辽宁省直水库水行政执法工作中的难点及对策
2015-03-21王淑伟
马 宇,王淑伟
决策思考
(1.辽宁省水利厅水政监察局,沈阳 110003;2.辽宁江河水利水电工程建设监理有限公司,沈阳 110003)
辽宁省直水库水行政执法工作中的难点及对策
马宇1,王淑伟2
决策思考
(1.辽宁省水利厅水政监察局,沈阳 110003;2.辽宁江河水利水电工程建设监理有限公司,沈阳 110003)
摘要:随着东北老工业基地逐渐复苏,辽宁经济快速发展,加快推进新农村建设的目标,因此涉及省直水库库区建设项目逐渐增多、水事纠纷和违法案件也越来越多,处理的难度也日益加大,给水行政执法工作带来一些困难。文中结合辽宁省省直水库库区水行政执法的实际,分析了当前水行政执法中存在的主要难点,例如库区的管理范围界限不清、“三无”船只、库区水政执法人员少、水库周边群众法律意识淡薄、水行政执法机制建设与队伍发展问题等,并对此一一提出了改进的建议和对策,来促进我省水利事业健康发展,确保水库安全运行、营造水库良好的水事秩序。
关键词:库区;水行政;执法;困难;建议
1概况
辽宁省位于中国东三省的南部地区,是中国东北经济区和环渤海经济区的重要结合部,地理位置在E118°50′~125°47′,N38°43′~43°29′,东西部最宽距离为574 km,南北部最长距离为530 km[1]。辽宁省直水库共有九座分别为大伙房、观音阁、白石、闹德海、柴河、清河、石佛寺、葠窝、汤河,坐落于辽东的抚顺市、本溪市,辽西的朝阳市、阜新市,辽北的铁岭市、沈阳市,辽南的辽阳市,都是大型水库,而且库区范围大、跨度大、面积广、沿线长等特点。
省直水库水政监察处与市(县)水政监察支队(大队)一样,同属于水行政执法的基层单位,更是水行政执法工作的主力军,因此在推进依宪治水、依法治水、依法行政、依法管水等方面发挥了重要作用,很好的维护了涉水秩序[2]。省直水库水行政执法工作已有20多年的发展经历。20多年里,水政监察机构也从无到有,管理机制逐步完善,积累了大量的宝贵经验。
但随着东北老工业基地逐渐复苏,辽宁经济快速发展,加快推进新农村建设的目标,因此涉及水库库区建设项目逐渐增多、水事纠纷和违法案件也越来越多,处理的难度也日益加大,给水行政执法工作带来一些困难,需要我们引起重视,并深入研究及查找解决对策。
2存在问题及难点
2.1 库区的管理范围界限不清
省直大型水库、乃至一些中小型水库的管理范围不清,引发的水行政执法工作的困难由来已久,造成许多水事违法案件不能及时处理。辽宁省的库区管理范围是按水库校核洪水位划定,通常水库范围线以达到校核洪水位淹没面积划定,淹没区高程线以下为水库管理范围,范围内土地使用由水库管理单位安排;淹没高程线以上的利用归所辖地区政府所有。
例如,在某水库的水事违法案件的调查中,发现该水库由于近几年处于枯水期,库区水位下降很明显,村民擅自在库区淹没区高程以上垫土,修建果园等,并与所辖区域政府签订了土地租赁合同,以此说明不是库区管理范围,造成水事纠纷,为水利执法工作带来不便,也严重影响水库库区的防洪安全,以及发生洪水、淹没作物带来的赔偿等问题[3-5]。
2.2 对库区“三无”船只的处罚不彻底
“三无”船只是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。进入21世纪以来,国内的房地产市场日趋火爆,在很多地区,房地产业甚至成为当地经济发展的支柱,先开工的房地产项目面积增多,速度也在加快,在利益驱动下,一些非法采砂者以身试法,在水库库区、河道等地方肆意采砂,既破坏了国家宝贵的矿产资源,又危害了社会公共安全,其中用的最多的采砂工具就是“三无”船只。“三无”船只需要海事、交通和公安等部门认定,水利部门无法认定和扣押,只能作为非法采砂工具扣押;还有“三无”船只在库区采砂违法行为严重,船主一般不愿露面,水政执法人员对其下达的“处罚决定书”等执法文书很难送到,只能以公告的形式下达,公告期长达两个月,公告期结束后,当事人对处罚决定书还要有六十日的复议申请。半年左右时间过去了,被扣押的“三无”船只有的已经沉没到库区水底,就算当事人的罚款交了,有的船只还要花费高昂的打捞费,因此给水政执法带来了很到的困难[6-8]。
2.3 库区沿线长,人员少
辽宁省九大省直水库的库区面积505 km2,而省直水库的水政执法人员共有80多名,平均每个水库的水政执法人员不到十人,每人要负责6 km2的水域面积。
工作点多面广、战线长、环境复杂,而日常巡查是水行政执法的一项常规制度,现有人员不仅担负着库区水政执法、水土保持预防监督、水事纠纷处理的日常工作,还要对违反水库大坝安全管理、影响防洪安全、破坏防汛监测设施、非法采砂、擅自向库区内排放工业生活污水、擅自侵占库区填土造地、违法建房、建厂等的行为进行处罚。更要对库区的非水利执法的活动进行禁止和处罚,例如,游人的烧烤、游泳,捕鱼者的钓鱼、盗鱼、电鱼,及偷伐护堤林、偷盗果木树等违法行为。因此库区沿线长、水域面积广、地形复杂,仅有的水政执法人员太少,很难制止现有的违法行为的活动[9]。
2.4 水库地处山区,周边群众法律意识淡薄
水库库区偏僻,周边群众的涉水法律意识淡薄。尽管每年水库水政执法人员都会在 “中国水周”、“世界水日”的时候,在水库库区大面积张贴标语、发放宣传单等形式进行涉水法律的宣传,但大多数群众还会认为水是社会资源,不应该会有法律约束。因此在水库执法过程中,水政执法人员当询问违法当事人是否知道已经违反法律时,大多数回答是不知道,或者说你们怎么不早说,为什么不宣传等理由,弄得水政执法人员哭笑不得,常常是法不责众、不了了之。
2.5 机制建设与队伍发展问题
水库库区水政执法工作的机制建设尚未捋顺,多方执法、权力交叉和队伍建设等问题需要解决。省直水库水政监察属于双重管理,资金、人员和装备属于水库管理局统一调配,执法工的业务指导不仅涉及水利厅政法处和水政监察局,还会有海洋渔业厅的渔政部门、交通厅和公安厅等,在权力交叉中,很难在第一时间制止库区违法行为[10]。在队伍建设方面,水政执法人员学水利专业的较多,真正学法律的、懂法律的很少,对相关水利的法律法规掌握的不全面、钻研得不够,在查处水事违法案件时,对具体的违法行为应该适用哪个法律、哪条罚则,往往把握不准,很容易形成不利于水行政处罚机关的被动局面。
3对策及建议
3.1 依靠政府,明确水库管理界限
虽然国家在20世纪90年代明确指出,要求地方政府确权划界,通常水库淹没区高程线以下为水库管理范围,并埋设界桩。但是经历200多年来,这种规定已经不能适应现在的水政执法工作,造成很多纠纷。因此建议不仅要由省级水行政主管部门组织测定分界、省级人民政府确定,还要具体测量到实际土地的坐标点,并以铁丝网、栅栏等圈定管理范围,只有这样才能彻底解决水库库区的土地争议问题,严厉打击非法侵占水库库区土地的违法行为,保证水库正常运行的安全[11]。
3.2 多方联合,统一治理“三无”船只
在水库库区内,应该严厉打击“三无”船只的非法采砂行为。
1)要建立多部门协调、联动机制,不定期在非汛期组织水利、海事、交通和公安等部门联合执法,打击在水库库区内非法盗取国家资源的采砂行为。
2)要组织力量经常性对本地区水域进行巡查,并实行每月报告制度,对所有区域的“三无”船只进行摸底排查,有效防止“三无”的滋生。
3)要把“三无”船只作为采砂工具对待,简化处罚程序,对扣押的船只进行网上和报纸登记,限期十五日,船主带所有权证明领取,否则按无主处理,这样就会简化处理“三无”船只,彻底消灭在水库库区内的“三无”船只,保障库区防洪安全[12]。
3.3 增加人员,改变思路
增加委托执法人员,发布库区公告来提高水政执法力度。
1)要在库区辖区附近的村庄委托一定的水政执法人员,要求责任心强、遵纪守法、热爱国家事业和懂得相关法律知识的人员,通过定期培训、绩效考核、确定委托权限和法律责任等手段,对库区违法事件进行监督与管理。
2)要向水库库区张贴《库区管理公告》等规章,发动库区周边群众的主人翁意识,对涉水违法事件建立举报奖励机制,从根本上清楚库区违法行为。
3.4 加大宣传力度,适当推行水政执法中的行政指导
加大涉水法律宣传力度,提高库区周边群众的涉水法律意识。除了利用“中国水周”、“世界水日”在水库库区大面积张贴标语、发放宣传单等方式外,还可以进行传统的电视、报纸、和知识竞赛、群众访谈、学校宣传等手段宣传,使广大人民群众对水法律法规有进一步了解。还有要适当推行水政执法的行政指导,对于轻微违法行为,指导当事人限期整改,免于处罚,实行人性化管理[13]。
3.5 建立合作机制,加强队伍建设
要主动与各部门建立合作,积极协调,在他们的支持下认真查处水事违法案件,例如与公安、法院等司法部门配合,及时采取强制措施,与海事配合,严厉打击库区中的三无船只采砂等。加强队伍建设要做到以下3点:
1)要加强培训,每年组织两次业务培训,邀请水利、渔业、法制等方面专家进行授课。
2)要适当调研兄弟单位,学习他人的先进水政执法理念和管理模式。
3)要不定期的进行执法实践演练,结合水政执法重点,采取模拟执法和实践演练,使水库水政执法人员在实际操作中掌握执法技能,强化法律责任,提高执法成效。
4结语
水行政执法是依法治国、依法治水的重要组成部分,是促进我省水利事业健康发展,确保水库安全运行的重要措施,是维护水库水事秩序最直接、有效的手段。在现实的水库水行政执法工作中,虽然有库区的管理范围界限不清、 “三无”船只、库区水政执法人员少、水库周边群众法律意识淡薄、机制建设与队伍发展问题等问题,但我们要有信心,相信政府和水行政主管部门会改变现状,加大水行政执法力度,推进水行政队伍建设,早日实现伟大的“中国梦”。
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[12]庞智.浅析基层水行政执法的现状与对策[J].中国水运:下半月,2013(10):101-104.
[13]时华.水行政执法现状与思考[J].中国水运:下半月,2013(11):45-48.
[作者简介]马宇(1983-),男,辽宁海城人,工程师,从事水政监察执法工作。
[收稿日期]2015-06-28
中图分类号:F426.91;D922.66
文献标识码:B
文章编号:1007-7596(2015)08-0148-03