辽宁环渤海违规填海造地处罚模式问题探析

2015-03-22李志文

大连海事大学学报（社会科学版） 2015年5期

关键词：处罚权填海造地环渤海

李志文，王崇

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

辽宁环渤海违规填海造地处罚模式问题探析

李志文，王崇

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

辽宁环渤海违规填海造地活动对环渤海环境及渔业资源造成不良影响，而由于职权体系的不完善、相关法律规范的缺失，对辽宁环渤海违规填海造地活动的处罚力度则相对较弱，部分处罚实质上难以执行，且处罚透明度不高。从辽宁环渤海违规填海造地的处罚行使中存在的问题入手，从法律上分析“分类—集中—监督”三位一体行政处罚模式的可行性与依据，并提出健全辽宁环渤海违规填海造地处罚机制的相关建议，如完善财产罚与非财产罚的适用情形、确立海洋行政部门的集中处罚权、完善社会公众监督机制等。

辽宁；环渤海；填海造地；处罚模式

一、引言

填海造地是各个国家开发海洋资源、发展海洋经济的重要方式之一。合理并有效利用填海造地的科学技术不仅能有效缓解地域资源的紧张状况，拓展人类活动的空间，还能一定程度上促进周边海域经济的发展，进而带动相应区域的腹地经济。我国辽宁环渤海地区围海造地的发展速度已经走在了全国的前列，但与此同时因填海造地活动而产生的水域污染问题、土地资源浪费问题、违规开发建设问题却时有出现，且这些问题的产生一定程度上桎梏着环渤海区域环境的发展及地域经济的建设。与此同时，我国相关的行政法律规范对辽宁环渤海违规填海造地的规制力度则深显不足。[1]对辽宁环渤海违规填海造地活动处罚问题的深入研究，一方面能有效制约违规填海造地事件的发生，理论上为防止违法填海造地行为的二次发生提出可行的法律方案，另一方面能促使辽宁环渤海填海造地相关行政法律体系的进一步完善，弥补现有法律规范的不足。

二、辽宁环渤海违规填海造地处罚行使中存在的问题

(一)辽宁环渤海违规填海造地处罚行使问题的表现

辽宁环渤海违规填海造地行为的处罚规范是整个调整填海造地法律体系中行政法律规范的重要组成部分。但事实上，这些规范在实际执行过程中都遇到了困境，而这种困境的衍生正逐步地削弱行政处罚本身的作用，架空其在整个调整规范体系中的地位。具体而言，笔者认为处罚行使过程中的问题主要表现在以下两个方面：

1.处罚近于无效

自从中国海监总队2012年开展“海盾2012”专项执法活动以来，实践中对整个违规填海造地的处罚活动就从未终止。但是实践结果表明，这种行政处罚并不能真正有效制止违规填海行为。例如，在“海盾2012”专项执法行动中，行政机关立案89起，结案72起，作出处罚决定80件，决定罚款16.5万元，实际收缴罚款15.6万元。[2]而现实中环渤海地域填海成本每亩即可达到15万元至20万元。[3]两者数额相差之大足以表明现有处罚力度的薄弱化及处罚本质上的形式化。然而，辽宁省制定的相关处罚措施却并没有有效抑制这种状况的发生，这就进一步导致了在无审批的状态下，填海计划仍然层出不穷地出现而没有得到有效规制。这导致了辽宁省相关的法律法规所制定的处罚措施在面对这样的势头时显得近乎无效。

2.处罚无法执行

处罚无法执行是辽宁省环渤海违规填海造地行为处罚执法困境的又一具体表现，且这种表现从根本上阻碍了处罚行为的做出。这种无法执行可以具体分为三类：第一类是对违规报批处罚的无法执行。所谓违规报批行为，即是在围海造田报批方面存在“插花”式上报，即每次上报的海域都互不相连的违规行为。辽宁省葫芦岛北港工业区即是一个实例。这种化整为零、分散审批的违规方法已经被我国法律所明令禁止，但是相关法律法规并没有对该种做法的处罚作出明确规定。[4]这就使得该违规报批的方式成为一种理所当然的做法。在执法过程中，行政机关虽然认识到这种行为的违法性，但无从执行相关处罚。第二类是对生态环境破坏处罚的无法执行。对于企业违规填海造地所造成的生态环境的破坏，环保部门一方面由于权限不足，不能有效地对其进行监督和管理，难以做出有效的处罚；另一方面，环保部门本身对环境影响评价的重视程度不够，将相关职权推脱至其他行政机关行使，如海监部门。例如在2008年辽宁大连小平岛地区填海造地项目工程中，安达圣岛集团就存在违规填海行为，使小平岛附近海域环境遭到破坏，而针对此事海监已经立案并下达处罚通知。至于对海域环境遭到破坏的事实，环保部门并没有有效介入其中执行相关调查任务并作出处罚决定。然而，小平岛附近海域的污染现实却是不容置疑的。[5]第三类是对海域原状恢复的无法执行。我国《海域法》中对违规填海处罚措施规定了“责令退还非法占用海域，恢复海域原状”。但事实上，在填海造地工程活动进行一部分时，由于其工程的庞大性和复杂性等特点，并不真正适宜恢复原状，并且这种做法也并不能够得以执行。

3.处罚不透明

对辽宁省环渤海违规填海造地予以行政处罚的最终目的在于制止违法填海行为，保护海域环境，充分利用海域资源，促进海域的经济发展。但是，现有的行政处罚往往仅注重其本身，而并未重视处罚的透明度。这种透明度的缺乏阻碍了公众对围海造地活动的监督，进而产生了侵害其自身合法权益的可能。例如在小平岛填海案当中，记者询问有关主管人员处罚的方式及限度等相关问题时，该主管人员却认为这种处罚具体情况属于机密，不能公开，也不能向社会群众透露相关事项。[5]实质上，小平岛填海一事与周边居民及小平岛海域渔民等权益主体关系密切，公众对行政处罚的监督一定程度上能够促进行政处罚的有效性，将处罚的方式和限度隐秘起来不予公开的做法既不合法也不合理。

(二)辽宁环渤海违规填海造地处罚行使问题的原因分析

辽宁环渤海违规填海造地行为处罚的无效性和不可执行性具有内在的原因。笔者认为之所以造成这种困境，主要原因在于：

第一，重视预防而非整治。这是在辽宁环渤海违规填海造地行为处罚实践过程中，处罚近乎于无效的重要原因。实质上，现有处罚目的更大程度上是一种预防而不是整治。这种预防手段主要通过下达“警告”或一定程度上的“罚款”来贯彻执行，并希望通过这种手段尽可能地威慑到违法人员。其中警告是整个行政处罚种类中最轻微的一种，却也是最普遍的一种方式，一般而言这种处罚机制带有很大程度上的预防性且以制止为主要的方式。如在2014年中国海监辽宁省东港市大队巡查过程中，执法队员即及时制止了3起涉嫌非法填海行为，而于2014年12月30日发现位于北井子镇海鹰村防潮堤外的一起涉嫌违法用海行为后，执法人员仅对当事人进行了警示教育。[6]可见，在对小型违法填海造地案件的处罚过程中，执法人员的处罚力度往往仅限于“警告”。而正是这种小型违法填海造地的案件在环渤海地域层出不穷，才导致整体填海造地问题的严重性，这种严重性在环境领域内表现得尤为突出。值得注意的是，“警告”虽为我国《行政处罚法》中明文规定的处罚种类之一，但是这种处罚本身不会发挥对涉案人员实质上的制止作用，甚至反而会助长违法人员二次违法的势头。所以这也是违规填海造地处罚行为并未真正得以抑制的重要原因。

第二，重视形式而非实质。我国辽宁环渤海违规填海造地处罚不可执行性的原因在于职权行使的形式化。这主要体现为两点：其一，各职能部门之间处罚分工上不衔接。例如在小平岛一案中，环保部门本应有权对海域污染实施处罚，而实质上因其职权行使受限并未得以贯彻执行。另外，海监的处罚内容及数额是否涵盖了环保部门的处罚也不得而知。[7]这表明，现有对填海造地的行政处罚并不注重各部门间的职权配合，多数职能部门仅具有形式上的处罚职能，而并不予以实际上的行使。而事实上填海造地活动中，海洋行政主管部门在处罚上本身并非一刀独断，相互协调的主要部门还有水利部门、发改委、土地管理部门、农业部门等。而这些部门与国家海洋局不属于一个部门，这就必然增加其综合协调的难度，容易造成职能管理上的混乱，从而架空职权的实质内容，最终导致处罚的不可执行。[6]其二，海洋主管部门本身职权的缺失。海洋主管部门本身职权的缺失，导致了其在行政处罚的过程中职权的形式化。在2012年的全国人大议案中，就存在关于修改《海域使用管理法》的议案，其中有人员即提出，由于我国《海域使用管理法》没有设定海洋主管部门的行政强制权，行政执法人员面对违法填海行为束手无策，从而导致违法围填海行为屡禁不止，使海洋生态环境受到严重破坏，给海洋生态资源造成不可挽回的损失。行政强制权的缺失也使得行政机关的处罚权陷于行使上的尴尬局面，造成了处罚权的形式化。

第三，重视规范而并非社会效果。法律规范的不完善是造成辽宁环渤海违规填海处罚不透明的根本原因。我国《海域使用权管理规定》仅要求“必要时受理机关应当对项目用海内容进行公示”，并没有提及民众的知情权。另外在《辽宁省海域使用权管理规定》第17条中也仅规定了“1个月内的公告”，并未过多涉及社会公众参与的方式以及相关具体要求。事实上，对违规填海造地确立社会公众监督机制这一问题早已经被我国香港地区所重视。在“港珠澳大桥香港段”填海案中，庞大的工程因环境评估及海岸线评估两者的偏差被一位普通民众通过法律途径挡住了建设步伐。[8]相对而言，香港地区在违规填海造地事件中较为尊重民意、体察民意，这也是内地法治建设中应该借鉴的。[9]从香港地区这一案例反思我国法律对该问题的规定，笔者认为在社会公众监督机制问题上，我国内地相关法律至少应有进一步的明确，以保障填海造地过程中利害关系人的知情权，保障行政处罚权实施的透明度。

三、辽宁环渤海违规填海造地处罚模式设置思考

针对辽宁环渤海违规填海造地处罚中存在的问题，笔者认为，我国相关法律规范应设置对违规填海造地的具体处罚模式，这种处罚模式应是“分类—集中—监督”三位一体的行政处罚模式。具体而言，这种三位一体的行政处罚模式应包括以下内容：

第一，“分类”。即实体上的处罚分类，这是指对行政处罚的具体种类的划分。这种划分侧重于解决实体上我国辽宁环渤海违规填海造地处罚的无效性。实质上，有学者已经根据我国《海域法》中所规定的违规用海五种行政处罚的形式，作出了自己的理论分类。[10]但是实际上有些行政处罚的方式在实践中的运用显得有失偏颇。对此，笔者认为基于填海造地的特殊性，这种行政处罚具体可分为两类：第一类是财产罚；第二类是非财产罚。在该种分类中，财产罚指罚款及没收违法所得，而非财产罚包括责令退还土地、恢复海域原状两种。

笔者的上述分类主要基于财产罚与非财产罚之间社会影响的不同。相比较而言，非财产罚的做出对相对人的影响远大于财产罚，造成的环境影响及经济损失也远不可估量。同时，非财产罚的做出与土地部门及环保部门的职能衔接也最为紧密。我国违法填海第一案的山东荣成海达造船有限公司诉国家海洋局案就表明了这种非财产处罚的严重性，也体现出相比较财产罚而言，擅自做出非财产处罚的不公平性。如果不对这些处罚方式及限度进行归类，并针对违规填海造地的严重程度来进行适当的划分，那么这种处罚可能就不能与相应的违法情节相适应，易造成处理上的不合理。故这种实体上的处罚分类，是有其重要的意义的。

第二，“集中”。即形式上的职权集中，这是指对行政主体行政处罚权的相对集中行使。这种处罚权的相对集中行使侧重于解决形式上我国辽宁环渤海违规填海造地处罚的不可执行性问题，即解决各职能部门之间处罚分工上的不衔接以及海洋主管部门本身职权的缺失两点问题。笔者认为可以在填海造地活动领域内将行政处罚权集中行使，一方面能解决职能交叉问题中处罚权行使的矛盾，另一方面能有效借力于其他具有行政强制权的部门，以保障行政处罚权的有效实施。

第三，“监督”。即社会上的处罚监督，包括实体及形式上的监督，这是指对行政处罚的种类适用及行政权行使的社会监督。这种监督侧重于从保障的角度辅助我国辽宁环渤海违规填海造地处罚的适用及职权的行使。事实上，我国执法机关本身即过于关注处罚，而往往忽略了处罚的后果。法律的制定必须要考虑一定范围内的社会效果，而在调整填海造地这一领域内的行政规范并没有重视沿海范围内若干利益主体，如渔民、居民、养殖人员的合法权益，也没有合理估量违规填海行为带给这些居民及其他利益主体的损失。在这种规范缺失的前提下，盲目制定处罚标准及处罚形式必然会导致处罚效果的不佳，引起处罚的无效性及形式化明显等相关负面效果。这也即是为何有学者呼吁要着重关注这种处罚的后果，关注公众态度的重要原因。[11]

四、辽宁环渤海违规填海造地处罚模式设置的可行性与依据

对辽宁环渤海违规填海造地处罚模式的设置有助于从实体及程序两者上解决处罚实行的困境，具有现实可行性和行政法理依据。

(一)辽宁环渤海违规填海造地处罚模式设置的可行性

在辽宁省有关填海造地的相关地方性法规中，对违规行为处罚模式的设置存在应有的可行性，笔者认为这种可行性主要是基于以下两点内容：

第一，辽宁省环渤海地区生态环境因违规填海受损严重。自21世纪以来，辽宁省围海面积逐年增加，辽宁省海岸自然岸线逐渐递减，海湾面积不断萎缩，很多岛屿由于填海造地活动已经失去了其独立性而与陆地相连。[12]并且，辽宁环渤海地区的水域污染本身状况严重，第四类海水水质标准的面积已经达到4790 km2，占管控水域的22%，生态环境存在不同程度的退化和污染。[13]因此，在法律上对该地区违规填海活动的处罚进行更为严谨细致的规定，是具有现实意义的。另外，辽宁省环渤海地区生态环境状况具有一定的复杂性，这种复杂程度也要求相关法律对行政主体的处罚活动不能只停留于预防层面，而应在相对体系化的处罚模式下按照地方性法规制定的具体标准予以严苛执行，以求相关海域的生态环境能获得有效的改观。故在辽宁省环渤海地区设置处罚种类明晰、处罚行使集中、处罚保障落实的三位一体模式有着其实际的可行性。

第二，辽宁环渤海地区设置违规填海造地处罚模式有助于带动相关立法的发展。在我国《海域法》《海域使用管理规定》以及其他上位法的规定下，辽宁地方性法规在具体行政处罚的规范上予以细化和调整，并进行良好的实践，一方面有助于促进其他海域对违规填海造地处罚规范的完善，另一方面有助于推动《海域法》及《海域使用管理规定》相关规范的发展。事实上，我国《行政处罚法》中的相关规定以及行政法理论已经为填海造地处罚规范提供了坚实的法律及理论依据，故从规范层面上，辽宁环渤海违规填海造地处罚模式的设置具有法律上的可行性。

(二)辽宁环渤海违规填海造地处罚模式设置的依据

我国《辽宁省海域使用管理规定》中设置本地域违规填海造地的处罚模式，在理论上符合行政法理论上的比例原则的同时，立法上也同样符合《行政处罚法》及《政府信息公开条例》等相关法律要求，具有明确的行政法依据。

第一，依据行政法上的比例原则设置辽宁省环渤海违规填海造地的处罚模式。这种处罚模式设置的首要法理依据即是行政法的基本原则之一——比例原则。其基本的含义是行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，这其中即要求行政机关在拟实施行政行为时，必须要进行利益衡量，要在多种可行方案中进行选择，择其对行政相对人权益损害最小的方案实施。[14]根据这一原则，行政机关在对辽宁环渤海违规填海造地处罚的过程中，在兼顾渤海湾生态环境这一要素的同时，也应考虑填海开发者的合法权益以及填海周围相关权益人的合法权益等几个要素。在处罚的种类设定及额度设定的过程中，要考虑实施成本、实施目标以及实施后果。故辽宁省环渤海违规填海造地的处罚模式设立的重要法理依据点在于行政法理论中的比例原则。

第二，依据行政法上的职权集中制度设置辽宁省环渤海违规填海造地的处罚模式。我国《行政处罚法》第16条规定，除限制人身自由的行政处罚外，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。辽宁省对违规填海造地的处罚权行使可以参照这一种模式，进行具体的法律体系上的构建。虽然理论上认为处罚权集中行使存在着集权程度过高、自由裁量权过大的缺陷，但是笔者认为正是由于这种“缺陷”，反倒可以一定程度上遏制辽宁环渤海地域的违规填海造地活动。[15]在对环渤海违规填海造地活动进行处罚的实践中，行政机关的处罚力度弱、处罚执行性差等现状反而迎合了这种具有“集权程度高、自由裁量权大”特点的处罚模式，故我国《行政处罚法》中的规范，为设置辽宁省环渤海违规填海造地的处罚模式提供了一项法律依据。

第三，依据行政法上的公开原则设置辽宁省环渤海违规填海造地的处罚模式。行政公开原则是我国行政法的程序性基本原则，其中即要求行政信息、情报公开。《政府信息公开条例》规定，“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的和需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息应当主动公开。辽宁环渤海填海造地工程的性质和影响均符合上述两项公开条件，故在辽宁省环渤海违规填海造地的处罚模式中构建公民对行政处罚的监督机制，是有法理依据可循的。

五、辽宁环渤海违规填海造地处罚模式设置的具体对策

(一)完善财产罚与非财产罚的适用情形

由于在对违规填海造地的行政处罚分类中，明确提到了财产处罚与非财产处罚分类的重要意义，故有必要分别探讨完善两者制度的具体对策。在对违法填海案件进行行政处罚时，目前具体的考量因素缺乏一个统一的政策和标准，并且辽宁省环渤海不同区域的填海成本也有所不同，这也在一定程度上使得同类性质的案件的处理结果会有较大的差异。这也表明，有必要依据不同的情形将几种处罚方式予以分类，在严格适用非财产处罚决定的同时，对于财产处罚的适用则可以显得相对宽松。因此，完善两者的适用情形，对于解决大部分违规填海造地活动有着重要的意义。

针对财产罚的具体内容，笔者认为有两点完善对策建议。第一是弥补行政处罚的案件适用漏洞。应将对违规填海用地的行政处罚的有关内容补充并完善于《辽宁省海域使用管理办法》中，并对其进行必要的分类。例如“先填后办，盲目开发”及“化整为零、分散审批”等违规做法的处罚原则及具体处罚力度应完善于相应法律规范中，做到处罚有据，避免因无具体法律规范而带来的处罚行为的无效性。第二，调整行政处罚的设定额度。《辽宁省海域使用管理办法》中没有设定具体的处罚额度，故应使用我国《海域使用权管理规定》的处罚额度。对于我国《海域使用权管理规定》中第46条中的处罚额度，笔者认为应该重新予以考虑。一方面，该规定生效的日期较早，处罚金额所适用的经济环境已经发生了较大幅度的改变，需要予以重新的考量；另一方面，2012年中国海监“海盾2012”专项执法行动中的罚款数额与填海成本之间的巨大反差表明了行政处罚设定额度调整的必要性。

针对非财产罚的具体内容，笔者认为应限制这种行政处罚方式的做出，并对非财产处罚的具体前提条件作出明确的规定，而这种前提条件在设立过程中应着重考虑违法填海用地的严重性、对环境的影响性、做出非财产处罚后的不利后果等相关因素。我国《海域法》第42条对这种行政处罚种类适用情形的表述中，应单独增设款项，将非财产处罚的内容(即责令退还土地、恢复海域原状)规定于其中，并强调适用这一处罚时所对应情形的严重性。

(二)确立海洋行政部门的集中处罚权

基于违规填海造地所造成的损害后果不尽相同，并且多个职能部门主体都可以依据不同的处罚规范对违规主体予以处罚，故首先应解决的一个问题是要统一这些部门的处罚权限并集中行使，在处罚权限集中归某一具体的部门予以行使之后，再予以具体地考虑量罚的标准。根据我国相关法律的规定，依据具体实施的处罚原因不同，对辽宁环渤海违规填海造地的处罚主体主要是辽宁省海洋行政主管部门、辽宁省各环保部门以及辽宁省土地管理部门，三者行政主体之间的处罚权存在一定程度上的交叉，造成了职能行使上的困难。海洋行政部门作为打击并遏制非法围填海行为、保障有序实施围填海、加强监督检查、依法查处非法围填海等重大违法用海行为的核心部门，有必要将其作为处罚权的集中部门，以解决这种职能行使上的交叉及困境。

1.统合土地部门的行政处罚权

对于填海造地活动中土地管理问题，应根据土地形成与否分为两个阶段。在土地未形成前或者形成过程中，应受到《海域法》调整，对于在这个过程中所发生的未审即填或其他违规行为，应由海洋行政部门予以处罚。而根据我国《海域法》的规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。且海域使用权人应当凭海域使用权证书向县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。故此时在填海后所形成的土地之上进行的有关项目活动也应受我国《土地管理法》调整。这也表明，在整个填海活动中，辽宁省土地管理部门有权对在填海后土地上所进行的违法活动，例如非法买卖、非法转让、非法改变用途等行为予以行政处罚。因此，在这种情况下极易产生依土地形成阶段的不同而处罚权混乱的情形。故海洋行政部门在填海造地领域内，统合形成土地后的与其土地相关的处罚权，实有必要。

2.统合环保部门的行政处罚权

如果环渤海水域使用人填海造地的行为造成了海水污染或水域周边环境的破坏，辽宁省各级环保部门有权依据我国《环境保护法》及《环境影响评价法》，对造成污染水域的有关部门做出行政处罚。笔者认为，一方面，填海造地活动是渤海湾地区环境污染的重要原因，处罚权的规范和统一关系到整个海域污染的预防与整治；另一方面，海洋行政部门作为整个填海造地活动的主要监督检查者，对整体海域的填造状况及填造后果负有最高的管理职责。因此，有必要统合环保部门的行政处罚权，以强化海洋行政部门的处罚权。

(三)完善社会公众监督机制

完善社会公众监督机制，对于弥补处罚的非透明性有着重要的意义。笔者认为其首要一点应是避免仅停留于对用海材料及其相关权属证书的公示阶段，而要着力对填海造地过程中公众的知情权予以保障。具体而言应该采取以下两点措施：第一，行政机关应加强公众的海洋环境保护意识。从整体上来看，我国公众对海洋环境保护的意识不强，对围海造地给周围海域带来的生态危害更是缺乏足够的认识，行政机关应积极进行宣传和教育，营造重视海洋生态环境保护的社会氛围，使公众充分认识海洋的价值,进而积极参与海洋环境保护。第二，逐步建立填海造地的公众公开机制。具体应包括政府自身在公开的方式、时间、内容上的制度设计，以使得公众能够详细了解填海造地的项目信息。另外，行政机关应建立便捷的公众信息参与平台，让更多与填海造地相关的利益关系者参与决策，确保公众的相应意见能够得到处理和反馈。

六、结语

我国辽宁环渤海违规填海造地处罚现实中所存在的问题，反映了我国相关法律内容上的不完善。在完善我国辽宁环渤海违规填海造地处罚模式的理论思路中，要结合违规填海造地处罚中的执行难、执行力弱两方面的困境，从“分类”、“集中”、“监督”三个方面解决我国填海造地过程中所面临的处罚问题，以更好地制止我国辽宁环渤海违规填海造地活动，保护利害关系人自身的合法权益。

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