农户退出的意愿较弱。

表2 变量的描述

人均承包地面积=1 和人均承包地面积=2 通过1%的显著性水平检验，其与转户意愿彼此存在着负向的相关性关系，人均承包地多，农民工退出意愿也就越低。是否在意退出补偿政策（X17）在1%的显著性水平下得到了检验，这一变量的提高对农户的转户意愿有正向的影响，说明在有退出补偿政策的情况下农民工转户意愿相应提高。

表3 参数估计（1）

二是说不清组。该组模型中，人均承包地面积（X12）、承包地利用形式（X13）和是否在意退出补偿政策（X17）也与农民工转户退出意愿之间也存在显著相关性关系。且上述变量对农民工及其家庭转户退出意愿影响方向一致。

三是从表3 可知，不愿意和说不清组。Logistic模型被解释变量和解释变量之间方向一致，显著性水平逐渐递减，但总体上显著性差别不大，因此，下文将不愿意和说不清的情况进行合并转化成二元Logistic 模型进一步分析相关影响因素。

（3）二分类Logistic 模型进一步分析。

在二分类模型中，因变量依然是农民转户退出的意愿，如果农民选择愿意转户退出，则因变量取值为1；反之，因变量取值为0，包括不愿意和说不清的两种情况。所有自变量设置不变，与前文相同。依然运用向后逐步剔除法对模型参数进行估计，得到表4 模型参数估计结果。

表4 参数估计（2）

模型通过了1%的显著性检验，其中，-2 Log likelihood=137.392，Cox&Snell R2=0.305，Nagelkerke R2=0.429，模型的拟合度较好。从HL（Homsmer-Lemeshow）指标看，HL=7.801，P=0.453，统计检验不显著，说明模型具有较好的拟合效果。

由表4 可知，对农民工转户退出意愿产生显著影响的因素分别是人均承包地面积（X12）、承包地利用形式（X13）、是否在意退出补偿政策（X17）、家乡是否有承包地荒废状况（X14）、务工时间（X3）、家庭居住地（X9）和老家地理环境（X11），其他变量的影响不显著。

第一，人均承包地面积（X12）、承包地利用形式（X13）、是否在意退出补偿政策（X17）三个变量在0.01 水平下显著地影响农民工的退出意愿，与前面的多分类Logistic 分析结果一致，差别在于承包地的利用形式（X13），系数为正，说明承包地利用形式对农民工转户意愿产生正向影响，有转包出土地或抛荒耕地的农户对承包地不存在生计依赖的也更愿意转户。人均承包地面积（X12）、是否在意退出补偿政策（X17）与三分类结果一致。

第二，家乡是否有承包地荒废状况（X14）在0.05 水平下显著影响农民工的转户退出意愿，且系数为正，说明家乡承包地荒废情况越严重农民工转户退出的意愿越强烈。同时承包地荒废比较严重又往往集中在耕作条件不好的山区、丘陵地区。

第三，务工时间（X3）在0.10 水平下显著影响农民工的转户退出意愿，且系数为正。说明务工时间较长的农民工样本转户退出的概率也较大。

第四，家庭居住地（X9）也在0.10 水平下较显著影响农民工转户退出决策意愿。且系数为负，说明在本次调查中农民工家庭现居住地越是在县城及以上的城市转户退出意愿越不强烈，越是在乡村转户退出的意愿相对较强，也说明即使一部分农民工家庭即使已在城镇有稳定的住所，如果没有特别的政策支持转户退出的意愿也不强烈。

第五，老家地理环境（X11）也在0.10 水平下较显著影响农民工转户退出决策意愿。且系数为负，说明农民工老家越是在交通相对不方便的山区、丘陵地区转户退出意愿越不强烈，可能跟山区的林权改革有关。

第六，显著性变量的影响程度。对自变量的回归系数进行标准化，得出标准化回归系数︳B17（1.363）︳>︳B12（-0.921）︳>︳B13（0.675）︳>︳B14（0.503）︳>︳B11（-0.463）︳>︳B3（0.377）︳>︳B9（-0.376）︳，因此，对农民工转户退出意愿产生最大影响的是是否在意退出补偿政策（即是否有退出补偿政策），其次是人均承包地面积，第三是承包地利用形式，第四是家乡是否有承包地荒废状况，第五是老家地理环境，第六是务工时间，第七是家庭现居住地。可以看出，外部条件因素包括政策因素、承包地因素、家庭区位因素对农民工及其家庭转户意愿影响显著，个人条件因素影响较弱。

三、农民工退出过程中相关土地制度需求

1.土地自由退出权的需求。

访谈中一些农民工提到，农村土地闲置浪费的现象的确一定程度的存在，利用效率不高，退出农村后退出农村土地可以，但是要农民工自主做出决定。在对“如果转户，对政府有什么要求？”主观回答问题中，有59 人对该问题进行了填写回答。其中，填写要求尊重农民的意愿，由农民自主决定退出土地的有14 人，占23.7%，排第一位，退出土地同时要求提供社会保障，进入社会保障的有13 人，占22.0%，填写落实补偿政策或进行补偿的11 人，占18.6%，填写提供就业的7 人，占11.9%，其他合计占23.7%。

2.农村土地“财产收益权”实现的需求。

农民工能够有效退出农村的基本动因是退出农村状况优于退出前，退出是一种帕累托改进。调查中作者也发现，部分家庭条件好的农民工家庭已在县城（镇）建了房或者在地级市买了房，但认为家乡宅基地和房子都是自己的，如果没有特别的政策支持转户退出的意愿不强烈，无偿条件下他们是不愿退出土地的。关于放弃土地补偿的形式，为多选题，156 份有效问卷中有112 份样卷进行了回答，其中既包括愿意转户样本，也包括部分说不清以及不愿意转户样本的回答。在样本中，只选择货币补偿的40 人，占35.7%，选项中含有货币补偿的51 人，占45.5%；只选择土地换住房的占30.4%，选项中含有土地换住房的占41.1%；两者合计占到70%左右。可以看出农民工转户以货币补偿和住房补偿为主。

为了解农民工对一处宅基地货币补偿的预期，问卷中紧接上述问题设计一个问题“一处宅基地您家期望的补偿价格是多少？”，该题没有设计答案，由问卷填写者自己填写。问卷发放过程中调查员也反复向问卷填写者说明，此问卷调查只为学术研究，跟政府政策无关，请被调查者根据情况实事求是填写。从问卷结果来看，在货币补偿的条件下，填写一处5 万元及以下的占16.4%。补偿要求在5-10万元的占20.0%，补偿要求在10-20 万元之间的占22.4%，补偿要求在20-30 万元之间的占7.5%，补偿要求在30-40 万元之间的占9.0%，补偿要求在40 万元以上的占23.9%，分布呈现两头高，中间低的V 字形。其中，选择40 万元及以上的农民工有部分是在大城市常年务工，深知大城市的房价水平，也影响了其心理预期，也有部分农民工是出于对老宅的不舍。

另外，对于承包地流转农民工也最在意流转收益，问卷中设计问题“哪些因素可能影响您家土地流转的决策？”，该选题为多项选择题，共有5 个选项，分别为流转收益、土地能否及时收回、土地流转的对象、土地流转的法律保障、土地流转的方便。其中，答案中选择第一项“流转收益”的最多75 人，占58.6%。

3.土地市场化流转的需求。

务工人员，特别是有退出意愿的农民工对农村土地流转持什么态度有什么意愿或者需求，是本文关注的重点之一。从问卷调查结果来看，农民工承包地流转意愿强烈，市场化流转渠道缺乏。有效问卷中有147 名农民工对是否愿意转入与转出土地进行了回答，其中，有19.1%愿意转入，有33.3%愿意转出，有25.2%愿意维持现状，没有想过流转土地的占22.4%。有流转土地需求的农民工家庭占到回答问卷农民工的一半左右，而且愿意转出的比例明显大于愿意转入的比例。尽管宅基地流转受限，农民工宅基地的流转愿望也比较强烈。从问卷调查来看，农民工宅基地的流转愿望比较强烈，愿意流转的占28.8%，说不清的占27.6%。

现有承包地的流转，主要是农户之间的自发流转，缺少相应的流转渠道与保障，土地流转市场基本上不存在。有效问卷中有137 名农民工对家乡土地流转的途径进行了回答，其中83 名农民工回答家乡土地流转是完全自发的方式，占60.6%，通过政府组织或协调的占24.1%，通过农村专业合作组织流转的占8.0%，其它占7.3%。从土地流转的对象来看，88.5%的被调查者选择家乡土地流转的主要对象是本地居民，选择外来人口的占1.4%，选择企业单位的占8.1%，选择其他的占2.0%。

四、结论与建议

在156 份有效问卷中，对问题“您和家人是否愿意转为城市居民”明确表示愿意转户的48 人，占样本总数的30.%，说明农民工具有较强的退出意愿。从Logistic 回归分析结果来看，对退出意愿产生最大影响的是否在意退出补偿政策（即是否有退出补偿政策），其次依次是人均承包地面积、承包地利用形式、家乡是否有承包地荒废状况、老家地理环境、务工时间、家庭现居住地。

部分农民工有退出的意愿，但是他们希望退出是自己的自主选择行为，对土地自由退出权的诉求较高。农民工在意土地退出收益与补偿，他们已把土地不管是宅基地还是承包地看成是自己的财产，对土地的财产收益功能的实现要求越来越强烈。而且，对土地市场化流转需求强烈，52.3%的农民工愿意流转承包土地，28.8%的农民工愿意流转宅基地。这也显示现有农村土地制度在退出、流转以及收益分配制度安排等方面需要进一步改革完善。

1.设立土地退出权，建立土地有偿退出制度。

在现行农村土地制度下，部分具有退出意愿的农民工因不能市场化获得相应的土地收益与补偿而退出的积极性不高。应修改现行《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律，规定农村人口退出农村市民化，不管是进入小城镇还是设区市，不得强行退出农村土地。同时修改《宪法》、《土地管理法》等设定农村人口自由的土地退出权，退地与否自主选择，建立土地有偿退出制度。

农村土地退出必须充分尊重农民的意愿，按照“自愿、有偿、渐进、分类”原则，通过市场化机制引导有退出需求的农村人口有序退出；在退地选择上可以退出承包地、宅基地其中一种，也可以全部退出，未退出土地相关权益不发生变化。[3](p67)经济发达和城市郊区的农村退出人口可探索通过市场机制退出农村土地，通过完善土地市场，有条件地在市场交易中退出农村土地。大多数边远和经济落后的农村地区，可探索国家或地方政府给予农村退出人口补偿的方式，也可探索市场化交易方式。对于已经退出的农村人口，如果暂时不愿退出土地，可通过政策引导鼓励其将土地向专业大户、家庭农场等专业化生产组织流转，提高土地生产率。[4]

2.推进土地全面确权，延长承包年限。

农村土地确权对完善集体土地产权制度具有基础性作用，对农村人口的退出具有重要推动作用。长期有保障的承包经营权对于承包经营主体来说不仅带来经营稳定的预期，而且土地使用年限的延长其经济价值进一步提升，土地的资产功能凸显。需加快耕地、林地等承包经营权确权发证，推进包括宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，尽早完成覆盖全国农村集体各类土地的所有权、使用权确权登记颁证。本轮承包土地剩余年限只有十几年，承包到期后，土地承包经营权可以进一步延长为40-50 年。

3.引导和规范农村土地流转。

完善农村土地市场化流转机制，从而实现土地价值的合理补偿，将大大增加农民进城资本，推动农村劳动力的加速流动。建立健全县、乡（镇）、村三级流转服务平台，逐步建立规范的土地评估、土地银行、土地保险等土地流转中介服务机构，为农村土地流转服务。引导集体建设用地“入市”流转，可参照国有土地使用权的分类，将集体建设用地的使用权分为三类：一类是划拨土地使用权，如农村的宅基地，采取有限制的流转，对于农村人口可以放开；一类是出租土地使用权，可以在符合规划和用途管制的前提下完全放开；一类是出让土地使用权，主要针对农村集体经营性建设用地，采取“招、拍、挂”方式，逐步建立地价格评估体系、产权流转和增值收入分配制度。

4.建立健全农村保障制度。

积极探索从各种土地制度创新中提取一定的集体收益作为社会保障金，提高农民收入，提高农村基础养老金的额度和增长率等逐步完善农村社会保障制度，逐步建立保障层次高的农村社会保障制度。通过社会保障措施的完善，增强农民流出土地的“安全感”，稳定农民心理预期，推动农村人口的退出。

[1]尹建杰.Logistic 回归模型分析综述及应用综述[D].哈尔滨：黑龙江大学,2011.

[2]王兆林,杨庆媛.农户农村土地退出意愿综合影响因素探讨——基于重庆户籍制度改革的实践[J].农机化研究，2012，（10）.

[3]张怡然，邱道持，李艳等.农民工进城落户与宅基地退出影响因素分析[J].中国软科学，2011，（02）.

[4]李松.抑制农地撂荒亟须加快产权改革[N].经济参考报，2014-01-17.