基于系统管理理论的税务管理现代化框架与路径分析

◆靖树春

中共十八届三中全会和2014 年国务院政府工作报告明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标要求。税务部门如何在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中履行应有的职能，努力实现税务管理现代化，已成为当前及今后一个时期的总体目标和任务，是一个需要深入研究和长远规划的重大课题。现代化，是指在技术、政治、经济和社会发展诸方面达到世界先进水平的过程或状态。①何传启：《现代化科学：国家发达的科学原理》，北京：科学出版社，2010 年版，第2-8 页。税务管理现代化，大致可以理解为税务管理能够充分利用国内外先进的治理理念、管理方法和技术成果，达到国内、国际相关领域先进水平的过程或状态。税务工作作为一种复杂的组织管理活动，其现代化的过程，从根本上讲是税务组织面向现代化要求进行深入、全面改革的过程，是一项复杂、庞大的系统工程，因而必须运用系统的理论和方法，坚持整体的、全面的、联系的观点，深入解析组织变革的各类要素及动力机制，并据以抓住主线，明确着力点，方能确保税务管理现代化进程的整体、协调推进。因此，理清税务管理现代化的分析框架及实现路径，具有基础性的意义。本文拟运用系统管理理论的分析模型，对推进税务管理现代化的要素及其动力机制加以分析，提出推进税务管理现代化的思路框架和主要路径，力图为全面、均衡、提纲挈领地把握税务管理现代化进程，找准税务管理现代化的动力源和着力点提供思路借鉴。

一、系统管理理论的基本框架

系统管理理论，是将系统思想关于系统的整体性、关联性、层次性、统一性等本质属性的认识运用于管理领域，重视从整体角度研究组织，运用系统论提供的范畴和分析方法，来全面分析组织管理活动，克服管理中只见局部不见整体的局限。该理论着眼于对组织结构和模式的系统分析，深入解析各类组织的管理活动和管理过程，理出普遍适用的模式和原则，建立通用的系统模型，从而系统解决管理问题。该模型在组织管理的系统分析中一直具有重要的范式作用。②杨 柯：《系统管理理论的大师：卡斯特》，《管理学家》，2007 年第10 期。

（一）组织系统的分析模型

系统管理理论所建立的组织系统分析模型认为，各种组织都由目标和价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统、管理分系统这五个部分组成，五个分系统相互影响，协力实现系统功能，利用相应的材料、能源、信息等的投入，通过组织活动实现符合组织目标的产出。该模型可简要概括如下（见下图）①该图绘制参考：[美]弗莱蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克著，傅严、李柱流等译，《组织与管理—系统方法与权变方法》，北京：中国社会科学出版社，2000 年版，第19-20 页。：

系统管理理论的组织模型

任何组织必须在环境超系统之内达到其目标。作为环境超系统的一个组成部分，组织要完成环境所要求的某种职能，就必须顺应环境的制约和要求，从环境中获取相应的资源，通过组织活动实现目标。

组织的目标与价值分系统，是组织生存和发展的前提。组织从外界环境中取得信息并确定组织价值观，以便实现社会大系统所确定的目标。组织目标主要涵盖三个方面：环境方面——社会对组织的各种限制；组织方面——作为一个系统的组织目标；个人方面——组织参与者的目标。

组织的技术分系统，是完成工作任务所需的知识和技能体系，包括组织活动中所使用的技术、装备、方法和设施。技术往往能够决定组织结构的类型，并影响社会心理分系统和管理分系统。

组织的社会心理分系统，由组织内相互作用的个人和群体所组成，包括个人的行为与动机、地位与作用关系、群体动力以及影响网络，并特别强调地位和作用的心理意义。这个系统受组织技术、任务和结构以及外部环境因素的影响。

组织的结构分系统，是将技术分系统和社会心理分系统交织在一起、提供正式联系渠道的组织结构，负责确定分工的方式、活动的协调，表现为职权模式、运营沟通、工作流程等内容。

管理分系统是整个组织的中枢运营体系，负责确立目标、计划工作、设计组织和控制运行以及与环境的联通，其中心是组织的计划决策机构，对协调统一其他分系统的活动至关重要。

（二）组织变革的动力机制分析

系统管理理论在对组织进行系统分析的基础上，深入研究了组织变革的动力机制，认为组织所处的环境以及组织的目标与价值、技术、社会心理、结构、管理5 个分系统的运动，都是组织变革的动力来源，并且在组织变革中具有不同的作用机理，从而为开展组织现代化研究提供了坚实的理论基础和分析框架。系统管理理论认为：

环境的变化是组织变革的根本原因。任何组织所处的环境，包括政治、经济、法律、人口、生态、文化、技术等各方面的因素及其变化，以及组织对这些因素及其变化的不匹配、不适应，都构成推动组织变革的重要动力来源。

组织价值观和目标的修正，能够引导组织内部对所有活动的价值判断和目标设定以及组织及其成员的行为模式产生方向性的变化，从而形成对组织变革的引导和促进动力。

技术系统的进步，包括组织处理原材料或信息的新方法的采用，如机械化、自动化和信息化，都能对组织变革产生广泛的影响，从而构成组织变革的支撑性动力。

在人的因素方面，推进有利于提升士气、增强对个人或群体的激励方面的变革，可以更好地激发人的潜能，从而实现组织效率的提升。

组织通过对组织结构进行调整，设计出不同的工作划分方法和新的协调手段，可以使组织在“成本－收益”上更合算，或者更多地赢得顾客的欢迎和支持，取得更高的效率和效益，从而促进整个组织的革新和进步。

组织的管理分系统行使组织变革的设计和战略制定的职责，把握变革的动力和阻力，计算变革的尺度和分寸，在组织发展的稳定性和持续性、适应性和革新性等方面维持动态平衡，从而保障组织变革的务实、有序推进。

二、税务管理现代化的系统框架与动力机制分析

税务管理的组织开展及其现代化过程，是一项极其庞杂的综合性管理活动，需要采用系统的思维和方法，运用系统管理理论，对其系统框架和动力机制进行深入解析，为找准现代化的动力和策略，快速、均衡推进税务管理现代化进程提供理论和框架支撑。

（一）环境超系统的影响及其动力机制

税收是一个非常重要的政治和经济问题，①[英]萨拉·科诺里、阿里斯泰尔·曼洛著，崔军、孙晓峰、徐明圣译，《公共部门经济学》，北京：中国财政经济出版社，2003 年版，第185 页。同时税务管理又是公共管理活动的一部分，必然要在社会大环境的支持、影响和制约下运转以实现其目标。清晰认识并努力适应所处环境的要求，是税务管理存续发展的基础。政治体制、民主进程、执政理念、经济模式等方面的因素，决定着税收的属性和职能定位，并进一步决定着税务管理活动的价值取向和行政伦理建构；社会法治进程，特别是税收相关领域的法治状况，直接决定着税务管理的规则基础和运转效能；社会经济、文化、管理科学、信息技术等的发展水平，以及纳税人和社会公众的期望，对税务管理的发展提供支撑、形成压力，甚至构成挑战。税务管理必须面对社会环境变迁、国家治理现代化过程中所形成的新的要求、压力和挑战，并以此为动力，充分利用环境所提供的文化、技术等条件，积极进行税务组织及其管理活动的调试、适应和改革，从而推动税务管理现代化的进程。当然，可能存在的不健康、不规范的社会环境，也会给税务管理带来不利的影响和制约。致力于消除或避免这些不利因素的影响，也构成税务管理现代化的积极动力。

（二）目标价值分系统的作用及其动力机制

税务管理系统从社会环境中获取相关信息并形成基本的价值观，形成明确的职能定位和价值目标，进而明确组织层面、个人层面的具体目标和价值观，从而形成整个税务系统的目标价值体系。完整科学的税务管理目标价值体系，是税务管理持续健康发展的前提和保障。国家治理现代化的推进，必然引致税务管理的定位和方向的调整，其总体和各层面的目标与价值观将被赋予新的内涵，并以此引导和促使各级、各层面人员向着现代化的目标共同努力。

（三）技术分系统的作用及其动力机制

税务管理是通过获取、处理和利用涉税信息，并据以实现税款入库的过程，因而须运用相应的信息技术和管理方法，依托网络、设备等工具设施实现上述职能。税务管理的技术体系主要体现为各种管理知识、网络信息技术及由此形成的设施、装备、系统等硬件和软件，主要包括以现代网络信息技术为主的信息收集、传送、处理技术，财税、管理等领域的理论和工具，以及将各种技术、知识和软件、硬件有机整合形成的各种装备设施、信息系统等。税务部门基于飞速发展的信息技术和日益完善的管理方法，开发应用现代化的管理工具、应用系统和服务设施，不仅能够大幅度提升工作效率，更能深层次影响税务管理的业务划分、流程设计、机构设置、人员组织、决策控制等多个层面，形成更为科学高效的管理模式，从而为税务管理的现代化变革提供有力的支撑。

（四）社会心理分系统的作用及其动力机制

社会心理分系统由相互作用的税务人员和群体组成，是税务管理运转实体的、能动的力量。在税务管理过程中，如果能够更好地把握税务人员的行为与动机、地位与作用关系、群体动力以及影响网络等规律，合理进行人员队伍的组织配置，实施有效的沟通、激励和关怀，实现个人目标与组织目标的高度协调，就可充分调动人的能动性，在同样条件下提升税务管理的效率。

（五）结构分系统的作用及其动力机制

税务管理的结构分系统基于一定的技术支撑，将技术设施和税务人员结合在一起，通过机构设置、职权配置、岗责设定、流程设计等，形成税收业务运行的载体和渠道，表现为一套完整的业务流程体系，以及以此为依托的机构、规程等的综合体。如果能够充分依托先进的信息技术和管理手段，设计更为简约、高效的机构和流程模式，就能够节省成本，创出更高的工作质效，从而为税务管理现代化进程提供实体的依托。

（六）管理分系统的作用及其动力机制

管理分系统是税务管理的整个运营体系。运转优异的管理分系统，能够实现税务管理系统与社会环境良好的联通互动，并根据环境的要求，科学合理地确定远景和近期、整体和各层面的目标与价值，并围绕目标制定出长期规划和近期计划；能够综合进行资源配置、技术革新、机构流程改革、激励和控制等活动，从而可以全面掌控税务管理运行和发展，持续、稳步、有力地推进税务管理的现代化进程。

三、税务管理现代化的主要路径和策略

税务管理现代化的过程，本质上是税务组织及其管理方式进行一系列适应现代化要求的系统性变革的过程。实现税务管理现代化，应该基于系统管理理论的组织和动力分析，把握组织变革的动力来源和内在机制，明确着力领域、实现路径和具体策略。美国国税局（IRS）的2005-2009年战略规划在明确目标远景和科学运营的基础上，提出“通过员工、流程和技术实现IRS 现代化”，也暗合了系统管理理论的分析框架，可以作为我们的参考和借鉴。

（一）更好地适应和优化税务管理的社会环境

1.准确把握和适应社会环境对税务管理的要求和挑战。对于当今社会的政治、经济、文化、法治、技术等方面的环境要素，以及这些要素向税务管理提出的要求、形成的压力和挑战，应准确地把握和清晰地认识。税务管理要基于推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，立足市场经济条件下公共管理导向与职能的准确定位，紧跟依宪治国、依法治国总体进程，有效应对经济活动日益复杂、税源掌控难度空前加大的现实状况，适应纳税人和社会各界对税务工作的期望日益增长、现代网络信息技术和管理手段日新月异、员工个体价值日益突显的态势。税务部门必须详尽地分析这些要素对税务管理而言所蕴涵的要求、压力与挑战，清晰地界定存在的差距与不足，从而准确地界定税务管理现代化的总体目标，保持正确的方向和充足的动力。

2.尽可能优化税务管理的相关社会环境。环境对税务管理的动力作用，既可以是促进，也可以是制约。对于制约税务管理现代化的环境因素，税务部门应立足部门职能，尽力促进这些因素的优化。例如，税法、税制是税务管理的基本依据和规则，其中落后于社会发展状况、不符合现代化趋势的内容，会直接制约税务管理的现代化进程。税务部门应充分利用相关条件，尽力推动税收立法和税制体系的现代化改革，加快建立完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系。另外，税务部门应加强对税收职能、依法治税理念等内容的宣传，加强与社会各界的沟通互动，促使社会各界对税务工作形成客观的认识和理性的预期，消除一些偏见或不合理要求，为税务管理现代化推进创造良好的外部环境。

（二）清晰界定并全面贯彻科学完整的目标价值体系

税务组织的目标价值体系应包括整体及各层面的使命、远景、具体目标和价值观。美国IRS 一直清晰地界定组织的使命、远景和价值，并随时间和环境的变化加以调整。其使命概括了根本任务和原则，远景则勾画出通过履行使命而实现的长期成果，核心价值则用以指导实现远景的活动，成为连接改革、行动与战略目标之间的纽带。我国税务管理目标价值体系的确立，应在明确税务管理根本职能和重要使命的基础上，基于对环境和所面临挑战的分析，在适应环境要求层面、组织层面以及工作人员层面，按照现代化的要求，勾画出清晰的远景，分别明确各层面的目标和价值观，形成完整统一、层次分明的目标价值体系，并以简明准确的文字加以概括，通过多种途径在全系统进行阐述和宣传，使之内化为各级组织和税务人员的核心理念、行动指南，贯穿于各个层面和各项工作始终，从而引领税务管理的前进方向，保持充足的发展动力。

（三）以先进技术支撑税务管理的现代化跨越

以现代信息技术为支撑的先进手段提升生产经营和公共管理质效，是现代化浪潮的重要内容。税务部门作为重要的公共管理部门，需要立足前沿，掌握新的技术和成果，运用现代管理方法和信息技术，不断优化税务管理的信息系统和各类执法服务平台，为现代化的组织运行提供有力的支撑。

1.强力推进现代信息技术的支撑作用。税务管理的本质是解决征纳双方的信息不对称问题。信息和数据是税务管理主要的资源，实现税务管理现代化必须建立以数据为核心的精确管理体系。生产生活的日益信息化、数据化，使包括执法和服务在内的税务管理活动可以利用的数据资源极大丰富和更为易得，所以要加快运用大数据、云计算等现代网络信息技术，扩大数据采集种类和数量并提升数据质量，加大数据分析和挖掘利用的力度，支撑和推进执法与服务的精细化、个性化、主动性，全面清晰地掌握纳税人的遵从情况和服务需求，据以更为主动精准地提供有针对性的执法和服务措施。充分利用物联网、无线网、移动应用等现代信息技术以及成熟的社交、交易模式，大力推进网上办税、移动终端办税、自助办税、电子发票等非现场、免实物、实时化的服务模式，以信息化思维和技术支撑税收业务和机构的改革转型，提升办税质效，节省征纳成本。

2.深化现代管理理论和工具的运用。根据新公共管理的思维和做法，借鉴、移植企业管理中行之有效的管理理论和方法，如客户关系管理、质量管理、流程管理、人力资源管理、绩效管理、满意度评价等领域众多成熟高效的管理工具，有力支撑税务管理科学化水平。

（四）建设富有活力的税务人员队伍

1.持续优化税务人员配备。基于对税务工作职责及岗位需求的细化分析，借鉴职位归类法等管理方法，根据工作性质，如所需的技术复杂程度、努力程度、需要独立思考的程度等，配备具有相应知识和能力的人员。在相关的管理岗位，应通过引进、考选或重点培养等方式，配备具有相关领域理论素养、实践能力和管理才干的高层次人才，发挥人才能动作用。

2.不断优化工作环境，促进税务人员实现自身价值，进而实现组织价值。遵循“服务— 赢利关系链”原理，通过科学的绩效管理系统，将现代化目标与税务人员的个人价值相统一。借鉴美国IRS 长期致力于将其建设成为“联邦政府最优工作地点”的做法，理性分析税务人员各层面的合理需求，进一步营造尊重人性和个性的包容、合作的文化氛围，完善帮助、关怀和激励机制，围绕履行岗位职能优化工作环境条件，并提供教育培训和转岗锻炼、进修深造等个人发展项目，帮助税务人员实现职业生涯发展。应定期开展税务人员需求和满意度调查，据以不断改进工作条件和管理方式，提升税务人员的工作满意度，维持较高的积极性和创造力。

（五）推进组织机构和业务流程改革

信息时代的信息获取、传递、存储和利用方式，为税务部门业务划分、机构设置和业务流程设计的转型提供了条件。应把握国家治理现代化所内含的公共管理由计划控制向服务社会转型的基本要求，契合税务管理的信息化支撑程度，深入研究和系统推进税务系统的综合性机构流程改革。

在信息已经实现高度实时共享的前提下，税务部门各个层级均能同时基于相同的数据仓库开展工作，原有的层级管控模式不再适应新的工作现实，推进扁平化的、以执法和服务为业务主线的机构改革成为必然趋势。纵向上，应推进由“金字塔形”向“沙漏形”结构的扁平化转变，精简中间层级及职能，减少上下级之间的信息节点和流转环节，消除不必要的信息过滤、损耗和时空延迟；横向上，应围绕执法和服务两大核心业务进行流程和机构布局，将资源集中配置于纳税服务、税源监控、纳税评估、税收检查等业务领域，使机构和业务脉络更加清晰精简，减少职能重叠交叉和资源浪费。注重运用“零起点”思维，基于信息化条件，对全部业务流程进行重新审视，清理不必要的业务和业务流程中没有信息增值、不影响风险监控的环节及表证单书，尽量将业务处理由分散转变为集中，由串行转变为并行，由多环节转变为单环节，实现业务流程扁平、精简、高效，支撑征纳成本的降低和执法、服务质效的提升。

（六）实施科学有效的运营管理

1.加强税务管理现代化进程的研究和规划。税务管理现代化是一项繁复持久的浩大工程。始终保持方向正确和策略有效，做到既稳步快速推进，又少走弯路、少做无用功，这不仅异常重要，而且很有难度。应投入相当的力量进行相关领域的理论研究，把握现代化的基本脉络，加强对国内外现代化经验教训的学习借鉴，重视中长期规划的研究和制定，明确人员、机构流程、技术等核心领域的重大改革和投资战略，清晰确定长期目标、框架路径和方法步骤，逐期、逐项确定具体项目和计划，确保现代化进程在宏观上稳步推进，在微观上务实高效。

2.推进科学有效的绩效管理。绩效管理作为一种导向性、持续改进性的系统管理过程，是确保税务管理现代化推进方向、质量和速度的重要动力机制，对于统一各层面的价值、战略和任务，保障组织绩效、保持持续改进等方面具有基础性的作用。要遵循“具体、可度量、可实现、现实性、时限性”的“SMART”原则，建立科学完善、务实有效的绩效管理机制，合理设定涵盖战略层、执行层、个人层的绩效指标及其数据来源和计算方式，形成科学严谨实用的指标体系，据以对工作绩效做出客观评价，并分析和改进所反映出的问题，保障税务管理现代化进程的持续稳步快速推进。