开发区管委会法律地位问题研究

刘鋆

（郑州大学法学院，河南郑州450001）

开发区管委会法律地位问题研究

刘鋆

（郑州大学法学院，河南郑州450001）

我国的国家开发区作为社会主义市场经济的实验区和试水区，推动了我国的改革开放，其管理体制具有过渡性特点。我国开发区的经济发展一直保持着高速发展的态势，并形成了适用于不同区域的各具特色的管理体制。但开发区管委会作为开发区的管理机构，其法律地位的不明确在一定程度上制约了开发区经济的发展，使得开发区综合改革的功能出现了异化。如何准确界定开发区管委会性质，构建可促进开发区经济社会可持续发展的新的管理体制，是亟待解决的问题。建议将开发区管委会定位为地方政府的派出机关，继续强化开发区的综合体制改革，保持开发区的体制优势。

开发区；管理体制；管委会；法律地位

随着开发区的发展和外部经济社会环境的变化，开发区管理体制的不完善日益显现，开发区管理体制的非规范化运行已经严重影响到了开发区的进一步发展。随着改革开放的深化以及经济全球化的加快，一直重视高效率发展，忽视规范化发展的开发区遭遇到了新的挑战和冲击。开发区管委会法律地位的不明确，势必会使得管理体制方面缺陷日益显现：尽管开发区所在的省（市）人大都吸取了发达国家的成功经验，使得开发区向兼顾经济、社会、环境、资源等众多建设任务的新型发展平台转型，制定了有关开发区的管理条例，但尚未形成一个适应经济开发区发展要求的国家性法律制度体系。开发区管委会并没有相当于政府的行政执法资质，尚未得到法律法规充分的授权。分析当前我国开发区管委会面临的困境及其成因，在法制体系中对开发区转型发展所需要的行政行为能力与行政责任能力加以保障，有助于开发区管理体制走上规范化运行的轨道。

一、开发区管委会存在的主要问题

（一）开发区内外、新旧管理体制矛盾冲突

开发区管委会这一准政府管理模式兼有政府与企业的双重属性，是提升开发区产出效益一种非常行之有效的方式。但在当前，中央部门提出的对开发区进行纵向集中管理的要求已经与之前各地为地区经济发展设立不同管理模式的经济开发区的模式有所区别。由于环境条件与功能结构等出现的变化，一些体制上的紊乱与不确定，无法可依的现象日益显现。这些问题显现出了当前开发区存在着体制上的矛盾与冲突，亟待解决。开发区作为城市经济、区域经济最活跃的载体，缺少传统体制下行政权力的笼罩。但是由于人员的日益集中，管委会机构与当地政府机构日趋对接，导致了开发区管委会逐步向传统的机构重叠、人浮于事、效力低下的行政管理体制回归，不利于开发区建立“服务型政府”。

（二）开发区管委会法律地位不明确

在实践中摸索的开发区经济运作越来越规范，形成了自己独特的招商引资以及管理沟通的体系，但与经济快速发展不相适应的是开发区立法方面的滞后。关于开发区的设立条件、管理模式至今还未在法律上得以明确。开发区管委会的法律地位在各地的地方法规与管理条例中的规定也存在着冲突。过分依赖于上级授权与政策支撑，这就使得开发区的管理机制极易受到旧的行政管理体系影响。开发区管委会承担的公共事务管理职能并没有得到法律法规的授权，且与现行的土地法存在着矛盾之处。开发区管委会很像一级政府，事实上也在行使着一级政府的职能，但它没有一级政府的行政主体资格。[1]

（三）开发区管委会的监督机制不完善

开发区管委会并非是由人大选举产生的，而是由国务院批准设立开发区后，由地方政府直接设立。如南京市高新技术开发区的领导职务并非由人大选举产生，而是由南京市委决定。南京市高新技术开发区法院并不是人民代表大会产生的，南京市高新技术开发区检察院是作为南京市人民检察院的派出院而成立的，并非由地方人民代表大会选举产生。实际上，在南昌市高新技术开发区内部，并未设立人大。只有党工委管委会负责与上级人大的协调工作。这违背了我国《宪法》第三条第三款：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”的规定。同时也违背了《检察院组织法》中关于设立派出检察院的规定。这势必会造成开发区内管理秩序的混乱。开发区司法机构的设立是违反宪法的，那么开发区法院做出的判决就更无法律上的效力。开发区法院与检察院的地位十分尴尬。在开发区内，并没有人大来对开发区管委会进行直接与持续的监督，只有地方人大的间接监督。大多数开发区的管理体制均为“政府主导型”，即设立上级政府主要领导挂帅的领导小组，以协调开发区同其他权力部门的关系，但这种管理模式行政色彩浓厚，导致了开发区与地方政府之间的协调成本加大，降低了开发区经济发展的速度。90年代，开发区的主要经济指标呈跳跃式增长，年均增长率大于40%，2002年至今，由于政区式管理模式的出现，主要经济指标年均增长率低于30%。[2]

二、开发区管委会面临困境的成因

（一）开发区法制建设尚处在探索阶段

在我国的实践中，开发区的管理模式主要有三种：第一种是完全由政府主导型的管理模式，表明开发区是一个政策区、经济区，而非行政区。它代表市政府行使权力，但不是由人民代表大会授权成立的，因此只是行使全面的区域管理职能的准政府，而不是正式的政府。第二种是管委会与行政机关合一，区政合一的模式。第三种是企业负责开发区公共设施建设和经济发展，管委会起辅助作用的发展模式。在我国应用最广的就是第一种模式，即准政府的管委会模式。此种模式对原有的行政管理体制进行了创新，有利于改变政府对于企业的直接干预，促使政府更好地为企业服务。但是以经济发展为目标的开发区，在当前尚未找到开发区法制规范化的着力点，开发区的法制建设仍然处于探索阶段。

（二）开发区管委会行政权限不明确

某些地区开发区所在市政府要求开发区在机构设立时照搬市政府内部机构的模式，而有些开发区所在市政府则出台文件对于开发区管委会内部机构进行改革与创新，完全不同于传统的政府内设机构模式。在改革与创新的过程中，由于授权不足，开发区管委会在对开发区内部事务进行管理时无法可依，导致开发区管委会在工作中遇到的很多问题都需要经过所在市政府层层审批。开发区作为国家大力支持的集中发展经济的特殊区域，其并没有得到全方位的授权。开发区管委会的管理范围不仅仅限于产业调节与市场监督，随着开发区经济规模与建设规模的扩大，开发区管委会在公共服务领域内也应发挥重要作用，管委会的管理职能需要不断地扩大。开发区管委会到底是何种机构，其应当被赋予何种权限均缺乏统一的规范。

（三）开发区管委会的设立缺乏上位法支撑

开发区管委会性质界定不明，必然会导致各地开发区管委会在实践中处理问题的标准出现混乱甚至矛盾。我国的宪法与地方组织法均未对开发区的法律地位做出明确的规定。全国性开发区立法的空白和缺乏宪法、组织法等上位法支撑，是开发区管委会陷入法律地位境的根本原因。由于各地立法的混乱和开发区实际发展状况的不同，出台一部统一的《开发区法》也面临着来自于地方既得利益者的阻力。但这并不妨碍各地设立的开发区以及人大常委会进行积极创新探索。某些开发区内的人大机构是由市一级人大常委会派驻开发区的工作机构，或称为工作委员会，或称为人大（代表）工作联络处；另一种是在开发区党工委下成了临时性的工作协调机构，多称为人大工作室或人大联络处。这些探索并未在根本上解决开发区管委会所面临的法律困境。仅凭开发区自身的努力与实践并不能够完全地克服以上诸多问题。在此情况下，各地出台的相关政策具有灵活性与试验性，反而更适于各级各类开发区的管理，而用来规范开发区的法律，似乎难以适应其不断创新的要求，不能结合各地的具体实践情况来作出相应的调整。传统的开发区管委会管理模式在一定时期内是先进的，但如果立法跟不上这种先进的制度优势，这种优势会转化成为长期的制度缺陷。这恐怕也是关于开发区的立法迟迟不见重大突破的关键原因之一。

三、开发区管委会法律地位的理论分析

在实践中，开发区管委会往往是独立行使行政职权，承担行政责任，并可以以自身名义作为行政诉讼的被告。由于开发区管委会法律地位不明，其所实施的行政行为均面临着无法可依的状态。开发区管委会到底应当归类于哪一种行政主体，有待进一步的讨论。

有学者认为开发区管委会是授权性行政主体中的派出机构，即地方政府设立的派出机构。[3]笔者认为这种观点是不符合法律规定的。在我国的实践中，开发区管委会一般由地方人民政府设立，但派出机构一般是由政府的职能部门设立的。开发区管委会获得的法律、法规授权范围较广，而派出机构获得的授权限于某一方面，公安派出所、税务所、工商所等派出机构获得的授权仅限于某一方面，管委会实施行政行为一般采用自己的名义，并独立的承担责任。而派出机构通常采用政府职能部门的名义不能以自己的名义独立承担相应的法律责任。

在对开发区管委会地位的争议中，有人认为，开发区管委会属于法律法规授权的组织。但是法律法规的授权，一般只是某一方面的授权，不会是全方位的授权。而开发区管委会的设立是自上而下的，就其权利而言是集中而不是下放，因此不符合行政法原理和授权行政的立法背景。从实际表现上看，开发区管委会也与法律法规授权的组织有明显的不同：一是权力的范围不同。管委会的行政权力接近于一般的行政机关，享有某一方面甚至是全部政府机关的一般权力；而被授权组织一般只享有某一个事务的行政权。二是权力的运行不同。管委会并不直接行使各项行政权力，而是由下设的各个部门分别行使某一方面的职权；但被授权组织却只享有某项特定事务的行政权。三是行政责任的承担不同。管委会一般可以由下设部门独立承担行政责任，而被授权组织以自己的名义承担行政责任。

笔者认为，在现阶段，将开发区管委会定位为地方政府的派出机关是较为适宜的。地方政府的派出机关可以作为独立的行政主体。地方政府的派出机关具有独立的行政主体资格，将开发区管委会界定为是独立的行政主体可以解决在政治事务处理、社会管理与公共服务中，开发区管委会面临的主体地位不明的问题。开发区事务范围的范畴早已经远远超越经济范畴而扩展到了区域社会生活的全部。将开发区管委会界定为是地方政府的派出机关可更为全面地覆盖社会管理的各个层面。使得开发区管委会可以像地方政府一样独立行使管辖区域内的组织和领导权，并可以独立地以自己的名义承担法律责任。同时可以提高效率，上命下从，有利于地方政府对于开发区管委会的监督，优化资源配置，促进开发区经济的进一步发展。这可以在一定程度上解决开发区管委会做出行政行为时无法可依的问题。

四、明确开发区管委会法律地位的立法建议

为了尽快明确开发区管委会的法律地位，使开发区管委会的权力运行做到有法可依，更好地服务于经济和社会发展，促进依法行政目标的实现，应当尽快修改地方组织法中关于行政组织序列的规定，将开发区管委会纳入国家行政组织序列。管委会行政主体地位的不确定，已成为开发区有效管理与健康发展的桎梏。应尽快制定一部统一的《开发区法》明确开发区管委会的法律地位与管理权限，改变各地关于开发区管委会角色定位的混乱。出于提高开发区经济发展速度，避免多重行政程序束缚的考虑，我国开发区的经济发展与社区治理均依赖于国家政策。与法律相比较，国家政策更具有灵活性，但是也缺乏规范性、权威性和稳定性。已有许多设立开发区的地区以地方性法规的形式制定了地方条例，对于本区域内开发区管委会的地位和权限进行规定，但是地方性法规的法律位阶较低。而且本地政府都是根据本地的实际情况出台开发区条例，各开发区之间的规定有着很大的不同，一旦开发区与开发区之间出现法律纠纷，适用哪个地区的开发区条例也会存在着很大的不同意见，这也是不利于开发区的科学性秩序性发展的。当有关的规章条例和法律发挥发生冲突时，这些条例规章中的某些规定，也就失去了效力。

五、结语

经过几十年的发展，开发区的管理体制与开发区目前的发展有不适应的问题。开发区管理体制创新的最大价值就在于对整个社会施加了积极的影响。围绕着开发区的发展定位和方向，赋予开发区管委会以政府的职权，将有利于营造开发区良性运行的制度和政策环境。

[1]朱泳,姜诚.论开发区的法律地位与开发区的政区化[J].江汉大学学报,2009(3)：79.

[2]陈家祥.中国高新区功能创新研究[J].科学出版，2009(4):36.

[3]袁明圣.派出机构若干问题[J].行政法学研究,2001(3):14-19.

The legal status of development zone administrative system

LIU Jun
(legal school of Zhengzhou university,Zhengzhou,Henan 450001)

As the experimental area of the socialist market economy,the National Development Zone of China has promoted the reform and opening up of our country and has the transitional features of its management system.The economic development of development zone has maintained the trend of the high speed development and has formed the characteristic management system which is suitable for different regions.But as the administrative office of the development zone,the legal status of administrative committee is not clear in a certain extent.It will limit economic growth.How to define the nature of the development zone and construct the new management system which can promote the sustainable development of the economic and social economy is a problem to be solved urgently..The proposed development zone is located in the local government agency,I advice continue to strengthen the comprehensive system reform,and maintain the institutional advantages of the development zone.

development zone；administrative system；administrative committee；legal status

D921.12

A

1674-2109(2015)05-0018-04

2015-01-15

刘鋆（1992-），女，汉族，在读研究生，主要研究方向：诉讼法学。