修改后《民事诉讼法》背景下环境公益诉讼的原告主体资格研究

陈鼎华，梁 鹏

（1海南大学 法学院，海南 海口 570228；2广西创想律师事务所，广西 南宁 53000）

近十年来，我国经济得到了飞速的发展，但也伴随着环境污染和生态破坏事件的频发，这些环境公害事件都不同程度地侵害了不特定公民的权益，但是在我国现阶段如何让受侵害者的权益得到救济，如何保障公民的环境权益、如何在我国推行环境公益诉讼却面临着困境。本文拟对《民事诉讼法》第二次修正案出台后，环境公益诉讼原告主体资格所存在的相关问题作一探讨。

一、我国环境公益诉讼原告资格存在的问题

在2012之前，我国民事诉讼法和行政诉讼法中都没有关于公益诉讼的规定，环保组织和个人均不能对与自身无直接利害联系的环境污染行为提起诉讼，以致造成了原告主体资格在法律上的缺失。2012年8月31日通过的《民事诉讼法》第二次修正案中增加了公益诉讼的规定、“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是跨越性的进步，突破了我国以前传统诉讼体制中只有与案件有直接利害联系的人才能提起诉讼的规定。然而此条规定还有尚需解决的难题。对“法律规定的机关”、“有关组织”这两个诉讼主体表述的太过模糊。“法律规定的机关”具体是哪些机关？是否包括环保部门？“有关组织”仅仅是指民政部下属的民间组织？还是包括了全国各种大小的非政府组织？个人如果不是直接利益联系人能否对环境污染和侵害公共利益行为提起诉讼？［1］这些关系重大的问题在修正案中都没有具体规定，必然会造成以后司法实践解读法律的困难和适用法律的不便。

二、《民诉法》第二次修正案出台前我国的实践探索

（一）中央和地方各级的试行立法实践。在中央层面，2010年6月29日，最高人民法院出台了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确规定“人民法院应依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。给予了环保部门在环境民事公益诉讼中的原告身份和地位。

在地方层面上，贵阳市中级人民法院2007年12月公布《指定管辖决定书》，明确规定“各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门，可以作为环境公益诉讼的原告，向人民法院提起环境公益诉讼。”2010年3月又出台《贵阳市中级人民法院关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》，第四条规定：“公民、法人或其他组织也可以依照法律的规定，提起环境公益民事诉讼，要求有关责任主体承担立即停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。”认可了检察院、环保部门、公民、法人和其他组织在环境民事公益诉讼中的原告地位。

无锡市中级人民法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，指出：“环境民事公益诉讼是指法院、检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为，保护环境公共利益，根据职能分工，通过支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼案件3种方式所实施的诉讼活动。”并且明确了检察院受理环境民事公益诉讼案件的来源，主要有：“群众来信、来访反映的；国家权力机关或者其他机关转办的；上级人民检察院交办的；检察院自行发现的”。对于检察机关的受案条件规定是：“一是环境污染后，一些原本该负起责任的单位，在法定的期限内未采取行动的；二是不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的。”不仅认可了检察机关在环境民事公益诉讼中的原告地位，还在程序上明确了检察院参与诉讼的方式以及受理案件的来源渠道。

昆明市环保局、公安局、检察院、中级人民法院在2008年11月5日联合发布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》：“环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。环保部门在环境污染事故鉴定、损害后果评估方面，对环境公益诉讼提供技术支持。”云南省高院2009年通过了《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》，中对诉讼主体、受案范围、举证责任、案件受理的费用负担等做出了规定：“检察院及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体，可作为原告向法院提起环境公益诉讼；公民个人可以向有关部门举证反映，通过有关部门和组织来提起公益诉讼。”

2011年8月海南省高级人民法院发布了《关于环境资源民事公益诉讼试点实施意见》（简称实施意见），第二条规定，本意见所称环境资源民事公益诉讼（以下简称环境公益诉讼），是指有关国家机关、社会组织或者个人根据法律法规的规定，在环境受到或可能受到污染、破坏的情况下，为维护环境公共利益不受侵害，针对特定的主体向人民法院提起的诉讼。第六条则对具体的原告主体作出了具体的规定：（一）人民检察院；（二）相关行政主管部门，包括：1.环境保护行政主管部门；2.海洋与渔业行政主管部门（海洋与渔业监察部门）；3.国家海事管理机构；4.水务行政主管部门；5.林业行政主管部门；6.其他依照法律法规行使环境监督管理权的部门。（三）依法成立的自然保护区管理机构；（四）从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织；（五）居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织；（六）公民。对于各个原告主体在什么样的情况下向人民法院提起环境公益诉讼，《实施意见》也作出了具体的分类规定，第七条规定，人民检察院对污染损害环境资源公共利益的民事违法行为，可以督促相关行政机关起诉，也可以自行向人民法院提起环境公益诉讼。第八条规定，违法行为人污染损害环境资源，造成国家和社会公共环境权益损害，或者被行政处罚后仍然实施环境违法行为的，相关行政机关可以提起环境公益诉讼。第九条规定，相关行政机关除了可以向人民法院提起环境公益诉讼，也可以支持自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织和公民向人民法院提起环境公益诉讼。第十条规定，从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织以及居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织为保护社会公共利益，对污染损害环境资源的民事违法行为，可以向人民法院提起环境公益诉讼。第十一条规定，公民有权对污染损害环境资源的行为进行监督、检举和控告，有权书面申请人民检察院、相关行政机关提起环境公益诉讼。针对检察院和相关行政机关不提起环境公益诉讼的情况，第十一条第二款补充规定，人民检察院、相关行政机关在六十日内不起诉的，公民可以自行提起环境公益诉讼。

（二）地方法院的司法实践。2003年山东乐陵市检察院以原告身份诉范金河环境污染损害赔偿一案，由乐陵市人民法院判决结案，开启了检察机关提起环境民事公益诉讼的先河。［2］2007年12月贵阳市“两湖一库”起诉天峰化工公司的环境公益诉讼案中，“两湖一库”管理局是贵阳市政府设立的一个环境行政管理机构，其作为原告向法院提起环境污染损害诉讼，要求天峰化工公司停止排污侵害。［3］法院经判决指出，在不特定多数人的利益遭受环境污染的侵害时，为了维护公众利益，政府行政部门有权以原告的身份提起环境公益诉讼。由于此案冲破了原告资格的传统限制，意义重大，被评为2007年全国最有影响的公益诉讼案件之一。［4］2012年5月云南曲靖市中级法院开庭审理的曲靖铬渣污染公益诉讼案，受理了以自然之友、重庆市绿色志愿者联合会作为原告，将曲靖市环保局列为第三人，以云南省陆良化工实业有限公司、陆良和平科技有限公司为被告，就曲靖铬渣污染事件提起环境民事公益诉讼。这是国内首例由非政府环保组织提起的环境公益诉讼。

三、对我国改善环境公益诉讼原告资格的建议

笔者认为，在《民诉法》第二次修正案中完全可以借鉴地方省份的做法，以完善现在环境民事公益诉讼中关于原告的制度设计。第一，要在修正案关于公益诉讼的条款中增加公民这一诉讼主体，把原来的条款“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”修改为“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织以及公民可以向人民法院提起诉讼。”第二，要把修正案中“法律规定的机关”、“有关组织”这两个诉讼主体的范围具体规定出来，明确原告主体的具体范围。笔者设想是可明文规定：“下列国家机关、社会组织或者民事主体可以提起环境公益诉讼，（一）公民；（二）以环境保护、社会公益事业和社会公共服务为目的的且经过政府部门登记在册的法人组织；（三）人民检察院；（四）相关行政主管部门，包括：1.环境保护行政主管部门；2.海洋与渔业行政主管部门；3.国家海事管理机构；4.水务行政主管部门；5.林业行政主管部门；6.其他依照法律法规行使环境监督管理权的部门。”在关于提起诉讼的顺位上，应予规定，“检察院、相关行政机关在三十日内不起诉的，公民可以自行提起环境公益诉讼。公民提起环境公益诉讼后，检察院和相关行政机关可以作为共同原告参与到诉讼之中。”之所以把公民列为第一原告主体，是因为环境公益诉讼制度，就是公众环境权益受到侵害时的法律救济途径和监督方式之一，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体。［5］而处于第二顺位的以环境保护、社会公益事业为目的的环保组织，由于其热衷于参与环境保护以及自身的诉讼经验和知识层面较为丰富，可以作为公民的“强力盟友”参与到环境民事公益诉讼当中，或者以自己的名义提起环境公益诉讼。但为了防止滥诉现象的发生，所以要设立一些准入性规定，能提起环境民事公益诉讼的环保组织必须是经政府部门登记在册的法人组织。

鉴于我国目前环境保护中公众参与的程度相对不够，大部分环保组织也存在各种各样的制约因素，如资金、专业知识能力等，因此检察院和相关环保部门参与到环境民事公益诉讼中就显得极为重要。检察院提起环境公益诉讼，可以很大程度上弥补因为诉讼主体缺失或不确定的情况下，国家和公众的环境权益遭受损害但是得不到救济的状况。而环保部门作为法定的环境监督管理部门，与公民和环保组织相比，具备掌握案源第一手资料、先进设备、专业知识以及地位上的优势，足以打破公民和环保组织因自身实力不足在对抗强大的污染企业中处以劣势地位的局面。对于检察院和相关行政部门的起诉顺序，可以参照海南的做法“人民检察院对污染损害环境资源公共利益的民事违法行为，可以督促相关行政机关起诉，也可以自行向人民法院提起环境公益诉讼。”以我国现阶段的现实国情来看，由检察机关和相关环保行政部门参与到环境民事公益诉讼当中，可以壮大环境保护的力量以便更好地维护公众的环境权益。

［1］ 民诉法修正案草案三大焦点引关注［DB/OL］ .凤凰资讯：http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_10/31/10274228_0.shtml.［2012-11-5日］ .

［2］ 詹思敏，辜恩臻.我国环境公益诉讼原告主体资格再探析［N］ .中山大学法律评论，2011-6-30.

［3］ 杨朝霞.论环保部门在环境民事公益诉讼中的作用［J］ .太平洋学报，第19卷第4期.

［4］ 别涛.环境公益诉讼破茧而出“两湖一库”打响第一枪［J］ .中国环境报，2008-12-29（3）.

［5］ 刘萍.我国环境民事公益诉讼模式的选择［J］ .湖北社会科学，2010（10）.