国有林场的改革模式探讨

于士涛，启 东，李利新，张辰利，张锁成，谷建才

（1.河北省塞罕坝机械林场，河北 围场 068450；2.承德景区园林园艺处，河北 承德 067000；3.河北农业大学，河北 保定 071000）

国有林场的发展已经不能适应当前社会经济发展的要求，改革已经势在必行，探究现存经营管理机制中存在的矛盾因素，分析其形成原因，厘清化解矛盾的思路，并结合当前国有林场实际，才能形成有效的改革措施。经过研究我们发现，国有林场经营效率低下的根本原因在于各方利益没有得到适当调和，而调和各方利益最为公平和有效的方式就是借助于市场的力量，市场化是国有林场改革的方向。

1 当前体制下林场经营模式蕴含的各级主体的利益冲突

国有林场经营管理存在问题的核心在于相关各方利益的不一致和冲突，具体表现在以下两方面。

1.1 政府更加关心林场的生态公益功能

森林作为一种具有公共产品性质的资源，其价值具有很强的正外部性。私人部门缺乏提供的动力，市场上遂成为稀缺资源，而政府作为提供公共产品的主体和对资源控制的权威性，必然更加强调林场的生态公益性，这也是政府最初将国有林场定位为事业单位的主要原因。

同时，政府在维持林场生态公益性的前提下，受财政预算的约束，也会追求成本的最小化，表现在管理上就是财政支出的限制，最终影响职工待遇和林场的投入以及林场的持续发展。

1.2 企业和职工更关心本身的经济利益

市场经济环境下，企业和职工作为市场参与者和生产要素，受市场影响，遵循利益最大化的普遍规律，市场经济下的利益最大化的来源，林场资源是唯一依托，所以，林场和职工为了实现自身经济利益，存在超量开采林场资源的意愿倾向，这与政府的态度相矛盾。

同时，作为事业单位编制的林场和职工，除了希望获得来自于企业市场化经营的经济利润最大化以外，还会利用自身事业单位的特殊身份，谋求体制内的政治待遇利益的最大化，而这也与政府部门的最小化成本决策相冲突。

2 利益冲突的形成原因

冲突形成的根本原因之一：利益分割和零和博弈的传统思维方式。林场资源丰富而珍贵，得益于林场职工的劳作，在心理上是属于全体职工的财富，但政府限制采伐；事业单位职工工资和林场投入一定程度来自财政拨款，但政府财政有限，加上林场规模庞大，财政难以满足林场的支出需求，最终形成国有林场守着金饭碗讨饭吃的尴尬局面。

冲突形成的根本原因之二：缺乏创造代表共同利益的价值。随着林业技术和社会经济的发展，林场创造价值的领域不再仅局限于木材，以林场环境为依托，以不断增长的市场需求为导向，在维护和发展林场存量资源的前提下，可以开发林场所孕育的更多市场资源。

3 利益冲突的协调：市场化改革探讨

3.1 林场、国家的共同利益的实现需要市场化改革

在市场经济背景下，国有林场经营目标是根据国家与社会发展需要，在分析国有林场外部环境和内部条件的基础上，确定国有林场各项经济活动的发展方向和目标，在生态目标方面，以维护森林生态系统的健康与完整为目标;在经济目标方面，以森林资源资产保值增值责任为出发点，追求经营利润的最大化; 在社会目标方面，则以提供就业机会、提供生态文化休闲场所和为经济社会可持续发展提供生态支撑为目标。

在市场经济条件下，国有林场是相对独立经营者，它对国有资产负有保值增值的责任，实行自负盈亏。因此，追求利润最大化是国有林场发展的内在要求。追求利润最大化有着积极作用。首先利润最大化是以提供市场接受、满足市场需求的产品与服务为要件，市场动态与社会需求就成了国有林场确定发展方向与经营目标的基础与前提。提供价廉物美的产品赢得市场，就成为了国有林场经营的追求，也只有以优取胜，才能确保国有林场生存与发展。因此，国有林场就更有积极性采取森林培育、森林经理等科学知识组织森林经营类型，设计经营技术体系，实现资源的有效配置，达到以较小的代价，获得最大的经济收益。

其次，追求利润最大化有利于调动职工积极性和创造性，使国有林场成为一个不断学习，持续创新的组织。实现利润最大化使国有林场更有条件改善职工待遇与工作条件，也更有可能协调林场内部各种利益关系。

3.2 国内的主要观点

在对国有林场改革与发展的方向上，目前我国主要有三种观点：一是国有林场企业论，国有林场应当改成企业，这样可使林场减少依赖性。二是国有林场事业论，国有林场目前还不具备改成企业的条件，仍应作为事业单位，但内部可实行企业化管理。三是国有林场分类论，目前林场的发展很不平衡，经济状况差异很大，应当对国有林场划分类型，分类管理。可将国有林场划分为三种类型：经营型林场、自给型林场和生态型林场。或者根据国有林场的生产经营特点和分类经营的原则，按照政府对林场的管理和国土生态安全、战略安全功能进行划分，在性质上将国有林场划分为事业性单位（生态公益型林场）和生产性单位（商品经营型林场）两大类，一个林场同时有生态公益林和商品林经营的则分类进行经营管理。将占据国有林场绝大部分的生态公益型林场转变为公益性事业单位，重新核定生态公益型林场的事业人员编制，将其工作经费纳入同级财政预算，实行收支两条线。内部实行精简机构，改革劳动、用工和分配制度，绩效承包等多种形式改革，调动职工生产积极性，增强林场发展活力。个别国有林场被划为商品经营型林场，自主经营，自负盈亏，实行企业化管理。但我们认为，国有林场不应从经营性的角度进行分类，而应从其承担的任务与使命来考虑，因为生态公益林也有经营问题、商品林也有生态公益功能。

就生态公益林和国有林场来说，政府可以通过所辖的事业型国有林场来生产生态公益林这一公共物品，也可以将生态公益林的生产交由企业完成。生态公益林生产和事业型国有林场并不是必然的一体关系。目前，我国政府实施森林生态效益补偿基金制度以及天然林保护工程等，以生态公益林为对象对生态公益林管护予以补贴，而不是将以承担生态公益林管护为主要任务的国有林场直接纳入财政预算，实际上就说明了政府已经认清了生态公益林和国有林场的差别，生态公益林是公共物品，国有林场只是生态公益林这一公共物品的生产者。因此承认生态公益林是公共物品，应由政府提供，并不意味着政府组织事业型的国有林场去生产生态公益林这种公共物品。政府提供公共物品本质上是提供公共物品生产所需要的资金，而不是具体生产经营公共物品。所以说，从生态公益林是公共物品，进而国有林场主要任务是生态建设就必然推导出国有林场必须是事业型单位的结论是不成立的。国有林场成为事业单位可能解决了其运营的资金来源问题，但是，在事业体制下，必然导致国有林场运营效率的低下，因为生产生态公益林这种公共物品的活动，无法通过市场获取收益，但因其生产了生态公益林这种公共物品，并付出了成本，也向社会提供了公共物品，所以政府应根据其生产的生态公益林的数量和质量对其作出补偿，即政府作为社会的代表付费弥补林场的生产成本。这实际上形成了一个生态公益林的供给和需求的市场，而且这个人为制造的市场同一般的市场一样是互动和开放的。政府提供的成本补偿必须足额，否则国有林场有权利减少或停止生态公益林的生产;政府也可根据社会的需求调节生态公益林的供给;其他企业和个人可以参与到生态公益林的管护经营中，形成与国有林场的公平竞争。国有林场因为获得了政府对生态公益林的补偿，形成了收入并由此获益，尤其在其他国有林场和非国有林场单位的竞争压力下，必然努力降低成本、提高效率，切实解决了现在国有林场缺乏生产经营积极性的弊病。

因此，我国国有林场改革与发展的基本方向，是国有林场应当继续推进企业化、市场化改革，真正转变为企业。把国有林场划定为生态公益型林场，对于改革直接成本的控制是不利的，同时还扭曲了国有林场森林经营利用的内在激励，造成森林资源的经营效率的潜在损失，进一步可能加剧森林生态服务产品供给不足和林区发展落后的状况。

商品型林场市场化运作机制的核心内容包括：明晰产权关系，有效激励与约束机制，规范企业组织架构和有序稳定的政企关系等四个方面。 市场化就是要理顺两个关系（产权关系、政企关系），建立一套机制（激励约束机制），重设一个架构（企业组织架构）。怎样完成关系的理顺和机制、架构的建立和重设就是市场化方式和手段的选择问题，这仍然应考虑不同市场化改革方式的成本效率。

国有林场经营目标是由国家对国有林场的定位与定性决定的。首先，国有林场是森林生态系统的主要建设者与维护者，其使命具有生态性与公益性;其次，国有林场是一个具有法人资格的经济组织，作为经济组织必须按照企业经营管理的要求进行经济核算。由此可见，国有林场具有其他企业所不具备的明显的公益目标，也就是说国有林场的行为目标具体有三个方面：一是生态性目标，包括维持生态系统的完整性与健康，以保障人类生存的环境良好；二是经济性目标，主要有产量产值目标和利润目标；三是社会性目标，包括就业目标和税收目标。国有林场的目标是变化的，不同时期有不同的经营目标，就是同一时期，国有林场的经营目标也是多方面的，既有经济目标，又有非经济目标，这些目标共同组成了国有林场的多目标体系。

用森林资源采伐限额来控制消耗，而通过这样的自负盈亏刺激资源的增长。营林生产必须相对独立，采取特殊核算制度，国有林场才能真正自负盈亏。自我发展是指国有林场内部形成动力机制，使国有林场在市场竞争中，通过增加生产投入，推进技术进步，强化内部管理、增强市场竞争能力，实现资金的自我积累，技术设备的自我更新，产品与产业结构的自我调整、升级，促进国有资产的保值增值。应将具有市场竞争能力强的木材生产、林产品加工和多种经营推向市场，按市场需求调整产品与产业结构，而营林生产和基础设施建设离不开政府扶持。自我约束是指国有林场能够遵守国家法律，正确处理林场与国家、职工的利益关系，兼顾全局和局部利益，当前与长远利益，自觉规范国有林场行为的内存机能。“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”是一个内在的统一体。国有林场对其经营成果享有相应的权益是国有林场的经营目标，只有通过自我发展才能实现，而实现自我发展，除具有充分的经营自主权外，还必须对损害其发展能力的行为进行自我约束，承担相应亏损责任实际上是最根本的约束。

3.3 按现代产权制度构建国有林场产权

改革与完善国有林场产权制度，实施森林资源资产化运营，是国有林场进行制度创新的重要突破口，也是国有林场参与现代市场竞争的前提条件。国家林业局结合林业实际，提出建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度。国有林场现代产权制度的建立也应按此方向进行改革。

应认识到现在的国有林场是市场经济大背景下的国有林场，产权多元化、决策多元化成为其特点。三者形成一个完整的产权系统，其中一个方面滞后都会使林场的发展失衡。没有健全的财产制度，林场生活就缺乏公平公正的保证。换一个说法讲就是林场的发展靠的是生产力、生产关系、国家法律制度的三维推进或生产力、生产关系和上层建筑的和谐发展。

当前，国有林场通过多年的改革，基本突破了传统计划经济的束缚，初步建立国有制为主，多种所有制共同发展的混合经济形态。股份制是国有制的主要实现形式，对国有林场的股份制应该考虑采取国家控股的形式。其特点是所有权和经营权分开，实行能人管理和经营。这样，国有林场不仅是根据股份制组织并按市场经济法则运营林场，而且还是由国家掌握相当部份产权并承担政府使命的林场。这种林场是国有森林资产的重要组成部分，它在经营目标决策上不仅像一般林场那样追求自己的效率与效益，而且更多的考虑社会目标和政府目标，成为政府发展林业战略目标的一部分。企业型林场的建设与发展经费以自我筹集为主，由于企业型国有林场也有生态公益林，因此，其生态公益林也应得到相应的补偿。而事业型国有林场，由于实行收支两条的财政体制，因此这类林场所需费用应纳入同级财政预算，专款专用，国有林场所有收入相应地全部上缴国库。

［1］陈继海.陈继海厅长对我省的天然林保护及退耕还林还草试点工程提出八点要求［J］.云南林业，2001，（4）.

［2］鲁法典.利率调整对泡桐丰产林经济成熟的影响［J］.山东林业科技，1999，（4）.

［3］胡仁华.法国的森林及其可持续经营概况［J］.湖北林业科技，2001，（2）.