农业巨灾风险基金制度研究述评

李 彦，陈盛伟

(山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018)



农业巨灾风险基金制度研究述评

李 彦，陈盛伟

(山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018)

国内学者对建立农业巨灾风险基金制度，增强我国巨灾风险管理能力早已达成普遍共识。本综述从农业巨灾定义、特征、属性、认定标准入手，对巨灾风险管理理论、农业巨灾风险损失补偿机制以及建立我国农业巨灾风险基金的设立模式、筹资来源、层级设计、基金管理等方面，整理、归纳了学术界的已有观点，认为基金发起主体选择和基金运作的可操作性和可持续性问题亟待解决，需要进一步深入研究，最后指出建立我国农业巨灾风险基金应坚持市场在金融资源配置中起主导性作用的发展方向。

农业巨灾风险管理；风险基金；粮食安全；农业风险；公共财政；农业保险

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，农业巨灾风险给农业生产造成严重损失，并严重威胁着我国的粮食安全。面对农业巨灾，我国目前仍然习惯运用行政手段进行灾害管理和救助，政府财政承担了较重的灾害补偿责任，缺乏市场化的应对机制。目前我国的农业保险对巨灾风险未敢深入涉及，这成为农业保险市场供给性失灵的重要原因之一，农业巨灾风险制约着我国农业保险发展的深度。可见，在目前我国缺失巨灾保险的情况下，农业巨灾考验着我们的风险管理能力。农业巨灾风险基金制度作为农业巨灾风险分散分担机制扩展的依托，是许多国家保险制度体系的重要组成部分, 其以组织形式的多样化、运作方式灵活性和人们的普遍认同，在巨灾发生时发挥着重要作用。因此，我们非常有必要着手研究建立符合当前我国实际情况和具有可操作性的农业巨灾风险基金制度。本文通过梳理我国农业巨灾风险管理相关研究成果，以期待对研究构建农业巨灾风险基金制度有所启示，对同行的相关研究提供帮助。

一、关于农业巨灾定义、特征、属性及认定标准的研究

(一)农业巨灾风险的内涵

巨灾(catastrophe),一词来源于希腊文katasrtophe，指“彻底的转变”，另一个词为cataclysm，意为“大的转变”(姚庆海，2007)①姚庆海：《巨灾损失补偿机制研究-兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用》，北京：中国财政经济出版社，2007年版，第105-106页。。在百度百科中解释为，指对人民生命财产造成特别巨大的破坏损失，对区域或国家经济社会产生严重影响的灾害事件。Hansson K、Danielson M和Ekenberg L(2008)将巨灾风险定义为可以导致重大损失的极小概率事件，如地震、干旱、洪水等自然灾害②Hansson K,Danielson M,Ekenberg L,A Framework For Evaluation of Flood Management Strategies ,Journal of Environmental Management(86),2008,465-480.。邓国取(2007)认为巨灾是一个相对概念，是相对于巨灾承受主体而言，即超过其承受能力时，称其为巨灾③邓国取：《中国农业巨灾保险制度研究》，北京：中国社会科学出版社,2007年版，第32-33页。。

上述研究成果从各自角度定义了巨灾的概念内涵，基于上述研究，本文将农业巨灾定义为：损失超过承受主体预期及承受能力，对区域农业生产和经济带来严重破坏损失的小概率自然灾害。从外延上讲，农业巨灾一般包括特大洪水、雪灾、旱灾、风暴潮等。

(二)巨灾风险的基本特性

T.L.Murlidharan(2001)研究表明，巨灾是小概率大损失事件*T.L.Murlidharan,Economic consequences of Catastrophes Triggered by Natural Hazards,Degree of dissertation,2001.。邓国取(2007)认为，巨灾风险具有发生概率小、影响程度大、造成损失巨大、难于预测的特点*⑧邓国取：《中国农业巨灾保险制度研究》，北京：中国社会科学出版社,2007年版，第34-35页，第28-29页。。张志明(2006)更是从保险的角度认为，巨灾风险的特点为发生频率低、造成损失大、影响区域广、一般并不可保*张志明：《保险公司巨灾保险风险证券化初探》，《东北财经大学学报》，2006年第3期。。李超(2011)认为巨灾风险具有损失金额大、发生频率低、覆盖面积广、不可预测性、损失复杂性等特点*李超：《论中国巨灾保险体系的建立》，硕士学位论文，天津大学，2011年。。综上可见，国内外学者对巨灾风险特征的认识基本一致。

(三)巨灾风险的公共物品属性

姚庆海(2007)认为巨灾风险具有个人风险属性与公共风险属性，二者可以相互转化。同时从效率层面看，不论社会风险或私人风险，只要符合社会福利最大化原则，个人规避和社会救助都是可行的。同时，他还认为巨灾及巨灾风险防范具有公共性*姚庆海：《巨灾损失补偿机制研究-兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用》，北京：中国财政经济出版社，2007年版，第110-111页。。张宗军(2008)认为，巨灾风险的需求和供给不存在排他性及竞争性，无论个人还是企业，面对巨灾这种不可抗拒的负效用的产品，其消费都具有强制性，巨灾风险及巨灾风险管理是一种典型的公共产品*张宗军：《基于公共性基础上的巨灾保险制度研究》，《保险研究》，2008年第7期。。可以看得出，学者对巨灾风险的负公共物品属性的认识基本一致，即巨灾是一种负公共产品，具有公共性，给社会造成福利损失，在一定程度上需要政府参与管理，否则将出现市场失灵。

(四)巨灾风险的认定标准

张林源(1996)从自然灾害视角定义了巨灾的认定标准，认为巨灾是所有自然灾害中级别最高或接近最高级别的灾害*张林源：《论预防减轻巨灾的科学措施》，《四川师范大学学报》，1996年第1期。。邓国取(2007)从定性和定量两个角度对巨灾进行了描述和分析，一是巨灾定性的描述，主要从巨灾的形成原因、导致结果，以及从保险学、经济学等方面反映巨灾的一些基本特征。二是巨灾定量的界定，即通过风险损失的数量程度定义巨灾风险，并针对农户、农业保险公司、政府的巨灾损失数量，分别从家庭平均收益、公司总资本公积金和准备金、GDP等指标按一定比例进行了数量定义⑧。瑞士再保险公司(Swiss Re-insurance Company)1999年对巨灾标准认定为：总损失超过6600万美元，失踪和死亡人数达到20人，受伤50人以上，无家可归2000人以上。美国保险服务局(ISO)1998年解释了巨灾定量标准，即财产直接保险损失超过2500万美元(1997年以前定义为至少500万美元)，且大范围影响到保险人和被保险人的事件。标准普尔认为一个或一系列风险事件导致的损失超过500万美元，即可达到巨灾风险的数量认定标准。综上所看，学者和机构从自然灾害和社会损失两个角度，采用定量和定性分析，从灾害发生程度、经济损失、人口伤亡几个方面给出了巨灾的认定标准，这些标准在本国或本地区实践中为巨灾补偿发挥了指导性意义。

二、关于巨灾风险管理理论的研究

(一)巨灾风险可保性研究

关于巨灾风险是否可保，学术界存在可保与不可保的分歧。Matthew Feig和Malcom Wattman(2008)认为巨灾保险市场波动大，很难平衡发展*Matthew Feif,Malcom Wattman,The Credit Crisis And Insurance-linked Securities,No Catastrophe For Catastrophe Bonds,2008,80-86.。Freeman和Kunreuther(2003)*Freeman and Kunreuther,Managing Environmental Risk Through Insurance,Year Book of Environmental and Resource Economics,2003.、张志明(2006)、刘毅、柴化敏(2007)*刘毅，柴化敏：《建立我国巨灾保险体制的思考》，《上海保险》，2007年第5期。认为巨灾风险不满足可识别、可衡量、风险费率可厘定的条件。王新新(2009)认为单一的灾后财政支持和社会捐助方式无论在广度还是深度上都有一定的局限性，不足以弥补巨灾损失，必须建立起市场化的补偿机制*王新新：《以保险为重要内容的我国巨灾风险管理体系探讨》，《灾害学》，2009年第4期。。上述观点可以总结为，巨灾风险不可保，完全依靠商业化的保险机制，不足以应对巨灾风险或农业巨灾风险。

另一方面，有些学者在设置某些条件的前提下，对农业巨灾风险的可保性进行了探讨。James M.Stone(1976)、何晓玲等(2005)认为，如果巨灾风险在区域、险种和时间上足够分散，或者收取足够高的保费，或保险公司足够大，或保险机构能同时参与所有各种风险的业务，将风险暴露系数控制在一定范围内，巨灾风险可保*James M.Stone,A Theory of Capacity and the Insurance of Catastrophe Risks,the Journal of Risk and Insurance,1976(6),231-243,339-355.②何晓玲,李杰辉：《积极推进我国巨灾保险发展》，《北方经济》，2005年第2期。②。Raja Bouzouita和Arthur J.Young(2003)认为，巨灾衍生证券具有再保险不可替代的资金来源充沛、条件灵活、交割简单等优势，巨灾风险完全可以证券化，以解决巨灾风险的可保性问题*Raja Bouzouita and Arthur J.Young,Catastrophe Insurance Options Insurance Company Managements Perceptions,Journal of Insurance Regulation,2003,16(3),313-326.。聂峰(2008)指出巨灾债券作为证券和保险市场创新、融合的产物，未来为我国开办巨灾保险提供了一种新产品*聂峰：《我国农业自然灾害保险救助问题研究》，《上海经济研究》，2008年第4期。。谢世清(2009)认为我国已具备发展巨灾债券的条件，但还存在着制度、市场与技术三大环境障碍*谢世清：《巨灾风险管理工具的当代创新研究》，《宏观经济研究》，2009年第11期。。上述研究表明，巨灾风险虽不可保，但通过巨灾风险证券化、债券化手段，保险公司能够转移、分散风险。

(二)农业巨灾风险管理的手段

农业生产活动一方面是经济再生产过程，另一方面是自然再生产过程。国内文献对分散巨灾风险的研究，无论是从当前我国发展农业巨灾保险的实情出发，还是借鉴吸收国外先进经验，都强调四种手段：推广农业巨灾保险、再保险手段、建立农业巨灾风险基金、探索巨灾风险证券化。可以预见，这些管理农业巨灾风险的成果，无疑为我国日后有效管理农业巨灾风险提供了理论支持。

1、农业保险。农业保险作为管理农业风险的一项制度安排，经过近几年的发展，对有效分散风险，减少农户损失起到重要作用。黄英君、史智才(2011)运用比较制度理论对农业巨灾风险管理进行了制度层面的分析，认为互补性制度的缺失是导致农业保险市场失灵的深层次原因，这也是我国长期未能确立农业保险制度的一大困境*黄英君，史智才：《农业巨灾风险管理的比较制度分析：一个文献研究》，《保险研究》，2011年第5期。。邓国取(2007)从农业巨灾的经济影响、国外管理经验、保险制度模式、保险产品定价等9个方面对农业巨灾及巨灾保险进行了系统研究，并提出把农业巨灾保险从现有的保险体系中独立出来的“二元化”农业保险体系有助于管理农业巨灾风险，即把农业保险分为农业巨灾保险和一般性农业保险独立运营。

2、再保险手段。目前学术界研究的再保险主要是商业性巨灾再保险，它是在保险人原保险合同的基础上，与其他保险人签订分保合同，从而将其所承保的部分风险和责任转向其他保险人，以弱化自身风险的一种行为。龙文军(2007)分析了我国农业再保险的现状和发展的制约因素,并介绍了农业再保险的五种模式，提出了国家指定专门再保险机构承担农业再保险的具体建议*龙文军，万开亮等：《我国农业再保险体系建设研究》，《农业经济问题》，2007年第6期。。李琴英(2007)从风险管理的视角，分析了当前我国农业保险及其风险分散机制脆弱的表现和原因，建议我国应建立多层次、广覆盖、可持续，政府与市场共同参与的农业保险及其风险分散机制*李琴英：《基于风险管理视角的我国农业保险及其风险分散机制》，《河南社会科学》，2007年第5期。。

3、巨灾保险衍生金融工具。巨灾风险证券化是依托成熟的资本市场，将保险现金流转化成流动性较强的可交易证券，从资本市场筹集资金以应对巨灾风险。姚壬元(2004)认为巨灾保险风险证券化的作用是增加资金量，降低交易成本,增强偿付能力，提供了分散投资风险且收益率高的投资方式*姚壬元：《巨灾风险证券化研究》，《中南财经政法大学学报》，2004年第5期。。王莉莉(2008)认为保险证券化产品就是一种新型的金融衍生产品或者财务保险工具，为提供一种能替代的风险保障或是财务安排来作为风险保障供给不足的补充*王莉莉：《我国巨灾风险补偿及巨灾风险证券化研究》，硕士学位论文，上海师范大学，2008年。。目前，国际上由巨灾保险证券化衍生出的金融工具主要有：巨灾债券、巨灾互换、巨灾期货和巨灾期权。

通过研究农业巨灾风险管理的手段和工具，对比我国目前农业巨灾风险管理手段，有两点认识：

一是我国目前的政策性农业保险分别由多家保险公司经营，各自为政，尚未形成统一的农业保险体系。受单个保险公司赔付实力制约，很难以在全国大范围实现风险分散，当前我国整体农业巨灾风险分散机制缺失。在我国，巨灾风险管理中并没有发挥应有的功能，没有起到“减震器”的作用，保险公司难以承受政策性保险业务的巨灾赔付。甚至，我国农业保险业务的许多险种还将农业巨灾(如地震、洪水)列为除外责任。事实上，我国不存在严格意义上的农业巨灾保险。

二是我国目前缺少发展巨灾风险金融衍生品的条件，还无法将巨灾风险与资本市场有效结合。我国资本市场较国外发达国家起步晚，目前发展尚不成熟，市场主体参与市场化程度低，同时巨灾风险证券化需要较高的专业知识。要解决这些问题，实现充分利用资本市场转移巨灾风险，关键是在不弱化巨灾风险的控制和管理的前提下，从形式和结构上简化巨灾风险证券化的过程，使其标准化、简单化。同时，更加接近传统资本市场工具，以便于市场参与主体了解、认知。

三、关于我国农业巨灾风险损失补偿的研究

(一)关于巨灾风险损失补偿的政策设计

自2004年起，我国出台的年度“一号文件”都对发展政策性农业保险提出部署，2007年起的一号文件开始关注农业巨灾风险的管理问题，如“完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”；2008年提出“建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制”；2009年提出“加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制”；2010年再次重申“健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制”；2012年明确要求“健全农业再保险体系，逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制”；2013年强调“推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”；2014年进一步强调“规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。

2005年11月，中国保监会提出建立农业巨灾保险基金,并希望通过该基金分散农险公司在经营农业保险业务时面临的巨灾风险。2013年3月开始实施的《农业保险条例》明确规定，国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。十八届三中全会更明确指出，“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度，完善农业保险制度”。

(二)农业巨灾风险损失补偿手段的地方性实践成果

刘婧(2013)通过对近年来各地政府探索的农业巨灾分散机制进行了总结，主要有四种机制：一是风险共担方式，即地方政府和保险公司按比例承担赔付风险，比如江苏省；二是赔付封顶式，即保险公司当年赔付超过保费收入一定比例后，由政府承担超出该比例的赔款，比如吉林、内蒙古等省；三是地方性巨灾基金，即部分地方政府通过提取保费及划拨财政资金的方式建立地方性巨灾基金，比如江苏、北京等地；四是政府购买再保险方式，即政府出资代替保险公司向商业性再保险公司购买再保险*刘婧：《我国农业保险风险分散现状及对策建议》，《中国农业信息》，2013年第1期。。2013年12月30日，《深圳市巨灾保险方案》出台，巨灾保险制度在深圳率先建立起来了，标志着我国巨灾保险制度实现了突破。深圳市巨灾保险制度是由政府巨灾救助保险、个人巨灾保险和巨灾基金形成的三位一体，有机结合的巨灾保险制度体系。该制度适用于巨灾发生时处于深圳市行政区域范围内的所有人口(含户籍人口、常住人口以及临时来深圳出差、旅游等人员)的人身伤亡救助和核应急救助，巨灾范围基本上涵盖了一般性巨灾及特殊核风险。

四、关于农业巨灾风险基金的研究

诺斯认为，制度是一种规范人们行为的规则，是一个节省交易成本的制度安排、制度框架和制度创新*杨德才：《新制度经济学》，南京：南京大学出版社，2013年版。。可见，一个国家的农业巨灾风险基金的基础制度安排、制度结构、制度框架、制度环境和制度走向，决定了农业巨灾风险管理的绩效。在对农业巨灾风险基金制度构建研究方面，学者们虽然对建立该风险基金已达成共识，但在基金的具体形式和运作机制方面存在不同看法。

(一)国内学者对国外巨灾基金的研究

王安(2008)将国外巨灾保险基金的运作分为四种主要模式：政府作为巨灾保险提供者的美国国家洪水保险基金模式，商业化运作和商业化管理的挪威模式，多方合作的土耳其巨灾保险基金模式，政府提供巨灾风险再保险的佛罗里达飓风巨灾基金，并建立强制性巨灾保险制度和巨灾保险基金*王安：《巨灾风险基金的国际经验与中国的选择》，《西部金融》，2008年第10期。。谢世清(2010)对佛罗里达飓风巨灾基金(FHCF)的运作进行了研究，该基金作为政府性质的再保险项目,其宗旨是为该州财险公司提供价格低廉的再保险,以提高财产保险的可获得性和可负担性*谢世清：《佛罗里达飓风巨灾基金的运作与启示》，《中央财经大学学报》，2010年第12期。。潘席龙(2011)对国外巨灾保险基金的运作模式进行了总结：一是专门机构进行管理；二是以巨灾保险为基础，依赖本国成熟的保险业市场；三是充分利用资本市场，实现资金的保值增值；四是政策支持，政府通过立法的形式给予税收支持、财政补贴、强制保险等*潘席龙：《巨灾补偿基金制度研究》，成都：西南财经大学出版社，2011年版，第46-57页。。张长利(2013)通过对加拿大、日本、韩国、法国等国对农业巨灾风险基金制度、立法、职能定位进行了比较，把农业巨灾风险基金概括为农业保险型基金、农业再保险型基金、补贴融资型辅助基金三类*张长利：《农业巨灾风险基金制度比较研究》，《农村经济》，2013年第4期。。

通过上述研究可以看出，国外的巨灾基金无论是保险型基金、保险提供再保险基金，还是为生产者提供担保融资等服务，其建立的基础都是在本国保险业基础之上，都为本国巨灾风险起到了很好的分散补偿作用，同时也稳定了当地的保险市场。然而，由于我国保险深度和密度都很低，保险技术条件落后，以保险业作为基础的巨灾保险基金在我国缺乏市场基础，拟建立的农业巨灾风险基金运作可跳过保险环节，直接通过资本市场实现巨灾风险的转移分散。

(二)国内学者对建立我国农业巨灾风险基金制度的研究

1、农业巨灾风险基金设立模式方面

左臣伟(2009)认为关于农业巨灾风险基金的管理问题，可以考虑设想建立中国农业风险管理局，主要经营政策性农业贷款和农业巨灾保险业务，下设省(自治区、直辖市)、地(市)和县(市)三级分支机构。由中国农业风险管理局对农业巨灾提供补偿，对保险公司提供保费补贴，以及对农业提供一定的贷款*左臣伟：《我国农业巨灾风险基金数量问题研究》，硕士学位论文，山东农业大学，2009年。。冯锐(2009)提出，利用商业手段融资，政府公共管理的模式建立巨灾基金，并参照我国沿海11 个省市巨灾损失情况、财政经济状况，运用因子分析方法，将沿海省市应缴纳巨灾基金的份额划分为两个不同的缴费等级*冯锐：《关于建立我国海洋巨灾基金的构想》，硕士学位论文，中国海洋大学，2009年。。谢世清(2009)提出建立“中国巨灾保险基金”，对巨灾保费单独核算，通过运用风险证券化、再保险等手段，实现基金成本收益最优*谢世清：《建立我国巨灾保险基金的思考》，《上海金融》，2009年第4期。。刘新立、赵雪(2011)通过对强制性小额信贷组织附加的巨灾小额保险、自愿性小额信贷组织附加的巨灾小额保险、巨灾风险管理体系中的特定补偿巨灾小额保险等的比较分析，提出设立“中国指数巨灾小额保险基金”,采取指数机制的起赔方式，为基金在国际再保险市场和资本市场上分散风险提供条件*刘新立，赵雪：《巨灾小额保险的国际经验及对中国的启示》，《保险研究》，2011年第9期。。沈蕾(2012)在对台风巨灾风险基金研究后认为，我国无法直接套用国外以保险业为基础的巨灾保险基金模式，但基于对台风风险的分散转移和补偿要求日益迫切的背景，她利用灰关联分析理论对我国沿海地区台风巨灾基金筹资比例和缴费等级进行了研究*沈蕾：《中国沿海地区台风巨灾基金构建研究》，《2012年中国保险与风险管理国际年会论文集》。。

综上看出，国内学者对通过建立巨灾风险基金来管理巨灾风险认识一致，但对建立巨灾基金的模式却提出了各自见解与建议，主要集中在：在机构设置上，是依靠和改造现有保险公司，还是设立新机构；在手段上，是提供农业巨灾保险，还是设立再保险性质的农业巨灾保险基金。笔者认为，现有研究对设立我国农业巨灾风险基金起到了借鉴作用，但存在为解决某类问题而单纯解决某类问题的趋势，即“头疼医头，脚疼医脚”的问题，未统筹考虑设立巨灾基金所涉及的制度统一、部门间利益协调、再分配问题。主要表现在：一是在当前中央提倡简政放权、市场主导的大趋势下，新成立金融公司或某一部门专门管理巨灾保险或基金已不现实，挂靠某部门管理，又存在责、权、利不统一的问题。二是目前政策性农业保险采取政府补贴保费模式，其风险再分散采取购买再保险或赔偿封顶的模式，如果再购买巨灾保险基金，将给农业保险经营机构带来巨大成本负担。三是由于目前我国农业保险密度、深度较发达国家都较低，在发挥农业巨灾损失补偿方面作用有限。如果政府采取立法强制性推行农业巨灾保险，将产生高额的成本负担，即使成本由政府负担，也势必给各级财政带来巨大的压力。可见，我国农业巨灾风险基金并不适合采取巨灾保险基金的方式。

2、农业巨灾风险基金资金筹集方面

张雪芳(2006)认为可通过发行彩票的方式建立巨灾风险基金*张雪芳：《对通过发行彩票建立巨灾风险基金的思考》，《财政研究》，2006年第11期。。庹国柱、王国军等(2009)认为，基金资金来源包括政府财政预算拨款，农业保险公司、再保险公司按年累计保费收入提取一定比例投入的资金，粮食风险基金，资本市场上筹集资金*庹国柱，王国军等：《“三农”保险创新与发展研究》，北京：中国金融出版社，2009年版，第148-149页。。冯俏彬(2012)认为，应由政府实行强制性的巨灾保险，以便最小成本、最短时间归集资金形成巨灾保险基金，并由大型优质商业保险公司或成立专门的机构运作巨灾保险基金*冯俏彬：《基于公共财政视角探析巨灾保险设计》，《地方财政研究》，2012年第2期。。张长利(2013)认为基金的资金来源包括财政拨款、社会捐助、投资收益、商业银行借入资金、发行债券收入、国家粮食风险基金的一定比例、保费收入的一定比例、再保险费收入、从国际组织融入资金及发行巨灾彩票收入等*张长利：《设立中央农业巨灾风险基金的思考与建议》，《金融与经济》，2013年第2期。。

可见，在多渠道筹集巨灾风险基金方面，学者就资金来源大都有统一认识,并且主张基金应由政府财政资金主导发起，并作为最终担保人。

3、农业巨灾风险基金设立层级问题研究

目前我国仍未建立国家层面的巨灾风险分散机制，而且现有的地方农业巨灾基金规模有限且过于分散，农业风险的分散范围和渠道受到限制，难以做到完全化解农业巨灾风险(张旭，2011)*张旭：《农业保险巨灾风险分散机制研究》，硕士学位论文，西南财经大学，2011年。。庹国柱、王国军等(2009)认为应设立全国范围内的巨灾风险基金。左臣伟(2009)认为设定国家及省两级基金模式。冯锐(2009)认为巨灾风险基金可以分为中央和地方两个层面来构建。

在设立基金层级问题上，国外大多数国家或者由联邦政府和州分别设置保障范围和服务功能不同的两级巨灾风险保障基金，或者由联邦政府和州政府按不同缴纳比例共同组建全国性的农业保险巨灾基金。国内多数学者主要观点认为，设立国家一级基金或国家、省两级基金。笔者认为，设立巨灾风险基金层级问题除了考虑实现巨灾风险跨险种、跨区域、跨时间分散外，还要考虑我国财政预算体制。当前，我国财政体制在管理上沿袭了中央集权制的权力结构模式，实行在中央统一领导下，中央和地方分级管理。中央财政在垄断财税规则制定权的同时，掌控了大部分财税资源的分配权，并且随时可以调整中央和地方的财权分配。地方财政“事权”与“财权”不匹配，地方政府在完成基本事项支出后，可支配公共财政资源短缺。综上考虑，当前我国适合建立中央层面的农业巨灾风险基金，在某地区发生后，由中央巨灾风险基金进行统一调配补偿。

4、关于政府与市场在基金中的主导地位问题研究

农业巨灾风险基金中市场与政府的主导地位问题，是市场与政府职能在巨灾风险管理领域的细化。Freedom(2001)认为政府转移巨灾风险的作用有限，特别是发展中国家政府转移巨灾风险的作用更有限。由于缺乏足额巨灾准备金，发展中国家难以采用发达国家的解决方案。发达国家可以通过税收进行风险分散的做法在发展中国家会造成更大的经济压力，而以贷款方式缓解内部危机的成本较高，容易导致巨额外债风险*Freedom,Paul K,Hedging Natural Catastrophe Risk in Developing Countries,The Geneva Papers on Risk and Insurance-Issues﹠Practice,2001.。谢家智(2007)通过对自然灾害损失补偿机制的研究，建议政府建立引导型的补偿模式*谢家智：《发展我国农业保险应解决的相关重大问题及政策建议》，《保险研究》，2007年第3期。。郭祥(2011)从公共经济学的角度对巨灾风险管理中的市场与政府的职能进行了研究，认为我国政府目前应介入巨灾风险管理，在巨灾风险管理市场发展与工具使用逐渐完善后分阶段退出，完成对我国巨灾风险管理市场的发展引导*郭祥：《巨灾风险管理的模式选择与政府边界分析》，《2011年巨灾：挑战与应对巨灾风险管理与保险国际研讨会论文集》。。冯俏彬(2012)从公共财政角度对巨灾保险进行了说明，他认为巨灾作为公共产品，自身不具备市场自发提供的基础，在管理巨灾方面政府应积极履行职责，发挥组织优势，做好规划和引领。

综上，大多国内学者认可设立农业巨灾风险基金应由政府主导，但冯俏彬教授为代表的部分学者认为我国巨灾基金迟迟不能推出是因为公共财政对巨灾何时产生以及灾后补偿多少难以认定，且有悖公共财政的公平、公正性。可见，政府或保险市场均不能独立承担分散巨灾风险的任务，建立以市场为主导，政府与市场充分合作才是解决巨灾管理的最佳路径。

五、建立和完善我国农业巨灾风险基金制度有待进一步研究的问题

通过对已有农业巨灾风险基金制度研究成果的梳理，笔者认为还要在以下两个方面进行更深入探讨。

(一)农业巨灾风险基金发起主体选择研究

农业巨灾风险基金的根本目标是增强国家应对巨灾风险的管理能力，所以农业巨灾风险基金的发起主体很关键。从多数国家实践看，政府机构直接运行和管理巨灾基金的效果往往不好，效率相对低下，最终均向市场化方向转轨。再者，从目前看，我国许多地方政府财政拨付能力有限，更重要的是完全由财政拨付也与财政开支的基本原则存在偏离，并且完全由财政资源建立农业巨灾基金，有可能导致国民产生依赖思想，不利于国民风险管理意识的树立。基金发起人的选择应既能体现政府意图，又能充分体现市场的决定性作用，实现政府与市场的充分合作，在此基础上充分考虑投资人的收益，并保持基金对投资人的吸引力，这样才可能保证基金的可持续发展。选择符合我国国情的基金发起主体，理顺参与主体间利益关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用至关重要。

(二)农业巨灾风险基金的可操作性和可持续性研究

农业巨灾风险基金制度不仅仅是单纯研究如何建立一支巨灾基金，更主要的是研究如何建立保障基金良好运行的各项配套制度，如还需要对基金公司内部的组织结构、内部治理、运作流程、投资制度、理赔触发条件、基金止损等多方面配套制度进行全面、系统的研究。

我国是农业巨灾频繁而又严重的国家，政府应通过相应法律、制度安排，加快建立农业巨灾风险基金制度，发挥市场在金融资源配置中的主导性作用。在实现基金自身可持续发展的前提下，弥补农业巨灾保险缺失，促进农业保险发展，增加再保险市场供给，减轻巨灾发生时政府财政负担。

[责任编辑：王成利]

本文是山东省社会科学规划研究项目“基于交易成本困境的山东省种植业气象指数保险产品选择与构建研究”(10CJGZ52)的阶段性成果，是中国气象局软科学研究项目“我国种植业气象指数保险产品选择与构建研究” 的阶段性成果。

李彦(1981-)，男，山东农业大学经济管理学院博士生；陈盛伟(1971-)，男，山东农业大学经济管理学院教授、博士生导师。

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