我国社会组织培育模式的历史演变及发展趋势

2015-03-22张海

湖北社会科学 2015年10期

张海

（华东政法大学社会发展学院，上海 201620）

党的十八大首次明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。党的十八届三中全会、四中全会又相继就社会组织如何在社会治理中发挥好协同作用提出了明确要求。社会组织在我国社会治理创新、实现国家治理体系与治理能力现代化中的地位和作用基本得以明确。然而，我国社会组织规模有限、能力有限、活力有限的基本现状，使得各级政府必须承担起培育社会组织的时代责任。如何培育社会组织就成为我国社会体制改革必须思考和探索的实践命题。受文化、体制等多种因素的影响，我国与西方国家的社会组织生成机制有所不同，因此，在社会组织培育方面，我国目前可资借鉴的经验相对有限。社会组织培育工作更多地要着眼于我国社会治理的需求，依托于我国社会组织发展的实践基础，不断加以健全和完善。鉴于此，本文试图从我国社会组织发展的历史演变中，分析我国政府培育社会组织的典型模式及核心取向，并在培育模式和核心取向的分析和比较中，探究如何完善社会组织培育工作，引导社会组织健康、快速发展。

一、我国社会组织发展历史中三种典型的社会组织培育模式

新中国成立不久，我国就在1950 年颁布了《社会团体登记暂行办法》，使用“社会团体”的概念来定义民间组织，并从国家政权的角度初步建立了规范民间社团的管理体系。[1](P33)但社会组织在新中国成立初期的发展却较为缓慢。据统计，到1965 年，全国性社团由解放初期的44 个增长到近100 个，地方性社会团体发展到6000 多个，[2]随即而来的文化大革命又中断了社会团体的健康发展。而到了改革开放之后，在体制改革所释放出的强大动能之下，大量社会组织相继成立。我国学者曾估计，从改革开放到1992 年，发育并活跃于中华大地的社会组织总数大约在100 万家左右，[3](P6)并由此开启了社会组织真正意义上的发展进程。正是由于与我国体制改革和社会转型的密切联系，社会组织获得了兴起与快速发展的契机，政府也在不断加强和完善社会治理的过程中，给予社会组织越来越多的关注、支持和管理，这也成为了我国社会组织培育工作的开端。

（一）行政式培育。

上世纪80 年代，我国启动了经济体制改革。虽然这一改革在启动之初，并未直接指向于社会体制的调整和社会组织的发展，但经济体制改革在实践操作层面上所遇到的实际问题，却为社会组织的发展创造了重要的契机和空间：（1）政企分开，意味着传统的政府对企业的行政管理模式将逐步解体，那么政府又应该怎样加强对企业的联系、服务与监管呢？改革开放，为个体私营业主的出现和非公有制企业的成立释放了政策空间，政府又应该如何与这些个体私营业主，非公有制企业进行联系、引导与管理？（2）在计划经济体制之下，企业单位并不是一个纯粹的经济组织，它还承担着包括养老、医疗、救助、调解、计生、人口管理等大量的社会管理与社会服务功能，经济体制改革在强调和恢复企业作为经济组织属性的同时，意味着这些社会管理与社会服务的功能要从企业中剥离出来，在政府也面临繁重的机构改革压力的情况下，又应该由谁来承担这些具体的社会事务？基层政府在解决改革过程中出现的这些实际问题时，推动成立了一大批提供社会服务的公益慈善类社会组织、社区服务类社会组织，以及以行业协会、联合会、促进会等为典型代表的经济中介类社会组织。

显而易见，这些社会组织是在政府主导推动下成立，根据所承担的政府职能以及组织宗旨，向社会提供公益性、互益性服务，与政府之间具有较强隶属关系的一类社会组织。本文将其称之为内生型社会组织。由于内生型社会组织是因政府的意愿而成立，满足的是政府职能转移和体制改革的现实需要，因此，它们与政府的行政体制有着天然的联系，政府也是通过将它们纳入行政体制来承担对其支持和培育的责任。这就构成了我国社会组织培育的第一种模式——行政式。所谓的行政式培育，就是政府通过将社会组织纳入行政体制，依托行政资源对社会组织的生存与发展予以保障，依托行政关系与行政手段实现对社会组织直接领导与管理的一种社会组织培育模式。内生型社会组织成为该模式下政府的主要培育对象。政府与内生型社会组织“人事不分、活动不分、财务不分、住所不分”也成为行政式培育的典型特征。

（二）拟社会式培育。

随着体制改革和政府职能转移的不断深入，我国逐渐认识到加强社会建设的重要性，政社分开成为了我国社会体制改革的核心目标。国务院在1994年和1998 年分别下发了《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》（国办发[1994]59 号），《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》（中办发[1998]17 号）。与此同时，国务院还先后颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业登记管理条例》，以及《基金会管理条例》。这标志着社会组织开始步入规范化发展阶段。由于内生型社会组织承担着基层政府部分的社会管理与公共服务职能，因此，基层政府对内生型社会组织的保障和培育是不可或缺的。而原有的行政管理式培育显然与“政社分开”的制度要求存在矛盾，因而社会组织培育模式的调整成为必然。1995 年政府购买社会组织服务开始在我国出现，这给基层政府带来了重要启发。2003 年，上海市政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，通过政府购买服务的方式，组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位（简称“三大社团”），分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。这标志着一种新型的社会组织培育模式初步形成。

“三大社团”的成立在说明社会组织发展需要政府支持的同时，也肯定了自主性对社会组织发展的重要意义。政府不再通过将内生型社会组织纳入行政体制来实现培育的目的，而是通过政府购买服务的方式，实现行政资源向社会组织的转移与让渡。政府与内生型社会组织之间的政府购买服务，采用的是直接委托的形式，因而不存在竞争，这为社会组织可持续发展提供了资源保障。与此同时，购买服务是按照以社工岗位数量核算购买资金总量，即以“购买岗位”的方式进行，这为内生型社会组织的人力资源储备奠定了基础，此外政府会在社会组织承接服务的过程中给予场地支持和行政配合。由此可见，虽然政府与内生型社会组织之间形成了法律意义上的主体分开，但是，政府仍然给予了这些组织完整的资源保障。本文将这种对社会组织的培育模式称为拟社会式培育。所谓的拟社会式培育，就是政府为符合“政社分开”的精神与要求，通过长期、定向购买社会组织服务，向承担公共服务和公共管理职能的社会组织给予完全的资源保障，以保证社会组织生存与发展的一种社会组织培育模式。拟社会式培育模式仍以内生型社会组织为主要对象，虽然在形式上实现了政府与社会组织的分离，但内生型社会组织对政府较强的资源依赖，使得政府仍然对内生型社会组织具有较强的行政影响力。

（三）社会式培育。

随着服务型政府建设的深化以及草根型社会组织的发展，资源保障式培育的历史局限性逐渐凸显。我国学者就曾指出，资源的行政垄断对其他非营利组织的发展不利。政府对社会组织定向的服务购买，不仅形成了资金上的行政垄断，使其他非营利组织无法得到此部分经费，更重要的是将这个领域封闭起来，其他组织无法进入或者很难进入。[4](p7)采用竞争方式，制度化地购买社会组织服务呼之欲出。2009 年，上海市民政局使用福利彩票公益金启动了上海市社区公益服务项目招投标工作，并将扶持一批有能力、讲诚信、专业性的社会公益组织作为该项工作的核心目标之一。随后，北京、江苏、浙江等省市也先后开始采用竞争性购买的方式，购买社会组织的公共服务项目。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”；“要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。除了通过推广政府购买服务来培育社会组织之外，政府还通过社会组织孵化园区，社会组织服务中心，加大对处于初创期的社会组织的培育力度。值得强调的是，与原来的政府包办式培育不同，政府通过将这些孵化园区和服务中心委托枢纽型社会组织运作管理，开展社会组织支持服务项目等方式，积极引入社会力量参与社会组织培育。这其中较为典型的是“上海浦东公益服务园”。

从近几年社会组织的发展不难看出，政府对社会组织的培育在思路和方法上又出现了一些实质性的变化。社会组织培育的社会性得以加强，这具体表现在：第一，充分肯定和发挥政府购买社会组织服务对社会组织培育与发展的重要作用。政府依托购买服务与社会组织建立契约关系，并通过政府购买服务为社会组织提供发展空间、政策指引、资金支持和规范管理。[5](p61-62）第二，政府对社会组织的培育更具开放性特征。社会组织的制度准入门槛降低，社会活力得以激发；符合社会治理需求和社会发展方向的草根型社会组织也成为了政府培育的对象；政府对社会组织的培育工作开始出现了社会力量的参与，政府行政资源不再完全面向内生型社会组织，草根型社会组织也有机会通过竞争获得行政资源支持。因此，本文将这种社会组织培育模式称为社会式。所谓的社会式培育，就是指政府以公平、公开的社会理念，保证符合条件的社会组织具有获得社会组织培育资源的同等机会，运用契约、竞争等社会手段，规范和优化社会组织培育资源的配置，并通过引入社会力量、社会资源，强化社会组织培育的服务化和社会化。

（四）关于我国社会组织培育模式的一个分类框架。

从上文我国社会组织发展的历史中，不难看出，我国的社会组织培育模式已经发生了许多实质性的变化，然而目前学界关于这一点的讨论仍较为欠缺。在现有的研究中，我国学者曾尝试从培育主体的角度，将我国社会组织的培育模式分为政府主导培育模式、官民合作培育模式和社会组织主导模式。[6](p40-41)但是将培育主体作为划分社会组织培育模式的分类标准，在解释和分析我国社会组织培育工作实践发展中仍存在一些难度和局限：（1）从我国的社会组织发展历史来看，政府职能转移、服务型政府建设和社会治理创新是我国社会组织发展的重要制度动力。从某种意义上说，社会组织的发达程度决定了政府职能转型的成功与否。[7](p109)因此，满足社会治理的现实需求成为我国社会组织发展的基本定位和主要方向。也正是鉴于社会组织的现实发展尚无法满足我国深化体制改革和创新社会治理对其的角色期待，社会组织培育才会作为一个重要议题纳入公共视野。在这个框架下，政府成为社会组织培育的责任主体。（2）从我国社会组织发展的现实情况来看，无论是草根型社会组织，还是内生型社会组织，政府都是其获得发展资源的重要来源。社会组织的发展，要依托于政府扶持公益、公共服务的政策导向，遵循政府通过法规、政策、规范建立起的制度框架，依靠政府项目支持和政府购买服务的推动。[8](p4-6)因此，政府成为社会组织培育的实践主体。由此可见，从培育主体的角度划分我国社会组织培育的类型有一定的局限性。

鉴于从培育主体角度划分社会组织培育模式所面临的实际困难，结合我国社会组织培育的发展脉络，本文认为可以从培育的对象和培育的方式和手段两个方面，对社会组织培育模式进行分类。从培育的对象来看，早期接受政府培育的社会组织具有单一性，都是内生型社会组织，政府培育的范围较为狭窄和封闭。而如今，政府对社会组织的培育，不再是简单地依据政府与社会组织的关系，而是开始考虑社会组织的业务范围、专业能力是否能够满足自身在治理实践的实际需求。因而，草根型社会组织也成为了政府重要的培育对象之一。政府培育社会组织的范围更为宽阔。从培育的方式和手段来看，早期政府对社会组织的培育是完全依托于行政体制、行政关系、行政手段和行政资源的，而目前对社会组织的培育则是在政社分离的框架下进行的，社会组织的自主性和独立性得到尊重，政府在培育社会组织过程中，开始引入和强化契约、竞争等社会性手段，开始在保证和提高行政资源投入的同时，积极整合社会性资源，并引入社会专业力量参与社会组织的培育工作。因此，与早期相比，目前的社会组织培育方式和手段具有较强的社会性。可见，从培育对象和范围的角度来看，我国社会组织培育工作经历了从封闭向开放的发展；从培育方式和手段的角度来看，我国社会组织培育工作经历了从行政化向社会化的转型。与之对应，早期的行政式培育具有较高的封闭性和较强的行政化，社会式培育则具有较强的开放性和社会化，而拟社会式培育，介于行政式培育和社会式培育之间，具有较强的过渡性特征（详见图1）。

二、我国社会组织培育的二元取向

图1 我国社会组织培育模式类型划分

从我国社会组织培育工作的历史演变中，不难看出，在社会组织培育模式的背后隐含着两种重要的培育取向：行政取向和社会取向。历史的发展经验也证明，这两种取向的选择与配合，不仅成为我国政府培育社会组织工作的重点与难点，也在很大程度上影响着我国政府与社会组织的基本关系。分析和讨论行政取向和社会取向在社会组织培育工作中的作用与问题，对于进一步完善我国社会组织培育模式，推动我国社会组织发展具有重要意义。

（一）我国社会组织培育的行政取向。

社会组织培育的行政取向，是指政府根据所秉持的行政理念，依托行政体制和行政手段，将自身所掌握的公共权威和公共资源向社会组织让渡，以实现社会组织规范管理和有序发展的一种工作取向。

1.行政取向是我国社会组织培育的基本取向。

对于我国来说，行政取向对于社会组织培育的意义更为重要。我国长达几千年的封建中央集权制国家的历史，以及根深蒂固的儒家文化，使得我国缺乏建立一个外在于国家的市民社会的基础条件。“强国家弱社会”，“大政府小社会”也因此长期成为我国基本的国家治理格局。所以，对于我国来说，社会组织的起步与发展，必须要依靠国家和政府的力量。接受国家和政府的管理与引导，争取国家和政府的政策与资源支持，满足国家和政府在社会治理中的现实需求，成为我国社会组织得到实质性发展的前提条件。事实上，我国的社会组织的发展历程，也基本印证了这一判断。改革开放之初，计划经济向市场经济的转型，迫切要求政府职能的转变，而行业协会、企业联合会等中介组织，正是在这一时期，在政府的扶持和推动之下，作为连接政府与企业的纽带，而得到了快速的发展。随后，一大批与政府保持密切体制关联，在政治上获得政府充分信任，协助部分政府职能工作的内生型社会组织，在社会的各个领域应运而生。与此同时，社会组织每一次的突破性发展，都离不开政府执政理念的转变，和政府相关政策的配套支持。因此，行政取向成为我国社会组织培育的传统取向和基础取向。

2.行政取向下我国社会组织培育的制度优势。

行政取向对于我国社会组织的培育具有多重积极意义：（1）行政取向能够有效引导社会组织沿着正确的政治方向发展。对于我国来说，国内外的政治形势依然十分复杂，依托行政力量和手段对社会组织的严格监管，能够在很大程度上避免社会组织被国内外的政治敌对势力所利用，以及非法社会组织对我国的侵入。从而确保符合我国社会发展需求的优秀社会组织获得足够的法律、政府和社会的合法性认同。（2）行政取向是我国社会组织公共属性体现的重要保证。所谓的社会组织公共属性是指社会组织利用自身优势，发挥公共利益表达和公共服务提供的功能。功能发挥的越好越大，则证明社会组织的公共性越强。而我国社会组织公共性微弱的现实，需要政府的行政培育，社会组织公共性的生长，需要政府的行政支持。（3）行政取向是我国社会组织发展尽快满足经济社会发展要求，形成新型政府与社会组织关系的重要保证。对于我国社会组织来说，政府的政策取向是影响社会组织发展的重要外在因素，政府的扶持政策可以在短时间内推动社会组织高速发展，政府与社会组织之间伙伴关系的形成也有赖于政府政策从扶持转向引导。而社会组织发展对政府政策所形成的这种依赖，足以体现行政取向在社会组织发展中的积极作用。

3.行政取向下我国社会组织培育的制度风险。

在充分肯定行政取向在培育社会组织方面所发挥的积极作用的同时，也应该充分认识到，行政取向也存在着一些局限。（1）行政取向下的社会组织培育易造成社会组织属性的模糊。行政取向的社会组织培育模式，实际上是“国家建设社会”、“国家控制社会”等传统执政思维的具体体现。政府行政主导的“自上而下”社会建设，本身就隐含着强化政治权力对社会的“统制”的风险。[9](p212)社会组织自主品格的缺乏充分反映了行政取向社会组织培育模式的弊端。（2）行政取向下的社会组织培育面临科学合理性挑战。行政取向社会组织培育方式，所依靠的是行政体制下的科层管理。这种科层管理，往往使得行政本身缺乏必要的灵活性和人本性。行政管理也因此容易表现出低效、粗放、保守、不重成本等问题。[10](p3)完全运用行政取向来培育社会组织，就会使社会组织的培育方式变得过于简单和盲目，“配人、拨钱、包办公条件”等就成为行政取向之下，培育社会组织的主要方式。显然，这不利于社会组织自身的能力建设与发展。（3）行政取向下的社会组织培育也易影响社会组织在社会治理中协同作用的发挥。行政取向往往会诱使社会组织对政府形成较强的权威和资源依赖。在行政取向之下，资源随着权力一并集中在政府手中，社会组织因权威和资源的依赖，而失去了自主性形成的条件，甚至是动力。受这些因素的制约，从长远来看，社会组织将无法达到公共治理对其的角色期待，即社会组织无法有效承担起政府管理的“减肥剂”，政府与社会的“黏合剂”，弱势群体的“保护伞”，社会问题的“减震器”的职能。[11](p58-59)

（二）我国社会组织培育的社会取向。

社会组织培育的社会取向，是指政府充分尊重社会的自主性和自治性，肯定和重视社会力量在社会治理中的地位和作用，依托契约、竞争等社会机制，将自身所掌握的公共权威和公共资源向社会组织让渡，以实现鼓励社会参与、发展社会组织，激发社会活力，创新社会治理的一种工作取向。

1.社会取向是我国社会组织培育的新生取向。

社会取向是我国在体制转型下，逐渐生成的社会组织培育取向。它源自与“总体性社会”解体之后，我国在社会管理探索与创新中，对社会组织的再认识。2007 年，我国开始正式用“社会组织”代替“民间组织”。在党的十六届六中全会和党的十七大上，将社会组织纳入社会建设与管理、构建和谐社会的工作大局之中。这突破了我国对社会组织的传统理解，对社会组织的积极治理作用给予了肯定。也正是在此之后，我国对社会组织培育不再局限于内生型社会组织，草根型的社会组织也逐渐得到关注和支持。党的十八大和党的十八届三中全会、四中全会，在国家治理体系与治理能力现代化的高度，再次肯定社会组织在社会治理中的积极作用，并通过建立现代社会组织体制，来激发社会的活力。通过政府职能转移、政府购买服务、社会管理创新等方式，鼓励社会组织的积极参与。与此同时，在培育社会组织的过程中，政府不再依托行政力量与行政资源对社会组织包办到底，而是强调依托社会法制与契约精神规范社会组织发展，强调运用政府购买与竞争机制来激发社会组织活力。政府培育社会组织的社会取向，伴随着我国治理理念与治理模式的转型而日渐生成。

2.社会取向下我国社会组织培育的制度优势。

社会取向对于我国社会组织的培育具有多重积极意义：（1）社会取向有助于我国社会组织回归其应有的本质属性。长期以来，受“大政府小社会”、“强政府弱社会”的社会治理格局和诸多历史因素的影响，我国的社会组织突出地表现出官民二重性的特征。这一特征不仅动摇了社会组织固有的价值基础，也使得其在参与社会治理中很难充分发挥自身的制度优势。社会取向的培育模式，鼓励社会组织自发地形成和自主地运作，这不仅体现和保护了公民的结社自由，也避免了培育过程中行政力量干预甚至侵蚀社会组织发展中的自主性和自治性。（2）社会取向有助于社会组织培育工作路径的优化。社会组织的培育工作具有长期性、专业性和社会性等特征。因此，为了确保社会组织培育工作的科学性和可持续性，政府在培育社会组织过程中，需要整合社会资源为培育工作提供资源支持，整合专业力量为培育工作提供专业支持，并要在经济社会发展以及社会治理的实际需求中明确培育工作的方向，检验培育工作的成果。社会取向的培育模式并不完全依赖于行政体制和机制，而是更加强调社会体制和机制在培育过程中的运用，无疑有助于形成“政府主导，社会参与”的开放式社会组织培育格局，从而，进一步完善我国的社会组织培育工作。（3）社会取向有助于我国形成现代的社会组织体制。我国已经明确认识到构建现代社会组织体制对于完善和创新社会治理的重要意义。我国学者也指出，现代社会组织体制应基本包含：现代社会组织的监管体制、现代社会组织的支持体制、现代国家与社会组织的合作体制、现代社会组织的治理体制，以及现代社会组织的运行体制。[12](p23-28)笔者认为，相较于传统的社会组织体制，现代社会组织体制除了体现在体系的完备性之外，更重要的是体现在它是以现代社会治理理念为基础，利用社会契约、多元合作、竞争发展等社会运作机制而构建起来的。社会取向培育模式的出现及发展，不仅体现了我国政府社会治理理念和社会治理方式的重要转变，也意在通过社会取向的培育模式，向社会组织及整个社会去传播这种理念，去夯实整个社会适应这种治理转型的基础。

3.社会取向下我国社会组织培育的制度风险。

社会取向对于我国社会组织培育工作具有多重的建设意义，但也面临着很多的风险和挑战：（1）社会取向下的社会组织培育所需的社会基础目前在我国仍很薄弱。一个完整意义上的社会取向社会组织培育模式是建基在一个成熟社会的基础之上的。这种成熟体现在存在一个边界较为清晰、活力较为充沛的社会领域；社会个体具有完整意义上的公民人格和公共理性；社会层面建立了一套完整的公共治理规程。而事实上，对于转型期的中国来说，这些仍然是公共生活发展的方向和目标；（2）社会取向下的社会组织培育无法在短期内满足我国社会治理的迫切需求。在社会取向之下，社会组织的培育具有较强的渐进性，培育的周期相对较长。社会组织很难在短时间内满足政府在社会治理中的迫切需求。尽管社会取向有助于社会组织能力的厚积薄发，但它很难在短时间内形成足够规模的社会组织来承接政府转移的行政职能；（3）在相关制度建设尚待完善的情况之下，社会取向下的社会组织培育容易诱导社会组织采取“市场化”的发展策略。近几年，我国不断加大政府购买服务力度，竞争性购买也日渐成为主流的购买方式，这在一定程度激发社会组织活力的同时，也暴露出了一些问题。一些社会组织通过“价格战”、制度寻租等方式开展不正当竞争，通过降低服务质量来控制成本形成利润空间。这给社会组织的公信力带来诸多不利影响。

（三）我国社会组织培育模式特点的比较。

伴随着社会组织培育工作的历史发展，我国先后形成了行政式培育、拟社会式培育，和社会式培育三种类型。前文的讨论说明行政式培育是行政取向下我国社会组织培育的典型模式，社会式培育则属于社会取向下我国社会组织培育的典型模式，而拟社会式培育则是我国社会组织培育工作从行政取向向社会取向转型所形成的社会组织培育模式。尽管三种社会组织培育模式的形成存在着时间上的先后，但在目前的社会组织培育工作中，三种培育模式均较为常见。而上文关于行政取向和社会取向对我国社会组织培育工作影响的分析，则说明了三种培育模式并存的现实原因。与此同时，我们也可清晰地意识到，三种社会组织培育模式的差异，主要源自于行政取向和社会取向这两种社会组织培育工作取向的差异。因此，有必要在两种培育工作取向的比较中来认识三种培育模式特点的差别。

结合前文的讨论，本文认为，行政取向和社会取向的核心差异主要集中在以下几个方面：（1）在两种取向之下，社会组织的属性特征存在明显不同。在行政取向之下，政府培育的社会组织具有高度的行政化特征，社会组织的自发性、自主性和自治性受到极大的削弱，而在社会取向之下，政府培育的社会组织则具有较强的自发性、自主性和自治性。（2）在两种取向之下，政府培育社会组织的方式存在明显差异。行政取向下的社会组织培育方式主要是依赖于行政体制的资源配给和隶属领导，而社会取向则主要依托契约、竞争等社会机制来实现社会组织培育资源的配置。（3）在两种取向之下，政府培育社会组织过程中所建构起的政社关系存在本质差异。在行政取向之下，政府与社会组织之间是内生依附关系，政府通过向自己主导成立并管辖的社会组织提供维持其正常运转所需的各种资源，建立起依附与被依附关系；在社会取向之下，政府与社会组织之间则体现工具性互惠关系，即双方根据各自需要而建立起来的资源交换关系。[13](p61-62)（4）在两种取向之下，政府培育社会组织在满足社会治理需要方面存在差异。行政取向能够在短时间内迅速培育较大数量规模的社会组织来承接政府转移的职能，但是，这些组织并不具备足够的能力来承接好这些职能，其在承接职能过程中仍然要依赖于政府。社会取向能够培育出具有较强能力的社会组织来承接政府转移职能，但它的培育周期更长，很难在短时间内形成足够的数量规模。

从行政取向和社会取向的比较中，不难看出二者的差异主要体现在社会组织特征、社会组织培育方式、政府与社会组织关系，以及社会治理需求满足程度四个方面。按照这四个方面，我们也可以清晰地辨别行政式培育、拟社会式培育和社会式培育三种模式之间的区别。如表1 所示，随着社会组织培育模式从行政取向向社会取向的转移，政府培育出的社会组织官方性逐渐减弱，民间性逐渐增强；政府培育社会组织的方式，行政手段日渐减少，社会手段日渐增多；政府与社会组织的关系依附性逐渐减弱，互惠性逐渐增强；满足社会治理需求的程度，从注重数量需求的满足逐渐转向质量需求的满足。

表1 我国社会组织培育模式特点比较

三、对我国社会组织培育工作的几点建议

回顾过去数十年的发展，我国在关于社会组织问题的认识和理解上，达成了一些共识，这些共识包括：（1）现代社会的发展需要社会组织，社会组织能够在经济、政治、社会、文化等多个领域发挥积极的能动作用；（2）政府应该与社会组织实现分离，只有具有充分自主性的社会组织，才能在社会管理和公共服务中充分体现其优势；（3）政府应该培育和扶持社会组织，社会组织的规模与实力同我国经济社会发展之间仍存在较大差距，政府应该通过培育和扶持社会组织发展，创新社会管理，改善公共服务。在形成这些共识的同时，新的问题也随之出现：政府应该如何培育和扶持社会组织？结合本文的研究和全国各地的实践，本文提出以下几点建议：

（一）探索和形成符合我国政社关系发展基本走向的社会组织培育取向。

我国社会组织的发展脉络与西方发达国家存在着显著差异。这种差异源自于我国公共领域的形成与发展有其独特的特征：我国国家与经济领域和社会领域的分离是同步进行的；经济自由空间的发育先于社会自主空间的发育；政府主导推动国家——社会关系的重塑过程。[14]因此，我国社会组织的发展路径相较于西方国家更为复杂，它既有来自于政府自上而下的推动，也有来自于社会自下而上的推动；其资源既来自于政府，也来自于社会；而其运行也往往受到原有的行政体制和现代自治体制的约束。[15]回顾改革开放以来我国社会组织的发展不难看出，社会组织的发展离不开政府职能转移所带来的治理空间和公共资源的让渡。而社会组织要想保持其自身的优势与活力，则离不开在政社分开框架下的社会自治与政社合作。本文的分析也已经说明，无论是行政取向还是社会取向，都对我国目前的社会组织培育具有一定的积极意义，也各自存在着一些制度风险。因此，我国的社会组织培育不能单纯地依靠行政取向或是社会取向。

与此同时，我们也可以清晰地发现行政取向与社会取向具有一定的优势互补性，这启发我们可以综合运用二者，来对我国社会组织培育工作进行理想建构。本文将这种取向称为社会组织培育的整合取向。它是指充分发挥行政取向与社会取向的制度优势，通过将行政取向与社会取向的有机结合，弥补二者的内在缺陷，进而在政社分开的同时，加强政社合作，在权责明确的同时，加强责任共担，在依法自治的同时，加强引领指导，从而培育出适应我国经济社会发展，满足我国社会治理要求的社会组织。在整合取向之下，我们应充分认识到行政取向和社会取向在我国社会组织培育工作中的相辅相成的关系。要依托于各自的特点与优势，推动社会组织发展。

（二）政府培育和扶持社会组织的核心任务是激发社会组织的发展活力。

最近几年来，我国各地政府，特别是经济较为发达地区的基层政府开始重视社会组织的培育和扶持工作，并利用财政资金加大对社会组织的培育和扶持力度。很多地方政府出台了社会组织培育和扶持办法。为社会组织提供开办经费、无偿为社会组织提供办公场地，对社会组织用人提供人员工资补贴成为这些政策文件中常见的具体措施。本文将这样为社会组织发展“保驾护航”的政策称之为“托底政策”。培育和扶持办法的出台，的确在短时间内推动了社会组织在数量规模上的快速提高，但与此同时，我们也应清醒地看到，政府不仅为了这样的培育和扶持措施承担了较重的资金压力，培育和扶持的效果也不尽理想，一些新成立的所谓的草根型社会组织，不仅在协同政府职能转变，加强政府社会治理方面所发挥的作用微乎其微，也对政府的培育和扶持形成了较强的资源依赖，成为了新型的内生型社会组织。

从这些“托底政策”给政府带来的资金压力来看，这些政策的实施是面临较大可持续性问题的，从全国层面来看，也是很难推广的；从这些“托底政策”的实际效果来看，虽然在短期内实现了社会组织在数量上的快速增长，但是在质的方面，却并没有推动社会组织的飞跃。这些“托底政策”所应该引起的反思是政府对社会组织的培育和扶持，不是对社会组织运作的直接干预，也不是对社会组织的生存与发展进行大包大揽。本文所讨论的内生型社会组织发展已经证明，如果政府采用直接干预和大包大揽来培育和扶持社会组织的话，那么社会组织就会变成“二政府”，社会组织不仅不会很好地协助政府进行社会管理与公共服务，还会为政府增添更多，更重的负担。因此，政府培育和扶持社会组织的原则与底线是不能够影响社会组织的自主性，政府培育和扶持的任务是在保护社会组织自主性的基础上，激发社会组织的发展活力。因此，政府培育和扶持办法应该出，但具体的措施设计要以长期、有效激发社会组织发展活力为目标，在宏观层面，政府应该做的是为社会组织发展营造一个良好的制度环境；在微观层面，为社会组织提供足够的能力建设支持服务。授之以渔比授之以鱼更重要。

（三）要合理和充分发挥政府购买服务对社会组织扶持和培育的功能。

前文已经提到，近几年来，从中央到地方，我国各级政府都相继开展了政府购买社会组织服务工作。这项工作的开展，不仅为社会组织带来了参与社会治理的机会，也为社会组织发展带来了宝贵的资源。这为政府购买服务发挥对社会组织的扶持和培育功能创造了可能。但是，值得我们注意的是，政府购买社会组织服务的核心目的仍然是在于改善公共服务质量，以服务创新管理。对社会组织的扶持和培育功能，不能够模糊这个核心目标。也就是说，不能够单纯地为了社会组织的扶持和培育，而开展政府购买服务；政府不应该为了扶持和培育社会组织，而购买不适宜或不应该由政府提供的公共服务；政府也不应该出于扶持和培育社会组织的目的，而向其购买服务设计存在缺陷、服务专业性难以保障的社会服务项目。概言之，就是政府购买服务对社会组织的扶持和培育要合理。

那么应该如何实现充分呢？政府购买服务对社会组织扶持和培育功能的合理发挥，实际上就是政府购买服务仍然要坚持购买原则、购买程序、购买标准的规范，不应该因为社会组织力量薄弱、能力有限而放松了规范性的要求，即不能出现“政府为了购买服务而购买服务”[16]的现象。与此同时，为了让社会组织能够有能力、有实力参与到政府购买服务的竞争中，政府应该结合政府购买服务的相关要求与标准，对社会组织进行正确的引导和能力的培育。一些地方政府通过与高校、专业组织的合作，向社会组织提供专业培训与项目督导等服务，就是其中值得肯定和推广的做法。这种结合政府购买服务的社会组织能力建设，不仅能够调动起社会组织的参与热情和积极性，同时也让相应的培训与督导变得有的放矢。这不仅是在不影响社会组织自主性与活力的基础上开展的社会组织培育与扶持，同时也是将政府购买服务的社会组织扶持与培育功能得以合理、最大发挥的可选之路。

（四）政府应该促成社会组织培育和扶持工作多方参与局面的实现。

这种多方参与首先应体现在政府内部的跨部门合作。从目前各地的实践来看，培育和扶持社会组织的工作主要还是由民政部门来承担，然而单纯依靠民政部门，政府对社会组织的培育和扶持力度就会显得很有限。很多政策，例如税收减免、社会组织专业人才队伍建设、政府购买社会组织服务规模的扩大等政策，单纯依靠民政部门是很难得到落实的。前文已经提到，社会组织的培育和扶持是我国社会体制改革和加强社会建设的核心任务之一，因而这项工作是需要政府内部实现跨部门联动的。为了实现这样的联动，政府需要打破传统的行政思维，在地方政府主要部门、主要领导的牵头负责之下，加强部门之间的横向联系，多部门联合制定和出台一些综合性强，实效性强的扶持政策，才能将政府对社会组织的培育和扶持落到实处。

除了要实现政府内部的跨部门合作之外，政府也要积极调动社会力量和社会资源的参与，而不要由自己来包揽培育和扶持社会组织的所有工作，即形成政府、市场和社会的跨界合作。我们应该欣喜地看到，近几年来，支持公益、参与公益的理念越来越被社会所认可和接受。除了政府购买服务之外，很多慈善公益性基金会、社会责任感较强的企业，也都在以自身的实际行动助推我国社会组织的发展。尽管这些力量还无法与政府的扶持和培育力度相媲美，但是这却是我国未来社会组织发展的重要生命力来源之一。因此，鼓励和引导这些企业和基金会更多地参与，凝聚和链接这些来自企业和基金会的资源与力量，为社会组织提供资源链接，加强社会组织的公信力建设，也是政府扶持和培育社会组织的基础性工作。这是政府对社会组织发展的长远设计与安排。

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