东海防空识别区的设立对中国外交政策的影响

黄 颖，赵云欢

(昆明理工大学法学院，昆明 650500)

东海防空识别区的设立对中国外交政策的影响

黄 颖，赵云欢

(昆明理工大学法学院，昆明 650500)

从防空识别区制度的性质入手，阐释划设国的法律权力为获知航空器信息权、跟踪查证权和驱离权。分别从防空识别区与领空、防空识别区与飞航情报区、防空识别区与过境许可制度三方面对新设防空识别区制度与相近领域旧有制度展开辨析。提出中国建立防空识别区的依据为防空识别区制度符合国际法基本原则，国际社会存在诸多防空识别区制度的实践以及根据实际情况的需要填补了专属经济区剩余权利领域规定的不足。指出东海防空识别区的设立对中国外交政策的影响为划设为中国领土争端争取主动权，为维护海洋权益提供制度层面的保障，是中国打造“新型大国关系”的重要步骤。

东海；防空识别区；中国外交政策

一、防空识别区制度的性质

防空识别区(Air Defense Identification Zone，即ADIZ)，是指从一个国家的陆地或水域表面向上延伸的划定空域，在该空域内，为了防范可能面临的空中威胁，要求对航空器能立即识别、定位和管制[1]。该制度的建立在有效遵守国际法的前提下，最大限度地降低了沿海国的安全威胁，维护了沿海各国的海洋利益。

(一)划设国的法律权力

通过对目前已划设防空识别区的国家的相关规定进行分析，可以发现，防空识别区划设国的权力主要包括以下几点：

1.获知航空器信息权

尽管目前防空识别区划设国对其权力进行了不同层面的规定，但为实现防空识别区的划设意义，各国无一例外地涉及获知他国航空器的相关信息这一权力。根据规定，航空器在进入防空识别区前应向地面国提供其飞行的详细资料，如航空器的机型、建议高度和速度等。具体到我国，按照《中国东海防空识别区航空器识别规则公告》的要求，位于我国东海防空识别区域内飞行的航空器，应当提供四种识别方式，即飞行计划识别(向我国外交部或民用航空局通报飞行计划)、无线电识别(开启并保持双向无线电通信联系，及时准确回答我国东海防空识别区管理机构或其授权单位的识别询问)、应答机识别(航空器若配有二次雷达应答机的应全程开启)和标志识别(按照有关国际公约规定，明晰标示国籍和登记识别标志)。该规定在实现对航空器进行提前警戒的同时也在一定程度上避免了地面国对和平飞越航空器的误判，保障了航空器在该区域的顺利、安全通行。

2.跟踪查证权

跟踪查证权是与获知航空器信息权相辅相成的一项权力。如他国航空器已按要求，在进入防空识别区之前即通报其飞行的相关情况，则可无害、顺利地通过该区域，相反如其违反规定导致该区域内出现不明国籍的飞行物，防空识别区管制中心即可立即对其进行查证，以便确定其行为目的，并根据其威胁等级，在有必要的情况下采取飞机监视、无线电问询、飞机伴飞、驱逐等逐步升级的防御手段。

3.驱离权

驱离权即驱逐离开的权力，是针对防空识别区内对地面国产生较严重威胁的航空器采取的措施，它主要针对下列两种情况：其一，他国航空器未按规定在进入防空识别区之前提前通报相关情况，且在其仍飞行在防空识别区与一国领空之间的区域期间，持续未通报相关情况，导致防空识别区设立国无法确认其飞行目的，并且不配合查证或经查证仍无法确认其目的，防空识别区管制中心即可采取一定的措施将其驱逐出防空识别区；其二，对于经查证，有确切证据证明为军用航空器的，防空识别区划设国可首先采取建立通信联系、询问其意图等措施，若得不到回复，同样也可将其驱逐出防空识别区。就我国相关规定而言，对于不配合识别或拒不配合指令的航空器，我国武装力量将根据需要采取防御性紧急处置措施。

(二)新设防空识别区制度与相近领域旧有制度的辨析

从世界上第一个防空识别区设立的目的——维护国家安全来看，防空识别区实质上是一国为全面维护海洋权益而建立的“预警”机制，属于国家安全预警机制的一部分，其性质与国际法原有的其他若干制度有明显区别，以下作逐一区分：

1.防空识别区与领空

防空识别区与领空为两个完全不同的区域。根据国际法相关规定，地球上方一定高度的空域分为国家领空和国际空域。国家领空指的是主权国家的领陆和领海上空的空气空间，是国家领土的组成部分[2]。而防空识别区所针对的国际空域包括一国毗连区、专属经济区、公海和不属于任何国家主权管辖的陆地(如南极洲大陆)的空域。此外，国家在两个区域上享有的权力也是不一样的，即国家对其领空拥有完全的、排他的主权，他国只有在经同意的情况下才可飞越或使用领空。与之相比，国家在防空识别区享有的权力明显不足，只拥有上述文章中提到的获得航空器的相关信息、跟踪查证等权力。

2.防空识别区与飞航情报区

“飞航情报区”(Flight Information Region，FIR)是由国际民航组织(ICAO)所划定的，区分各国家在该区的航管及航空情报服务的责任区。与防空识别区以维护国家安全为目的不同，飞航情报区的设立主要是确保飞机安全。除此之外，飞航情报区的相关权力由国际民航组织进行统一规范。与之相比，虽然经过半个多世纪的实践，防空识别区制度的合法性已逐步得到承认，但是到目前为止，尚无统一的国际法规范对防空识别区内的权力义务进行规定，也就是说，防空识别区划设国凭借其自主权确定其在该区域内的权力，而不涉及国际法中的主权范畴。再者，在防空识别区内行使权力的主体为防空识别区划设国，而按照惯例，飞航情报区不使用国名，而是以担任其管理业务的航管中心来命名。

3.防空识别区与过境许可制度

所谓过境许可制度，是指根据被誉为国际航空法基石的芝加哥公约的明确规定，定期航班在另一国领土上空飞行必须经过该国特许[3]，非经特许不得在他国领土上空飞行或进入该国领土。两种制度均为维护国家领空安全所设的预先通报制度，区别在于，过境许可制度主要针对从事国际航行的民用航空器，且仅对其在他国领空的飞行权进行限制，如其违反规定则可采取一国主权范围内的任何措施；而防空识别区的范围则可能涉及专属经济区、毗连区及公海等区域，对象包括即将进入该区域的任何不明目的的航空器，如其违反规定则根据其危险程度逐级实现上文所述的各项权利。需要明确的是，东海防空识别区的设立并不妨碍航空器在该区域内原有的包括飞越自由在内的权利的实现，不改变有关空域的法律性质，国际航班在东海防空识别区内的正常飞行活动，均可照常进行。也就是说，防空识别区与过境许可制度为平行使用、互不干涉的两种制度。

二、中国建立防空识别区的依据

自2013年底，我国政府公布划设“东海防空识别区”以来，日、美、菲国家先后多次进行不实指责，但我国东海防空识别区还是得到诸多国家的认同并取得良好的进展，究其根本，我国建立防空识别并非空穴来风，而是正当行使国家权利的体现。

首先，防空识别区制度符合国际法基本原则。国际法基本原则是国际法最根本的渊源，对国际立法具有深刻的影响作用。防空识别区的划设主要针对国际航线比较密集的区域，目的是适当引导进入该区域航空器的飞行活动，减少误判、避免摩擦，以维护国际空域内的飞行秩序和安全，体现了互不侵犯、和平共处等基本原则的要求。因此，该制度的建立符合国际法基本原则，为国际社会所承认。

其次，国际社会存在诸多防空识别区制度的实践。众所周知，美国于1950年建立世界上第一个防空识别区之后，加拿大、澳大利亚、韩国、日本等20多个国家和地区陆续建立防空识别区，尽管各国对于该区域的划设依据及相关权利的具体规定各有千秋，就比如说，美国防空识别区在有些地方从海岸线向外延伸至200海里，而大西洋上加拿大的防空识别区向外延伸的最大距离有时达到离海岸线250海里[4]，但实际上均得到了其他国家的尊重及严格遵守。对于未划设防空识别区的国家而言，既然国际社会现存一项符合国际法基本原则的互利共赢的制度，那就应当积极将该制度适用于本国，顺应国际法发展的大趋势，共同促进国际法制的完善；而对于已划设国家来说，其已用行为的方式默认了该制度的合法性，更加不拥有排斥他国使用该制度的资格。

再次，防空识别区制度在国际海洋法未就相关权利予以明确的前提下，根据实际情况的需要填补了专属经济区剩余权利领域规定的不足。防空识别区下方覆盖了包括一国的毗连区、专属经济区以及公海在内的海域范围，公海、毗连区及其上空的相关规定毋庸赘述，争议焦点在于专属经济区及其上空的剩余权力。首先需要明确的是，专属经济区与防空识别区是两个完全不同的概念，前者属海洋法的范畴，实为沿海国主权向海洋的延伸，后者主要产生于国际空防的需要，两者唯一的联系在于防空识别区与专属经济区的上空区域在某些情况下存在重合的部分。尽管如此，一方面由于《联合国海洋法公约》仅就专属经济区规定了适当顾及原则，未涉及军事利用的具体规定，另一方面，随着军事利用形式逐渐向多样化、海陆军作战策略呈现一体化的趋势，就专属经济区剩余权利即军事利用的内涵而言，既包含专属经济区又包含其上空，是两个相互独立而又相互联系的部分。那么就专属经济区剩余权利这一领域看来，以澳大利亚的海事识别制度、日本的军事安全区以及越南、印度尼西亚等国对专属经济区内外国军事活动所采取的严格限制措施为代表，虽然存在由于《公约》规定的缺失所导致的各国理解不一致，但实践中各国的做法均无一例外地体现了保护国家安全利益的立场。因此，对专属经济区内的军事活动进行适当的限制是十分有必要的，而防空识别区制度弥补了国际法在这一领域规定的缺失，为完善国际法制度起到了重要作用。

除上述所涉法理基础之外，防空识别区的划设也存在相当实用的一个因素，即可为国际合作救援等行动提供相关数据和线索。众所周知，2014年3月8日，马航MH370航班巡航飞行中突然失联，各方搜寻未果。直至该航班失踪后16天后，马来西亚方面发表官方声明，宣布该航班已在南印度洋飞行终结，虽未发现相关残骸，但相信机上人员已全体遇难，这一消息令国人和家属为之痛心。痛定思痛，这一事件在某种程度上反映了防空识别区制度的适用空间。试想，若马航MH370航班飞经已经设立的某国防空识别区，即使和本国失联，也可被他国雷达检测到，不至于酿成如此严重的后果。因此，防空识别区的建立能够为国际救助领域提供重要线索，在灾难乃至空中灾难频发的今天会起到意想不到的作用。

总之，防空识别区制度的建立符合各国的共同利益，符合国际社会的发展趋势，我国作为一个主权国家，划设东海防空识别区既有充分的法理依据，又符合国际社会的通行做法，是行使正当的国际法权益的体现，理应受到他国的尊重。

三、东海防空识别区的设立对中国外交政策的影响

任何一项制度的设立过程都是简单的，受各国利益驱使，设立之后的应用及维护过程无疑是艰难的。随着东海防空识别区的划设，国际社会的支持声与反对声此起彼伏，对我国外交政策产生了广泛而深远的影响。

1.划设为中国领土争端争取主动权

受冷战遗留的历史问题及冷战后现实冲突的影响，东亚地区国家矛盾交错，利益交织。尤其是进入20世纪后，海洋所呈现给人类的巨大的潜在利益，使得东亚各国之间的海洋权益归属矛盾日益突出。我国拥有漫长的海岸线和众多岛屿，在拥有巨大海洋开发潜能的同时，也与邻国存在着诸多海洋争端。以往面对海洋领土争端问题，我国一贯坚持“搁置争议，共同开发”的防御性策略，既不放弃我国的领土主权，也不积极行使该领土主权，力求将争端给当事国造成的负面影响最小化，最大程度地促进各国共同发展，当然这一原则也使得包括我国在内的当事国在一定历史时期内对海洋的资源进行了合理、有效的利用。但是近年来，一方面是由于能源资源的危机状况愈加突出，另一方面是由于美国全球战略的调整，海洋矛盾有白热化的趋势，中日钓鱼岛问题、中菲黄岩岛争端如定时炸弹被陆续引爆，提醒我们“搁置争议，共同开发”的原则已不足以应对海洋争端问题。

在这种情况下，我国提出划设东海防空识别区。与我国一贯坚持以和平方法解决国家之间的争端的原则一致，东海防空识别区的划设正是我国对海洋领土主权进行的平和而威严的宣示。一方面，我国行使在防空识别区的权力并不是毫无限制的，而是根据航空器威胁程度逐步升级，严格遵守国际社会的通行做法，最严重的程度到驱逐离开防空识别区范围为止。他国所谓的中国划设防空识别区侵犯他国权益、妨碍飞行自由的做法是完全站不住脚的；另一方面，我国海域争端频发，他国活动不断，以南海海域为例，从20世纪60年代开始，越南、菲律宾、马来西亚等国在利益的驱使下长期以军事手段占领南沙群岛部分岛礁．在南沙群岛附近海域进行大规模的资源开发活动并提出主权要求[5]，极尽嚣张态势。东海防空识别区的划设不单为缓解东海海域紧张局势做出了突出贡献，也在一定程度上震慑了对南海海域图谋不轨的国家，表明我国对于可能威胁我国领土主权的军事行为不再容忍，而采取坚决打击的态度，充分掌控海洋争端问题的主动权，避免他国在我国领土周边过分嚣张。因此，防空识别区制度取代原来的“搁置争议，共同开发”原则，为我国争取海洋权益打开了一个新的局面，将在很长一段时间内指导我国应对海洋权益争端。

2.划设为维护海洋权益提供制度层面的保障

海洋对人类的生存和发展具有重大的价值，21世纪是海洋世纪，开发利用海洋及其资源已日益成为各国尤其是沿海国家发展战略的重要组成部分。各国间海洋权益的争端归根结底是资源的博弈，这里的资源包含两个方面的含义，一方面指争端海域本身所蕴藏的巨大潜在资源，另一方面指通过争端海域所运输至一国境内的间接能源。众所周知，我国幅员辽阔，资源不仅种类繁多，且总量位于世界前列，然而按照我国目前的能源消耗趋势来看，我国本土资源已不足以满足如此庞大的需求量，因此，我国不可避免需通过运输他国能源来缓解本国能源危机。从另一个角度来说，纵观与中国隔海相望的海洋大国，无一不是与中国存在海洋权益争端的国家：东海海域，中日存在钓鱼岛争端及大陆架、专属经济区划界问题；南海海域，中菲围绕岛礁主权归属及海域划界问题存在争端。近日来，中越南海领土争端亦不断升级，局势愈发胶着。除此之外，美国在亚洲地区所布设的战略家所谓的“第一岛链”——北起日本和琉球群岛以及朝鲜半岛，往南经台湾地区、菲律宾和印度尼西亚直达澳大利亚，假如这条弧线任意一国与我国发生严重对抗，美国海军将能够派航母四处游走，严重损害中国通过马六甲海峡运输石油的途径，无疑将会给我国能源安全造成极大的威胁。因此，能源资源缺乏加上能源运输途径埋伏不断，我国能源安全现状堪忧。

在这种情况下，东海防空识别区的划设为我国未来可能出现的能源安全问题起到了很好的预防作用。防空识别区制度直接指向对地面国威胁较大的军用飞机，以空域权力的行使警示空域下方海域范围的过往船只，使其谨守其职责，避免越界行为的发生，对强化我国的防御空间及领海领空管制具有突出的意义。因此，考虑到我国未来为争取海洋权益与邻国发生武装对抗的可能性，提前争取目前国际法允许的权力的做法是十分可行的。

3.划设是中国打造“新型大国关系”的重要步骤

关于新型大国关系这一理念，其发展经历了中国各级领导人的充分重视，重要性是毋庸置疑的。就目前学界看法而言，新型大国关系主要是指两国关系不单单只包括零和博弈这两种形态，应从观念上摆脱历史上固有的守成大国与新型大国之间竞争、对抗、冲突并极有可能走向战争的大国政治宿命，在零和博弈之间寻求各国相互平衡、共谋发展的一条道路，建立21世纪的全新大国关系。

以美国为例，美国作为当今世界唯一的超级大国，其战略利益遍布世界各地[6]。从地缘政治的角度来看，美国背靠美洲大陆、面向两大海洋的地缘便利使其得以随时根据战略需要转移自己的侧重点。冷战结束以后，中、日、韩三国经济的快速增长以及相互之间贸易关系的逐步建立使美国感到极大的威胁，特别是金融危机的爆发，亚太经济的重要性越来越明显，美国遂加紧实施战略上的大转身，由欧洲地区转向亚太地区。按照早前的理论来看，随着我国国力日渐昌盛，中美两国在能源、资源等各领域利益存在越来越多交织的部分，若依原来国际关系中非零即博弈的观点来看，中美两国或老死不相往来或为了各自的利益兵戎相见，这显然都不是我们所期待的，而新型大国关系理念的出现为解决这一问题提供了很好的蓝本。按照该理念都要求，中美两国之间应践行“不对抗、不冲突”、“相互尊重”及“合作共赢”三点要求，平等互信、包容互鉴、合作共赢，实现两国关系的长期稳定发展，充分顾及到双方的利益。2014年11月12日，国家主席习近平在与美国总统奥巴马举行会谈中也提到，经过35年的发展，中美关系已站在新的历史起点上。面对当前复杂多变的国际形势，中美应该加强进一步合作，把不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的原则落到实处，使中美新型大国关系建设更多更好惠及两国人民和世界人民[7]。

而东海防空识别区正是以打造新型大国关系为最终目标、具体到海洋法领域所设立的制度，充分体现了该理念的要求。首先，上文提到，东海识别区制度中，针对进入我国防空识别区域内部的他国航空器，我国的权力主要包括获知航空器信息权、跟踪查证权、驱离权等，这些措施基本为防御性且危害很小，在维护我国领土安全的要求下尽量保证不产生冲突，符合“不对抗、不冲突”的要求；其次，上述措施为逐级采用，最早对有需要进入区域的航空器赋予报告其基本情况的权利，如符合相关规定，是完全允许其顺利通行的，这体现了对他国主权的尊重，符合“相互尊重”的要求；再次，如他国航空器遵守区域的相关规定，既符合我国安全预警的需要，又保证了该航空器的安全通行，在一定程度上也降低了武力冲突的可能性，有利于维护双方的利益，符合“合作共赢”的要求。因此，防空识别区的划设是我国采取主动防御的攻坚政策，为我国突破现有国际关系模式提供了可能，是我国打造“新型大国关系”的重要步骤。

总之，东海防空识别区是我国在维护国家安全和海空权益上所做的重大战略调整，必将对我国外交政策产生深远的影响。

四、结 语

21世纪是海洋的世纪，面对周边频发的海洋权益纠纷，我国必须坚持和平的外交政策，以合理的方式争取海洋权益。东海防空识别区的划设是我国在国际法允许的范围内积极行使国家主权的重要表现，是我国从国际法角度解决外交问题的初探，对我国将一贯沿用的历史观点与现代国际法契合会起到极其重要的先导作用。应在充分了解防空识别区的性质及划设国在该区域所享有的权利的基础上，对该制度与现有国际法规定的区别进行深层次的比较，从而将该制度与我国实际相结合，寻找到我国划设防空识别区的依据，并以此得出对我国外交政策的影响，为我国稳步走向世界新型大国作出充分而有效的准备。

[1]海德.防空识别区、国际法与邻接空间[J].中国法学,2001(6):148.

[2]张钢.防空识别区法律问题初探[J].青年与社会,2014(2):97.

[3]邵沙平.国际法[M].北京：中国人民大学出版社，2010:456．

[4]张月君.防空识别区法律问题研究[D].重庆:重庆大学,2014：14.

[5]何蓓.我国设立防空识别区的法理依据与建议[J].法治研究,2013(11):31.

[6]侯胜一，孟庆义，侯典芹.从地缘政治视角看美国高调介入中日钓鱼岛争端[J].理论导刊,2013(12):109.

[7]王洋.习近平同美国总统奥巴马开始举行会谈[EB/OL].(2014-11-12)[2014-12-31].http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/12/content_2777464.htm.

2014-12-06

国家社会科学基金资助项目(13CFX114)；昆明理工大学人文社会科学研究基金资助项目

黄 颖(1978-)，女，博士，副教授；E-mail:todayhy@163.com

1671-7031(2015)02-0062-05

DF931

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