中国电力市场改革的方向研究<br/>——基于俄罗斯电力市场改革的经验和教训

中国电力市场改革的方向研究
——基于俄罗斯电力市场改革的经验和教训

2015-03-22高世葵

大连海事大学学报（社会科学版） 2015年5期

关键词：发电电网俄罗斯

胡蓉，高世葵

(东北财经大学经济学院/产业组织与企业组织研究中心/劳动就业与人力资源开发研究中心，辽宁大连 116025)

中国电力市场改革的方向研究
——基于俄罗斯电力市场改革的经验和教训

胡蓉，高世葵

(东北财经大学经济学院/产业组织与企业组织研究中心/劳动就业与人力资源开发研究中心，辽宁大连 116025)

中俄电力市场改革存在相似之处，俄罗斯改革的过程很多值得中国借鉴。介绍国内外学界对于电力市场改革的看法，总结俄罗斯电力市场改革的经验和教训，基于中俄电力市场改革的异同，提出中国电力市场改革的方向，如厂网彻底分离并引入民间资本、输配分离、售电侧完全竞争、有效的监管机构、鼓励新能源发电等。

中国/俄罗斯；电力市场改革；厂网分离；输配分离

一、引言

自2002年国务院下发《电力体制改革方案》(业内称为5号文件)以来，已经过去十几年，中国的电力市场改革依然没有实现当初确定的目标。俄罗斯电力市场改革真正开始于2001年，在普京总统的亲自干预下，2008年即彻底实现了市场化改革，然而，2012年，俄罗斯总统签署法令，将俄罗斯区域配电控股公司与俄罗斯联邦电网公司合并，组建集输电和配电于一体的俄罗斯电网公司，2013年开始进行合并的实质操作。俄罗斯电力市场改革可谓一波三折。中俄电力市场改革有很多相似之处，改革的过程有很多值得中国借鉴和思考。本文介绍国内外学界对于电力市场改革的看法，总结俄罗斯电力市场改革的经验和教训，对中俄电力市场的相似性进行比较，基于俄罗斯电力市场改革的经验和教训，提出中国电力市场改革的努力方向。

二、国内外文献综述

韩朝华等(2009)[1]通过对包括电力行业在内的国有企业进行测算，发现国有企业的巨大利润并非来自效率提高，而是来自国有企业在该行业的行政垄断地位。国有企业的上游垄断是国有企业获得利润的主要原因[2]。行政垄断对中国的电力行业造成了较大的效率损失，并且这一效率损失占GDP的比重逐年增加[3]。以电力行业为代表的国有企业的行政垄断导致了低效率，这一点学界已经取得共识，问题在于如何对其改革。

政企不分是行政垄断产生的根源，因此，首先要做的就是政企分离[4]。虽然电力行业的发电环节引入了竞争，但是由于其他环节没有引入竞争，这就导致发电环节的效率提高并不是那么明显，所以，应当对中国电力的各个环节进行分离，这样才会产生制度的协同作用，有利于市场在资源配置的过程中发挥更大的作用[5]。肖兴志等(2001)[6]在对美英日三国的电力行业改革进行研究之后，提出中国应当完善相关法律，保持规制机构的利益中性，拆分垄断企业，引入民营企业进行竞争，实行激励性的规制政策。深化中国行政垄断行业改革的一般思路是：以立法为先导，以促进竞争为主题，以民营化为行政垄断行业产权制度改革的直接途径，以提高效率为基本目标，以高效率的管制体制为垄断行业改革的保障。[7]。在大部制改革的背景下，成立新的能源部，在能源部之下，设立独立的电力监管机构[8]。周彦平等(2008)[9]认为我国电力体制改革的最终目标是建立发电、输电、配电、售电四个环节独立开放的，打破垄断的竞争性市场，而输配分离是重点。张昕竹等(2010)[10]通过定量分析则认为，目前输配环节存在明显的纵向经济，对中国电力行业进行输配分离的纵向拆分所带来的损失较大，而改革收益又不明确，所以，除非能够证明改革收益远远大于纵向拆分带来的损失，否则，目前不建议对电力行业进行输配分离的改革，而仅仅在售电环节引入竞争。考虑到中国的具体情况，认为输配一体、售电竞争是中国电力产业输配管理体制改革的可行路径[11]。完成纵向拆分引入市场竞争以后，并不意味着这个电力市场就一定会有效率。从英格兰、威尔士和加利福尼亚的电力市场改革经验来看，完成纵向拆分以后，在集中的电力现货交易上，监管者除了应当制定合适的规制政策以规避现货市场的价格风险，还应当提高警惕，采取措施限制市场势力，只有这样，集中的电力现货交易市场才是有效率的[12]。从英国、挪威、加利福尼亚和阿尔伯塔的电力市场改革的经验和教训中可以看到，市场参与者滥用市场势力并且利用市场规则的漏洞导致电力用户不能享受到较低而稳定的电力价格，以绩效为基础的规制政策可以解决这些问题[13]。

以上学者从引入竞争和提高效率的角度考虑中国的电力改革，Western等(2012)[14]认为，在目前的技术条件下，清洁能源发电成本较高，如果对电力行业进行竞价上网改革，将会导致发电企业更多采用火力发电，而不是清洁能源进行发电，不利于清洁能源的发展，所以，应当在竞价上网这一环节中，考虑清洁能源这一因素。

三、俄罗斯电力市场改革的经验和教训

2001年1月7日，在电力改革一直停滞不前的情况下，俄罗斯总统普京亲自决定成立由不同利益集团代表组成的电力改革领导小组。2001年5月19日，经过反复协商和充分论证，终于确定了改革方案。改革的主要内容就是进行厂网分离，输配分离，售电市场实现竞争。俄罗斯电力市场改革过程中的经验如下：

1.厂网分离,发电侧竞争

在发电侧，国家继续经营管理核电，其他发电资产重组为7个跨区域的电力公司、14个区域性电力公司。跨区域电力公司可以跨区经营，参与电力批发市场的竞争，增强了市场活力，地区性电力公司在相邻区域运行。这样除了核电由国家继续垄断经营外，其他部分成立了多个发电主体，这样在发电侧形成了有效的竞争主体。通过竞争，发电侧的效率得到很大提高。

2.输配分离，政府管制

俄罗斯联邦明确定性输电业务和配电业务以及电力调度为垄断性业务，强调政府对于输配环节的控制，联邦政府作为出资人，以骨干网资产为基础组建联邦电网公司。联邦电网公司拥有8个骨干电网分支机构，分别是中心区骨干电网、南方骨干电网、伏尔加骨干电网、西北骨干电网、乌拉尔骨干电网、西西伯利亚骨干电网、西伯利亚骨干电网和东方骨干电网，8个骨干电网分支机构下设36个地区骨干电网公司[15]。以地区配电网为基础，组建12个区域性配电公司，电网公平地对所有的用户和发电公司开放。联邦和地区价格司行使监管职责，重点监控输电网和配电网，成立了系统交易系统管理所和系统操作公司，并鼓励大用户直接购电，这样就为建立有效的电力市场奠定了合理的运行基础。

输配电网络的分离，有效地降低了输配电的交叉补贴，客观上减小了输配电网络的垄断势力。由于输配电业务的自然垄断属性特别强，采用政府管制的办法，有效防止了输配电公司利用自己的垄断地位采取垄断价格，减少了由此带来的效率损失。

3.售电侧放开竞争

在俄罗斯电力市场改革过程中，培育和设立了各种形式的供电主体，在原地区电力公司的基础上进行了重组，也允许发电公司等独立企业单独设立。售电侧根本就不存在自然垄断属性，售电侧放开竞争，激发了市场主体的活力，使效率得到很大提升。

4.独立的监管机构

在改革的过渡阶段，主要由联邦和地区价格委员会行使监管职责，2008年以后，为提高监管效率，把原来属于联邦和地区价格委员会行使的涉及监管的职能移交给联邦能源部，重点加强对垄断环节的控制与监管，从以行政管理为主向依法监督转变。鉴于电力市场的特殊性，完全依靠市场是不可能形成一个健康的电力市场的，成立独立的监管机构很好地解决了市场失灵问题，相对于国家垄断经营，又不会形成政府失灵。监管机构保持独立性才能使市场各方信服。

俄罗斯电力市场改革有很多有益的经验，同样有一些教训。2008年，俄罗斯统一系统电力公司被拆分，标志着俄罗斯纵向一体化的电力系统变为可竞争的电力市场，俄罗斯电力市场改革完成。2012年，俄罗斯总统签署法令，将俄罗斯区域配电控股公司与俄罗斯联邦电网公司合并，组建集输电和配电于一体的俄罗斯电网公司，2013年开始进行合并的实质操作。合并的目的，一是促进输配电网统一规划、统一技术标准，实现科学、协调发展；二是促进建立统一的投资、金融、人力资源政策，实现资源共享，提高电网投资能力和经营潜力，降低成本；三是通过技术和管理规则的统一，提高对用户接入的透明度和服务效率，提高供电质量。俄罗斯电力市场改革进展很快，但是存在反复，本来已经实行了输配分离，却在实行一段时间以后，又进行了一部分的输配一体化，在反复的过程中，存在很大的效率损失。

四、中俄电力市场比较

1.地理条件相似

俄罗斯是世界上领土面积最大的国家，疆土辽阔，联邦电网公司拥有8个骨干电网分支机构，下设36个地区骨干电网公司。中国的国土面积位列世界第三，国家电网下辖华北、华东、东北、西北和华中地区，南方电网下辖广东、海南、广西、云南和贵州，另外还有西藏电网和内蒙古电网。相似的地理条件决定了俄罗斯电网结构和中国电网结构的相似性。俄罗斯的能源主要分布在西伯利亚地区，而人口主要分布在欧洲地区，这就使得跨地区的电力输送成为一种必然选择。中国的能源主要分布在西北地区和内蒙古地区，而中国的人口主要分布在沿海地区，中国也不得不跨地区进行电力输送。

2.改革前的电力体制相似

1988年之前，俄罗斯的电力工业政企不分，垂直一体化垄断经营，经营效率低下，国家电力工业部和地方电管局是电力行业的主管部门，其中发电、输变站、供电和热力网企业是地区电管局的下属单位，具有法人地位。1988年以后，撤销了地区电管局，而其下属的电力单位组建为电力联合公司，实际上形成了政府部门和电力联合公司对电力行业的两极管理体制。

20世纪80年代中期之前，中国的电力企业政企合一，高度垄断，中央政府的电力工业部门既是电力工业政策的制定和规划者，又是电力行业的管理者，还是电力工业唯一的生产者。1997年1月中国政府决定成立国家电力公司，1998年，撤销电力工业部，将政府电力行业的管理职能移交给国家经济贸易委员会管理。

俄罗斯和中国的电力工业都是脱胎于计划经济体制，改革前相似的体制结构，使两国都面临着体制僵化所带来的效率低下以及其他的问题。

3.曲折的改革过程

苏联解体以后，俄罗斯撤销了电力工业部，组建了俄罗斯统一电力系统股份公司，该公司集发输配售一体化经营，控制了俄罗斯70%的发电装机容量，96%的输电干线和变电站，30%的热力供应，并且掌握了电力系统的科研、设计、建设单位和大区调度结构。地区电力联合公司拥有本地区的区域输电和低压配电系统以及联合供热电厂、非供热电厂、小水电、供热管道、区域调度机构。改革后，形式上实现了政企分离，但是，实际上，俄罗斯统一电力系统股份公司不过就是股份化的电力工业部，由于没有竞争，无法核算经营成本，享受着交叉补贴，俄罗斯电力建设停滞不前，电力系统十分不稳定，经营效率十分低下，难以支撑国民经济的发展。2001年在改革停滞不前的情况下，俄罗斯总统普京亲自决定成立电力工作领导小组，俄罗斯电力市场改革才加速进行，并在2008年完成了市场化改革。然而，2012年，俄罗斯总统签署法令，将俄罗斯区域配电控股公司与俄罗斯联邦电网公司合并，组建集输电和配电于一体的俄罗斯电网公司，2013年开始进行合并的实质操作。

中国电力工业长期采用的是垂直一体化的经营模式，改革开放后，中国经济持续快速发展，对于电力的需求也持续快速增加，但是，由于建设资金缺乏，电力建设的速度难以满足国民经济快速发展对于电力的需求。为了解决独家垄断办电所导致的电力建设资金不足问题，1985年，国家正式出台鼓励集资办电和还本付息政策，这一政策的出台极大地鼓励了民间办电的积极性，我国的装机容量迅速增加，到了1998年，中国的电力供应还出现了一定程度的供应过剩。从这个时候开始，中国又开始了电力市场改革，2002年，国务院5号文件正式出台，开始了电力市场长达十年的艰难改革。

2003年开始进行厂网分离改革，对国家电力公司进行拆分和重组，组建了华能、大唐、国电、华电、中电投这五家发电集团，国家电网和南方电网这两家电网公司。不管是从规模、装机容量还是从资产实力来说，五大发电公司的地位都差不多，可以说，厂网分离后，五大发电集团是竞争的市场关系。不过，国家电网和南方电网的地位却不相同。从所辖地域来说，国家电网设立华北、东北、西北、华东、华中五大区域电网公司，而南方电网的经营范围仅限于云南、贵州、广东、广西和海南，单就资产来说，南方电网的电力资产仅有国家电网的1/6，并且，南方电网和国家电网是没有交集的，彼此之间不存在竞争关系，由于规模和地域的差异，彼此之间也不存在比较关系。还有一点需要说明，国家电网和南方电网集发电、输电和配电于一体，所有的发电公司只能把电卖给电网，电网再把电售给最终用户，而上网电价和用户最终电价之间是有差价的。由于电网公司是一体化经营，难以核算出输电网和配电网的成本，这也导致难于对电网公司的定价进行约束，这也是现在电网公司形成吃差价的盈利模式的原因。

更严重的问题是，中国的厂网分离并不彻底，电网公司还保留部分发电业务，由于电网公司掌握着发电厂入网的选择权以及输电价格的决定权，这就导致了电网公司在电力市场中的强势地位和非电网发电企业的弱势地位，不利于发电侧市场的竞争。新能源发电企业由于发电成本较高，按照国家规定，上网电价理应较高，可是，由于用电侧电价是固定的，不利于电网公司收取电价差，损害了电网公司的利益，电网公司会以各种理由限制新能源发电企业的电力接入电网。从这里也就不难理解，国家电力供应总体紧张，而内蒙古风力发电有过剩的产能，却不能够接入国家电网的怪现象。由于上网电价和售电价的不同，发电厂本可以自发自用，多余的电力向外供应，可是，由于电网企业的强势地位，发电厂只能把电力先卖给电网公司，然后再从电网公司购买电力，这两种价格是不同的。根据1994年到2005年火电和水电的数据，实证研究表明，厂网分离后，发电厂的绩效并没有提高，相反还有下降的趋势。出现这种现象的原因，不能单纯从厂网分离去考虑，厂网分离后，输配售却没有进行相应的改革是导致绩效下降的原因，因此，应该继续对电力行业进行深化改革[16]。

国家原本计划在厂网分离后，进行主辅分离，然后进行输配分离，可是，由于各种原因，本来计划在2004年完成的主辅分离，到2011年才算勉强完成。至于输配分离，直到现在也没有提上日程。

中俄的电力市场改革都经历了数十年，俄罗斯电力市场改革进行得比较彻底，在2008年基本上完成了市场化改革，然而却在2012年又开始对于输配环节进行合并，这其中的经验和教训值得探究。中国的电力市场经过多年发展，依然没有达到最终的目标，俄罗斯的电力市场改革有很多经验值得中国借鉴和学习。

五、俄罗斯电力市场改革经验对于中国电力市场改革的启示

1.厂网彻底分离，引入民间资本

俄罗斯实行厂网分离，出售非核电资产，将发电资产重组为7个跨区域电力公司(6个为独立发电公司，1个为水电公司)和14个地区性电力公司。由于俄罗斯和中国一样，改革之前所有的电力资产都归国家所有，但是国有企业体制僵化，效率低下，于是俄罗斯在重组电力资产的同时，积极出售电力资产，在发电领域引入民间投资者和国外投资者，促进发电市场的竞争，激发发电市场的活力。

20世纪80年代中国电力市场改革之初，引入了大量的民间资本进入发电领域，并且到了90年代，民间资本所占比例一度呈扩大趋势，然而，2000年以后，随着政策环境的变迁，民间资本逐渐退出发电市场，五大国有发电集团占据了中国发电市场90%以上的份额。

对比中俄电力市场改革，俄罗斯组建了7个跨地区电力公司和14个地区性电力公司，中国组建了五大发电集团，在这方面，中俄两国做得都比较成功，然而在厂网分离方面，俄罗斯电网公司和发电公司彻底分离，电网公司不再拥有发电资产，而中国的国家电网公司仍然拥有部分发电资产，这就使得国家电网拥有的发电厂与其他电厂相比具有接入电网方面的优势，不利于发电侧的有效竞争。俄罗斯积极出售发电资产，引进民资，而中国的民资却逐渐退出发电市场。民资的有效利用，有利于促进电力市场的发展。中国应该实行更加彻底的厂网分离，国家电网拥有的发电资产应当全部剥离出去，积极引入民间资本进入发电市场，只有这样，发电市场才会更加繁荣。

2.输配分离

2008年俄罗斯实行了彻底的输配分离，由于改革完成以后，俄罗斯的电力价格不断攀升，为了稳定价格，提高电力工业的效率，2012年俄罗斯又选择了输配合并，希望通过纵向合并来提高电力工业的效率，以此来降低成本，从而降低价格。俄罗斯的这一做法值得探讨。首先，在电力市场改革之前，俄罗斯的电力工业存在着复杂的交叉补贴，尽管俄罗斯的电力工业效率低下，但是俄罗斯的电价一直以来都比较低，俄罗斯联邦政府正是感受到沉重的电力补贴，才会选择进行市场化改革，以理顺价格和资源配置之间的关系。市场化改革以后，俄罗斯政府不再对电力工业进行大量的补贴，俄罗斯的电价自然不断攀升。其次，俄罗斯的输电网和配电网再次合并以后，采取的措施是统一管理规则，统一技术标准，统一规划，统一投资平台。而国家的监管机构可以就这几点要求输电公司和配电公司配合实施，不需要进行输配合并完全能够完成。再次，输配合并以后，输电网和配电网的业务将会混合在一起，难以区分，这样会带来输电业务和配电业务的交叉补贴，不利于资源的有效配置。

基于以上几点，笔者认为，输配仍然需要分离，这样可以防止交叉补贴，机构如果过于庞大将会导致一定的效率损失，会抵消一部分的纵向一体化所带来的效率提升。由于输配网具有自然垄断属性，在输配分离的同时，要加强对输配网的监管，由监管部门制定输配电价，保证所有的发电厂和用户都能平等地接入输电网和配电网。

3.售电侧完全竞争

售电侧是一个具有完全竞争特性的市场，俄罗斯在原来地区电力公司的基础之上设立可竞争的供电商，还鼓励发电企业进入售电领域，从而使售电侧形成一个完全竞争的市场。中国的售电市场目前仍然被电网公司垄断，而这部分业务本来就属于可竞争性的业务，中国完全可以放开售电业务，让发电企业进入售电领域，让与输电网分离的配电公司从事售电业务，同时鼓励其他企业新成立供电公司，最终在售电侧实现完全竞争。形成完全竞争的售电市场以后，还应加强对于各售电企业的监管，防止企业凭借所拥有的市场势力来操纵市场价格，从而损害消费者利益。

4.有效的监管机构

伴随着发电、输电、配电和售电业务的分离，俄罗斯的电力市场实现了市场化改革，这是政府放松经济管制的表现，不过，联邦政府并没有放松社会管制，毕竟市场不是万能的。在改革的过渡时期，俄罗斯联邦和地区的价格委员会行使监管职能，随着改革的深入，俄罗斯能源部代替联邦和地区的价格委员会行使监管职能，重点加强对于具有自然垄断属性的输配电环节的监管。俄罗斯的电力市场改革真正做到了该政府管的政府监管，不该政府管的，完全放开由市场来做。这一点值得中国学习。中国的电力市场改革不应当仅仅放松经济管制，还应当加强社会管制，成立专门的电力监管机构，使得该监管机构具有足够大的权力，能够对所有的电力企业进行监管，同时，应当确保这个电力监管机构是中立的，不偏向任何一家电力企业。电力规制机构应当建立以绩效为基础的规制政策，以鼓励电力企业提高价格、降低成本，以替代之前为了鼓励企业投资电力而制定的企业所有成本都能回收的规制政策。

5.鼓励新能源发电

俄罗斯的能源资源丰富，其在电力市场改革中，没有考虑新能源发电的问题，但是，中国的能源资源形势十分严峻，所以中国的电力市场改革必须考虑新能源发电的问题。中国目前大规模应用的清洁能源是水力和风力，由于技术条件的限制，风力发电和水力发电的成本较火力发电高。中国目前的电力市场结构中，电网公司拥有发电厂接入电网的选择权，由于使用清洁能源发电的上网电价较高，而售电电价与火电发电的电价相同，这就使得电网公司没有动力选择使用清洁能源的发电厂所发的电接入电网，不利于中国清洁能源的发展。中国应当在改革电力市场结构的同时，确保所有的发电企业都有公平地接入电网的权利，还要对使用清洁能源发电的企业进行直接补贴，以确保使用清洁能源的发电厂能够可持续发展。由于技术的进步，分布式发电设备大量出现，用户在使用分布式发电设备发电供自己使用的同时，还能够把富裕电力输出，供其他人使用。对于这种情况，电力规制机构应当确保这部分电力能够被电网企业以合理的价格接入电网，进行出售。

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