我国房地产税费租的协调性研究*

◆蔡旺清

自2010 年以来，房地产税费租支撑了我国地方政府的财政收入，所占比重一直保持在90%以上。税是我国政府凭借社会管理者的政治权力征收的；费是正税之外的收入补充形式；租是我国政府凭借土地所有者的权利收取的。①华小俊,薛乐群：《科学推行税费改革，促进地产业良性发展》，《现代城市研究》,2010 年第5 期，第70-74 页。理论上，它们应该按照经济性质，各归其位，各司其职，统筹协调并共同引领房地产健康发展，但实际情况又如何呢？

一、基本现状

（一）税收

目前，与我国房地产相关的税有10 种（见表1），主要在以下两大环节征收：一是流转环节（包括开发环节和交易环节）。在该环节征收的有营业税、耕地占用税、土地增值税、契税、印花税、城市维护建设税、企业所得税和个人所得税8 种；②侯长江,赵 息：《我国房地产税对房价的影响研究》，《青岛大学学报(自然科学版)》,2014 年第1 期，第106-112 页。二是保有环节。在该环节征收的有房产税和城镇土地使用税2 种。

表1 我国房地产相关税收情况

（二）收费

与我国房地产相关联的，还包括大量的收费项目。一是规费（手续费和工本费），如房产初始登记费、抵押登记费、核档费、房产证费和公证费等；二是受益费（补偿费），如审价费、评估费、交评费、环境保护费、室外环保测试费、自来水设计前测绘费、施工图审图费、沉降观测费、单位搬迁费、建筑物补偿费和青苗补偿费等；三是类似于政府性基金之收费，如教育费附加、物业维修基金、公共设施共用设备维修基金（大修基金）、城市基础实施配套费和水利建设基金等。

（三）租金

除上述税、费之外，还有土地出让金，这是我国地方政府出让国有土地使用权取得的全部收入，包括招拍挂土地收入、协议出让土地收入、划拨土地收入和土地年租金等。①苏 明,唐在富,满燕云,颜 燕：《土地财政现象的演变与现状》，《中国财政》,2014 年第10 期，第18-20 页。

二、存在问题

（一）税种繁多，重复征税严重

当今，我国开征的税有18 种，而其中与房地产相关的就达10 种，税种繁多。从表1 可看出，在流转环节，开发商和购房者均要缴纳契税和印花税；同时，在房地产转让中，开发商既要按应纳税所得额缴纳25%的企业所得税，又要按土地增值额缴纳30%～60%的土地增值税，存在重复征税之嫌。②李灯强,吴晓玲：《谈房地产税费体系的重构》，《地方财政研究》,2013 年第9 期，第29-32 页。在持有环节，房产税与城镇土地使用税仍如出一辙，对房价中所含地价既按价值征收房产税，又按房屋占地面积征收城镇土地使用税。此外，个人出租住房还要征收“六税一费”，即按租赁合同金额的千分之一征印花税、按租赁所得额的20%征个人所得税、按租金收入的12%征房产税、按每平方米、单位税额征城镇土地使用税，按租金收入的5%征营业税、按营业税的3%和1%～7%分别征教育费附加和城市维护建设税，重复征税现象严重。③侯长江,赵 息：《我国房地产税对房价的影响研究》，《青岛大学学报(自然科学版)》,2014 年第1 期，第106-112 页。

（二）费大税小，税费关系扭曲

我国涉及房地产的收费项目有50 项之多，令人眼花缭乱。2013 年，全国政府性基金收入52268.75 亿元，其中地方教育附加收入1058.78 亿元，城市基础设施配套费收入1251.38 亿元，两项收费总额为2310.16 亿元，是当年1581.50 亿元房产税收入的1.46 倍，属典型的“费大税小”。费大于税的严重后果：一是加重了购房者负担。当费成为房价的一个重要组成部分时，对购房者来说，这部分支出沉重；二是阻碍了房地产的健康发展。费多会直接增大房地产开发成本，使得开发商资金捉襟见肘，导致现金流紧张甚至断裂；三是影响了税收杠杆作用的正常发挥。当费多且收取权分散在多个部门的情况下，税收在房地产市场上的调控机能将会被“费”所束缚。

（三）一次批租，地王不断涌现

在土地交易中，我国实行租期为40 ～70 年的批租制，用地者须事先将土地出让金一次性支付给当地财政部门。但由于我国地方财政没有地方税体系作支撑，亦没有阳光融资制度作配套，当地官员为了能“多出政绩，快出政绩”，以达到步步高升之目的，他们往往只关心能否一次性把地价拿足，并乐此不疲地把地价冲高，导致“地王”频现。从表2 可获悉，2010 年第四季度至2014 年第四季度，我国东、中、西部地区城镇住宅平均地价一直呈上升态势，其中东部地价高于西部，西部地价又高于中部。这种对土地收益的过度“透支”，靠“寅吃卯粮”的手段搞建设的行径，虽短期内破解了燃眉之急，但终将难以为继，最后陷入“无地可批”的窘境。

表2 2010-2014 年第四季度我国东、中、西部地区城镇住宅地价平均水平 单位：元/平方米

数据来源：国土资源部《全国主要城市地价监测报告》（2010-2014 年）。

三、协调对策

（一）“名”税，完善房地产税收制度

1.简化税种，优化税负结构

开发环节，为适应营改增的要求，可将营业税改征“增值税”；合并现行耕地占用税、土地增值税和契税，开征“土地税”。①刘明勋,邓可斌：《基于统计分析的房地产税收体系优化研究》，《暨南学报(哲学社会科学版)》,2012 年第4 期，第108-114 页。交易环节，合并现行土地增值税和契税，开征创造性思维的“托宾税”。②托宾税原指对货币兑换交易额征税，现把托宾税引入房地产，主要是要对房地产交易额征税。开征托宾税目的有二：一是筹集地方财政收入，解决保障性住房建设资金短缺问题；二是打击投机性交易，破解房价飙升或狂跌问题。保有环节，合并现行房产税和城填土地使用税，开征“房地产税”（具体整合情况见表3）。③唐吉荣：《房地产税改革应把握的几个问题》，《中国财政》,2012 年第5 期，第47-48 页。这样，不仅可大力提升直接税的比重，优化税负结构，解决地方税不完善的问题。

表3 整合前后我国房地产相关税收情况

2.统一税制，逐步扩大税基

房地产税的征税范围宜遵循“调节高端”的原则并扩大到城镇个人住房，待条件成熟时再逐渐覆盖到广大的农村地区。同时，通过制定税收优惠政策将中低收入群体排除在纳税以外，让全社会吃下一颗“定心丸”，实现住有所居，促进社会和谐。税率可根据不同地区、不同类型的房地产分别设计，如东部地区高于中西部地区、大城市高于中小城市、中小城市高于农村、高档住宅高于普通住宅、大户型高于中小户型等。④李明会：《房地产税改的难点、步骤及深层次问题综述》，《重庆工商大学学报(西部论坛)》,2007年第1期，第13-17页。此外，应合理调整计税依据，确立根据房产评估值计征的制度框架。评估时要积极借鉴国际先进经验，综合考虑房地产所处的地段、面积、楼层和朝向等多种因素，并每隔5 年评估一次。⑤贾 康：《房产税改革：美国模式和中国选择》，《人民论坛》,2011 年第3 期，第48-50 页。

3.下放税权，增加地方财政收入

为调动地方政府工作积极性，中央政府要在全国统一税制的前提下适当下放税权，通过几年的精心培育，不断提高房地产税在地方税收入中的比重，努力将其打造成我国地方税的主体税种，以适应幅员辽阔、区域发展水平参差不齐的实际情况及新型城镇化建设的要求。因此，税务部门要建立起高效的房地产税征管系统，并与住建、国土、财政、银行、民政、审计、统计、公安、纪检和法院等部门信息共享，从而实现有效征管。

（二）“少”费，规范房地产收费体系

1.取缔“四不”收费项目，减轻民众负担

房地产中的一些不合理行政事业性收费项目，不仅推高了房价，还催生了各种不正之风，损害政府形象，降低公信力。因此，对于不合理、不合法、不合规、可收可不收（如公证费）的“四不”收费项目，应坚决予以取缔。

2.保留“合理”收费项目，纳入预算管理

对房地产中确需保留的收费项目，应在国家层面做出明文规定，按成本核定收费标准，严禁将收费标准与市场交易规模浮动性挂钩，通过“规范费”的办法，分别纳入“规费”和“受益费”系列，纳入财政预算内管理。

3.改革“相关”收费项目，简化收费程序

在房地产收费中，部分项目“名费实税”，为规范政府行为，增加财政信息透明度，应继续坚持费改税。如对于征地管理费、耕地复垦基金和新菜地开发建设基金，政府可将三者合并到“土地税”中征收。而对于土地闲置费，可改为土地闲置税予以征收。另外，为简化收费程序，可合理归并某些收费项目。如对于房屋租赁登记费、房屋租赁手续费、房屋租赁证书费等，可划归房管局统一征收。①谢俊斌：《中国当前房地产税收征管改革研究》，武汉：华中师范大学硕士学位论文,2009 年，第68-76 页。

（三）“正”租，加强土地出让收入管理

1.正确看待出地出让金，租税并行不悖

关于土地出让金，坊间各种批评之声不绝于耳。他们认为取得土地使用权时，地方政府已提前一次性收取了40 ～70 年的出让金，如果每年还要在保有环节继续征税，就是重复征收，于理于法都说不通。其实，土地出让金是土地使用权的价格，是租而不是税。国家作为土地所有权的代表者，凭借所有权可以对使用者收取地租，但国家同时也是社会管理者，它又有权要求不动产的实际使用者缴纳利益调节税，国家在此问题上扮演的是“双重”角色。因此，租和税可并行而不悖，关键是如何确定合理比例。

2.加强土地收支预算管理，做到丰亏相济

由于受供求等诸多因素的影响，每年我国土地出让收入往往跌宕起伏，这对地方经济和社会的可持续发展是极为不利的。因此，对于土地出让金，应构建起立体“防火墙”，将土地出让收支全额纳入预算，实行“基金”式管理。而地方政府作为土地出让金的最大受益者，应担起自己该负的责任。一要制定好科学的用地计划，加强对国有土地的投放控制，确保土地出让收入增长平稳，以提高预算的精度；二要建立储蓄罐式的“土地出让收益基金”制度，将土地出让高峰期获得的超额预算收入按比例留存一部分，以此作为资本公积供后续年度统筹安排使用，起到“抽肥补瘦”的效果。

3.规范土地出让金使用，积极探索年租制

地方政府使用土地出让金，应遵循“从何来，到何去”的民生原则，做到科学化、规范化、阳光化和民主化。同时，要依法落实征地补偿标准，如土地补偿标准、青苗补偿标准和安置补助标准等，以切实保障失地农民权益，防止农民因失地而返贫。此外，还要加大廉租房、经济适用房和棚户区改造的投入力度，以缓解城镇中低收入者住房压力，真正做到造福于民。②杨红旭：《公租房正成为我国保障房的“主打”产品》，《中国房地产业》,2011 年第4 期，第35-37 页。最后，要积极探索土地年租制，把一时、一次性的土地出让收入分散到随后的40 ～70 年内，避免地方财政大起大落。