多元组织参与乡村治理的优化机制——基于合作博弈的视角

高宝琴

(山东工商学院，山东 烟台 264005)



多元组织参与乡村治理的优化机制
——基于合作博弈的视角

高宝琴

(山东工商学院，山东 烟台 264005)

随着中国农村各种社区性、经济性和社会性组织的发展和壮大，乡村治理出现了政府之外的多元治理主体，它们必然要求参与权力、经济和社会等资源的分配。如何在进一步完善多元乡村组织自身发展的基础上，把新兴组织纳入到体制内，建立乡村多元组织制度化的参与渠道和合作博弈机制，形成多元组织参与乡村治理的合力，是实现乡村善治的关键。

乡村治理；多元组织；优化机制；合作博弈

一、乡村多元组织合作博弈的困境

“以市场化为取向的经济体制改革和以民主化为取向的政治体制改革促使乡村社会的结构发生了深刻的变化——多元组织逐步形成并积极参与乡村治理。这些多元组织的政治参与一方面为乡村民主注入了新的活力，夯实了乡村民主的基础；另一方面由于各方诉求中潜藏着程度不同的对立性及诉求机制不完善，处理不当就有可能引发各种各样的社会矛盾和冲突，进而影响农村的稳定和发展。目前，我国乡村社会主要存在着由乡镇政府行使的乡政管理权、由村党组织肩负的政治领导权、由村民委员会行使的村民自治权及其他农民组织的公共或公益事务的参与权。这四种权力进行着多层面的合作博弈：其中，基层政府与村级组织之间围绕着村庄发展而展开的合作博弈是第一层面上即所谓的“乡政村治”；第二个层面是农村党支部和村民委员会之间的合作博弈，主要围绕着实际的乡村治理权而展开；第三个层面包括村“两委”等体制内组织与农民经济组织、社会组织等新型组织之间的合作博弈，主要是围绕着集团利益或个人利益而展开。这些权力本质上就是对乡村治理资源的控制权，它们之间普遍存在着结构性的矛盾。

(一)村级组织与基层政府组织之间的合作博弈困境

我国宪法和有关法律规定，乡镇政府与村民委员会之间是指导与被指导之间的关系，但“村民自治涉及乡村社会权力与利益的再调整，并不是每个人都可以从中受益的。和搞土地承包不一样，权力资源不能平分，一个人当权就意味着另外的人要失去权力。在这种调整过程中，乡村之间不可避免地会产生冲突”①。乡镇政府作为最基层的国家权力行使者更多地代表了国家的利益，当然，有时也包括基层政府自身的利益；而作为基层群众自治组织的村民委员会，则更多地代表了村庄局部利益，“由于这两种组织身份的不同，二者之间不可避免地会产生矛盾和摩擦”②。基层政府要么以自治为名对村民委员会的工作放任自流，要么就以行政权为由过多干涉村民自治事务；而村委会要么以自治权来抵抗或消解政府的合法的或非法的干预，要么就把自己变成了乡镇政府的下级机构，造成村干部的角色冲突，顺应了上面就疏远了下层，反之亦然。

(二)村党支部与村民委员会之间的合作博弈困境

长期以来，由于实行党的一元化领导，村级组织的权力实际上由党支部甚至村支书一人掌握，权力以资源占有为基础，在农村的公共权力和利益资源十分有限的情况下，村党支部或支书凭借着对这些资源的权威性分配会给组织或个人带来更多的利益或好处。村民自治打破了这种一元化的领导，向社会分权，让人民群众享有自治权，乡村社会开始出现党政二元权力结构。基于组织和个人两方面利益的考虑，村党支部尤其是村支部书记必然会围绕着村庄内部权力和治理资源的控制权与村委会进行博弈，由此产生矛盾。正如美国政治学家柯丹青所说：“村民自治与党的领导存在直接的矛盾，如果让村委会自主运作，就必将削弱党的领导。如果加强党的领导，那就不可能实现真正的村民自治”④。

(三)村“两委”或基层政府与其他社会组织之间的合作博弈困境

随着农村经济水平和政治民主的发展，农村经济精英、知识精英以及因满足农民某种现实需要而迅速发展起来的一些新型组织，通过提供利益代言、政策建言、参与村政规划与监督；凝聚资源、承接和执行专项乡村治理、建设事务；规范和引导乡村秩序和社会风气等在乡村治理中逐步占据了一席之地。这些新型农民组织参与乡村治理打破了原有的“二元”主体分享村级权力的格局，使既有组织的治理空间受到挤压，导致体制内组织与新型组织之间的矛盾和摩擦。

二、多元乡村组织合作博弈困境的原因所在

(一)各种组织之间的关系缺乏制度性的规范，导致职责不清

“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”④。村民自治的运行效果取决于村民自治组织与基层政府之间、村民委员会与村党支部之间、村民委员会与村民之间的关系是否理顺，以及当它们发生纠纷时有无制度化的调解渠道等。从表面上看，我国《宪法》、《村民委员会组织法》及相关法律和政策对乡村多元组织之间的关系做了比较明确的规定，如乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村民委员会是农村基层群众性自治组织，依法行使村集体财产的管理权、村社区事务的行政权等自治权并协助基层人民政府开展工作。在村级事务中，村党支部享有领导权，村民委员会享有自治权等，但在实际中对乡镇政府如何指导村委会、村委会怎么协助乡镇政府？村党支部的领导权和村委会的自治权如何体现等缺乏程序性的规定；对于乡镇政府非法干预村委会的自治权、村委会不协助乡镇政府开展工作、村两委之间及村“两委”与农民之间的纠纷等也缺乏相应的救济渠道。制度设计上的缺陷导致了乡村各种组织之间职责不清、推诿扯皮，难以形成乡村治理的合力。

(二)基层政府职能转变不彻底，存在越位、缺位的现象

首先，政府观念滞后，服务意识不强。我国政府在思想观念上远没有摆脱全能政府的思维定势，对非政府组织的内涵、特征及其在社会发展中作用的认识比较模糊，甚至把它们放在政府的对立面，担心其发展会影响政府和国家的政治基础，并把监督管理非政府组织、防止出现不稳定因素作为工作的重点，这就使得我国非政府组织不能自主选择自己的生存和发展空间，如农民维权组织在全国的大多数地方都处于被打压的状态，但调查表明，农民维权组织以维护农民的权益为根本宗旨，决不谋求与政府的对抗并希望得到政府的理解和支持。

其次，农民组织成立的门槛过高。1998年，《社会团体登记管理条例》对成立社会团体的人数、财产、发起人和负责人资格方面作出了详细的规定，要求非常严格。要成立社团，必须得到业务主管单位的批准，而只有党政机关和得到党政机关委托的单位才有资格担当起业务主管，这就为农民组织的合法成立设立了障碍，导致一些组织不经过批准擅自活动，成为体制外活动的组织，这既不利于政府对这些农民组织的管理，也不利于农民组织自身的发展。

再次，政府监管制度不完善。我国对非政府组织实行“双重管理”制度，过分强调管制，不利于政府与非政府组织良性合作关系的建立。按照相关的法律和法规，民政部门、业务主管部门、财政部门、审计机关都是农民组织的监督部门，但对这些监督主体的职责没有明确的规定，导致政府对社会组织的监督陷入政出多头的混乱状况。另外，政府在对农民组织的具体监督中往往将其作为附属物，限制农民组织的创造性，偏离了社会公益性的宗旨。

(三)现代意义上的农民组织尚未建立

现代意义上的公民社会是独立的、自治的和自主的。由于我国农民组织的发展是在计划经济向市场经济的转变中进行的，因而，它一直生存在政府权力阴影中。村民自治组织是国家基于管理乡村需要自上而下设计的，受国家权力影响较大。即使在改革开放之后新兴的农民经济合作组织或农民协会，担任其领导人的大多是乡镇或村两委干部。红白理事会、文体、健康类组织如老年协会、农民自我教育类组织、宗教组织等；维权组织、民间纠纷调解组织如公共治安维护组织等，在其发展、管理和决策过程中，政府的主导作用也非常明显。71%左右的农民组织都是由乡镇政府或村两委发起，而“农民自我教育类组织、维权组织、民间纠纷调解组织、公共治安维护组织等，90%以上是乡镇政府或村两委发起的，经费来源的50%以上是由政府或村委会负责。除教会、寺庙、文体健康类组织和其他非主流的组织外，其他组织70%以上都是由乡村干部负责管理”⑤。且大多数农民组织层次低，相对分散，难以发挥维护利益和监督政府的“独立之眼”的作用。

三、多元乡村组织合作博弈的优化机制

在乡村公共事务领域，各个治理主体均处于一个相互依赖的环境中，没有哪个主体拥有足够的治理资源与能力去独自治理公共事务，解决公共问题。因此，优化多元乡村组织的合作博弈机制，形成乡村治理的合力，最终达到善治，就成为我们亟待解决的问题。

(一)优化政府组织与农民自治组织及其他组织的合作博弈机制是基础

在社会多元化趋势越来越明显的形势下，政府只有充分向社会放权，解决政府公共决策、管理和服务方式过于单一、市场和社会力量的作用发挥不充分的问题，才能极大地降低基层政府的管理成本，维护农村社会的稳定与和谐。

首先，政府应当转变观念，不再把自己作为公共事务的唯一治理者，以平等的身份对待其他组织，积极培育一种良性的合作氛围，以此激发其他组织介入公共事务治理的热情，可以考虑在一些地方进行试点，设立公共决策和事务咨询委员会，包括本地区的党代表、人大代表、政协委员、居(村)民代表、工商企业代表、退休干部等人士，充分讨论、协商本地区的重大事务，以积累经验，不断推广。在与乡村多元组织合作的过程中，政府还要从宏观层面规约乡村公共事务领域中的多元治理格局，使政府、经济和社会组织能够在法律与制度框架内本着互利共赢，诚实守信的态度展开竞争与合作。

其次，完善政府对农民组织的管理体制，解决在农民组织发展上的“越位”和“缺位”问题。基层政府不应该再干涉农民组织内部的具体事务，而是通过制定相应的规章制度、对农民组织给予必要的财政支持、管理指导和人才培养等，构筑社会组织对政治组织的依赖基础，为实现二者之间的良性合作创造条件。

(二)优化“村两委”之间及与其他农民组织的的合作博弈机制是关键

村党支部和村民委员会是农村的两个重要组织，他们之间的关系是否协调对农民经济社会的发展起着至关重要的作用。

首先，应该加强村两委自身的建设。通过完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，强化村民自治组织的发展；通过“两推一选”等增强党支部的合法性，构筑村民对村级事务的主导权，使两个组织切实成为广大农民根本利益的代表者，奠定两个组织良性博弈机制建设的思想和组织基础。

其次，对村两委的工作职责进行比较明确的切割，划定其行使权力的边界。如村党支部的职责主要包括：贯彻执行党的路线、方针、政策和落实上级的工作部署；对本村的经济和社会发展进行规划部署；对村里重大问题提出决策意见，对村委会干部进行管理和监督；村委会的职权只要包括：办理本村的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，支持和组织村民发展经济；协助乡镇政府开展工作等。

再次，健全制度、规范村级各项工作的决策程序。根据各村庄的实际，将整个村务分为日常、重大、特大三类，据此规定各自的决策程序。对村治活动中的一些日常性事务，党支部可以提出建议，也可以由村委会民主讨论决定并向村党支部汇报；因此产生的纠纷由村党支部负责人主持召开的村两委联席会议或村民代表会议解决。对与农民切身利益或村庄根本利益密切相关的重大、特大村务决策如村委换届、制定修改自治章程、村年度财务收支、“三资”管理、发展公益事业等，可由村党支部提出初步议案或由村委会提出经党支部同意后，然后提交村两委联席会议讨论并拟订初步方案；也可以由村支书主持的两委联席会议直接提出初步的决策方案。上述的初步决策要经村民代表会议或村民会议表决通过，形成最后的决议，由村委会负责执行，党支部和村民(代表)则行使监督权。

“无论从合法性、影响力还是资源动员能力而言，‘村两委’等正式组织始终是村内最高权威的掌控者”⑥。在这样的情势下，如果村党支部和村民委员会等既有组织能不断提高自己驾驭乡村治理全局的能力，尊重、信任、包容、鼓励其他新型农民组织积极参与乡村治理并与它们形成良好的合作关系，就能不断地维持或扩大自己乡村治理的主动权；反之，如果村“两委”等正式权威组织忽视自身的改革与进步，一味敌视、排斥甚至干扰新型农民组织的参与乡村治理，这就只能把新型组织推向自己的对立面，使自己陷入尴尬被动的境地，也不利于乡村治理的完善。

(三)构建多元组织之间的制度化合作博弈机制是保障

“自发秩序或多中心秩序是这样的秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够做相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系。”⑧乡村治理成败的关键在于是否具有制度或正式程序的保障，确保各类主体在乡村治理中功能差异得到整合，冲突得以协调。

首先，适时出台规范农村各类组织关系的规章条例，依据他们各自的资源优势，明确各种组织在乡村事务中的管理权限、管理方式、服务领域、服务规则等。权力冲突的根本原因在于权力的边界模糊，而解决的根本途径就是对各种权力的边界和范围进行明确的界定和划分。因此，要明确区分基层政府组织与村级组织之间的权力关系、党的政治领导权和村民自治权的权力边界、村“两委”与其他组织之间的权力边界并出台有关的救济渠道，依法保障农民组织、村两委、政府或其他利益相关者的合法权益。

其次，建立多元组织的沟通协商机制。如前面所述的公共决策和事务咨询委员会就是基层政府组织与村民自治组织、其他农民他组织之间的沟通协商机制。在村级组织内部，可以考虑设立“村参事会”由镇村离退休干部(老年协会)、专业技术人员、致富能手(经济合作组织)、村庄其他精英(教师、维权组织的领导)等组成，列席村“两委”组织召开的各类重要工作会议，对村庄的专业事项进行可行性论证，发挥参政议政、建言献策、咨询政事作用。

结 语

随着农村经济、政治体制改革的深入发展，农村社会的多元化趋势已经是不争的事实，它使现阶段的乡村治理既面临巨大的挑战，同时也蕴涵深刻的机遇，而惟有以制度化、法治化来规范多元组织之间的关系，消解它们之间的张力，构筑多元组织的制度化合作机制，才能形成乡村治理的合力，维护乡村的稳定和发展，实现善治。

[注释]

①徐勇：《中国农村村民自治：制度与运行》，武汉：华中师范大学出版社，1997年版，第4页。

②韩小凤：《从一元到多元：建国以来我国村级治理模式的变迁研究》，《中国行政管理》，2014年第3期。

③Kellether Daniel.The Chinese Debate over Village Self-Government. The Chinese Journal No37.January1997.

④张晓忠，杨荣均：《农民组织化水平的提高与乡村治理结构的改革》，《当代世界与社会主义》，2007年第6期。

⑤黄季焜等：《制度变迁与可持续发展——30年中国农业与农村》，上海：格致出版社，2008年版，第331页。

⑥蔺雪春：《新型农民组织发展对乡村治理的影响：山东个案评估》，《中国农村观察》，2012年版，第1页。

⑦[美]迈克尔·麦金尼斯：《中心治理体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海：三联书店，2000年版，第76页。

高宝琴 (1967-)女，山东工商学院社科部副教授，法学博士。

D422.6

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1003-8353(2015)05-0102-04