株洲市森林经营方案编制和实施过程中存在的问题与对策

陈少波， 刘 辉

(1.株洲市国有林场管理站， 湖南 株洲 412007； 2.炎陵县青石冈国有林场， 湖南 炎陵 412500)

株洲市森林经营方案编制和实施过程中存在的问题与对策

陈少波1， 刘 辉2

(1.株洲市国有林场管理站， 湖南 株洲 412007； 2.炎陵县青石冈国有林场， 湖南 炎陵 412500)

以株洲市国有林场森林经营方案(2011—2020年)为例，揭示了其编制与实施过程中存在的一些问题，采取一些相应的措施，提出了解决问题的方法，对生产实际具有较强的指导意义。

经营方案； 编制实施； 存在问题； 对策

森林经营方案是森林经营主体根据森林资源状况和社会、经济、自然条件，编制的森林培育、保护和利用的中长期规划，以及对生产顺序和经营利用措施的规划设计，既是法定文件，又是森林经营主体和林业主管部门经营管理森林的重要依据。森林经营方案的编制和实施的合理与否对于当地林业森林经营有着重要意义。株洲市现有炎陵县青石岗国有林场等10个国有林场，经营面积8.59万hm2。除原有8个国有林场外，炎陵县大院林场、株洲市齐心岭实验林场分别于2009年初、2010年底纳入国有林场行业管理。株洲市国有林场2009年编制的森林经营方案全部符合要求，其中青石冈、黄丰桥的质量较高。株洲市各国有林场森林经营方案(2011—2020年)在编制和实施过程中存在的一些问题与对策如下：

1 编制过程中存在的问题

1.1 编案时间不统一

2009年编案时，有的林场离上次编案时间较长，长达7～8年，如几个小林场；有的林场离上次编案时间较短，只有2～3年，如黄丰桥[1]、青石冈[2]；有的林场没有编制过森林经营方案，如大院。

1.2 编案资质不够高

当时只有黄丰桥、青石冈和云阳3个林场有规划设计资质，且是丙级或丁级，其他6个林场没有相应的资质。

1.3 数据资料不完善

一是平常不注重资料的收集与存档，基础资料不全[3]；二是未及时更新档案，数据陈旧；三是二类调查10年才进行1次，且时间、地域跨越幅度大[4]。在株洲市“十五”森林资源规划设计调查中，炎陵县是2002年进行的，茶陵县、攸县、株洲县是2003年进行的，醴陵市、荷塘区、芦淞区、天元区、石峰区是2004年进行的，全市的汇总资料到2005年才出来[5]；与2009年编案时的实际情况大不一样，利用价值不大。

1.4 技术力量不平衡

当时9个林场中，技术力量最强的是黄丰桥，其次是青石冈，再次是云阳；其他6个林场的技术力量薄弱，其中也有个别人员水平较高，但总体力量还是不行。

1.5 特色重点不突出

评审前，有的经营方案照搬其他的，内容齐而全，指标多而细，没有特色，重点不突出。如在资金、技术等方面还没有着落的情况下，也将基本建设、木材加工、多种经营等项目编进去[3]。在评审后这些问题得到了纠正。

2 编制过程的解决对策

2.1 统一编修案时间

2009年编案时规定：所有国有林场重新编制森林经营方案，规划期限统一为2011—2020年；2014年齐心岭编制的第一期森林经营方案规划期限定为2014—2020年。之前编制的森林经营方案，2014年同时进行编修。

2.2 聘请高资质单位编案

青石冈聘请中南林业科技大学(甲级)编案[2]，黄丰桥、桃源洞聘请湖南省林业勘察设计院(甲级)编案[1]，云阳、大院聘请株洲市林业调查规划设计队(乙级)编案，凤凰山、军山、水口山、樟仙岭分别聘请所在县市林业局调查规划设计队(丙级)编案。

2.3 重新进行资源调查

2009年编制森林经营方案时，采取先调查后编案[6]。除黄丰桥林场由于生产管理规范、数据更新及时、只做了补充调查外，其他8个国有林场编案前都做了全面的森林资源规划设计调查。

2.4 加强培训和指导

一是在编制工作开始之前，全市统一进行全面的调查和编案业务知识培训，然后各林场根据实际情况作进一步培训[7]；二是专业人员相互协助，凤凰山、军山、水口山、樟仙岭分别请所在县市林业局技术人员支持，大院林场请了青石冈的技术人员支持；三是强化检查指导，根据全市技术力量和水平，将整个工作分成小班调绘、抽样调查、数据汇总、方案编制等几个阶段，把检查指导放在各阶段的前中期，每个阶段进行了1-2次；四是加强人才队伍建设，平常要注意吸收人才，每年有意识地进行业务培训。

2.5 最大限度集思广益

一是林场领导要充分弄清楚林场的资源特征，以作出正确的判断；二是要最大限度地征求职工群众的意见建议，做到集思广益；三是请专家和领导进行分析研究[8]，达到理念创新、目标创新和措施创新等目的。

3 实施过程中存在的问题

3.1 采伐编限缺乏规范性

《森林法实施条例》规定：国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年森林采伐限额，……。国务院批准的年森林采伐限额，每5年核定一次[9]。《湖南省林业条例》规定：森林、林木的采伐计划，由省林业行政主管部门根据省人民政府报经国务院批准的年森林采伐限额，实行逐级下达[10]。《湖南省国有林场管理办法》规定：国有林场必须坚持限额采伐。年度采伐限额由省林业行政主管部门实行指标单列，直接下达到场，逐级监督[11]。按照这些规定，在编制年森林采伐限额时，编限部门必须把编限单位全部召集在一起才能进行编限。否则，既不符合规定，也缺乏科学性。株洲市在“十二五”森林采伐编限时，国有林场森林经营方案是2009年编制的，森林采伐编限是2010年进行的，尽管国有林场的工作做在了前面，但由于部分县森林采伐编限部门没有将国有林场召集在一起研究，市里森林采伐编限部门也没有征求国有林场管理部门的意见，因此编制出来的森林采伐限额不符合实际，有的甚至很不合理，给部分国有林场的正常生产造成了很大的麻烦。如，按照森林经营方案：凤凰山、黄丰桥、桃源洞、大院楠竹的年采伐量分别是16.61、13.06、28.63、78.80万株[1]，而“十二五”编制下达的楠竹采伐限额分别是1.99、8.86、20.10、0万株，与国有林场的生产计划相差甚远，严重地影响了这些林场的正常生产和森林经营方案的执行。

3.2 外围政策变化大

如各级公益林面积的调整，造林补贴、森林抚育、珍贵树种及特殊林木培育、木材战略储备等项目的实施，醴陵市实行全面封山育林(2010年1月1日—2014年12月31日，5年)、攸县全面实施封山育林(2013年4月1日—2023年3月31日，10年)等，都影响其所辖国有林场森林经营方案的顺利实施[12]。

3.3 林场人员变动大

2009年编制的森林经营方案规划年限是10年，而2009年初到2012年底，短短4年，9个林场(齐心岭除外)的场长都换了一遍，个别林场甚至换了两任；新场长一来，将下边的管理人员和技术人员也变动一下。这样，相关工作缺乏连续性，也就不可能完全按照森林经营方案去实施[13]。

3.4 自然人为灾害多

一方面，由于前几年城镇化建设速度太快、土地开发力度太大等原因，引起有林地面积减少、森林生态功能减弱、极端天气增多，导致自然灾害增加。如：该来的季节不来，不该来的季节来了；水灾、旱灾、风灾、雪灾、冰灾、病虫害频繁发生，灾情加重[14]。2009—2010年青石岗和云阳病虫害引起的树木不长和死亡、2011年桃源洞冰雪灾害引起的树木断梢和冻死、2012年各林场水灾引起的山体滑坡与水毁公路、2013年各林场旱灾引起的苗木和树木死亡等灾害都很严重；另一方面，森林火灾出现增多加重的趋势。2013年国有林场发生的森林火灾明显比往年多，云阳2013年冬至2014年春的2起森林火灾就烧掉了260～330 hm2。这些灾害的发生，打乱了国有林场的正常生产管理，影响了森林经营方案的实施。

3.5 经营面积增加快

2009年编制森林经营方案时，8个国有林场(大院除外)的经营面积是4.95万hm2。前几年，国家林业局提倡国有林场场外办场、扩大经营规模、提高国有林场综合实力。在这种思想指导下，这些国有林场积极努力，通过租山造林、合作经营等形式[15]，到2013年底，8个国有林场的经营面积达到7.64万hm2，增加2.69万hm2。

3.6 当地政府干预多

当地政府干预国有林场森林经营活动的行为很多，大到动摇国有林场的主体资格，小到影响个别项目的实施[15]。

4 实施过程解决对策

4.1 加强部门间协作

一方面，森林采伐编限部门要加强法制化建设，规范操作；另一方面，国有林场及其管理部门要积极主动，多与森林采伐编限部门联系、沟通；三是改革或者简化森林采伐限额管理工作[16]，国有林场的森林采伐直接按照其《森林经营方案》实施。

4.2 提高政策预测力

对于相关政策的调整，国有林场必须执行而不能改变，只有在编制森林经营方案时提高对政策的预测能力[17]。

4.3 实行任期目标制

结合方案规划年限，对国有林场场长、管理人员和技术人员实行5年或10年的任期目标责任制度[18]。

4.4 提高灾害防御力

坚持适地适树，多栽生态树种和乔木树种，营造混交林，营造生物防火林带，修建防火隔离带，修建林区公路，发展替代产业以及改善与周边村镇的关系等方面来提高森林对自然灾害的防御能力[19]，减少森林火灾的发生，将损失降到最低。

4.5 及时调整工作量

经营面积的迅速增加，对国有林场的正常生产管理影响不大。因为编制森林经营方案时，是没有也不可能将后来增加的经营面积编制进去的。因此，在安排年度工作任务时，只要林场根据实际情况，量力而行，作适当调整即可。

4.6 提升其法律地位

森林经营方案是森林经营主体为了科学、合理、有序地经营森林，充分发挥森林的生态、经济和社会效益，根据森林资源状况和社会、经济、自然条件，编制的森林培育、保护和利用的中长期规划，以及对生产顺序和经营利用措施的规划设计[8]。《中华人民共和国森林法》第十六条规定：“各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制森林经营方案，报上级主管部门批准后实行”[20]。可见森林经营方案是法定文件，是森林经营主体和林业主管部门经营管理森林的重要依据，必须编制并依据其内容进行组织开展森林经营活动。因此，不管是森林经营方案的实施者还是其他相关部门和人员，都要依法办事，规范工作。

[1] 杨海军，罗立平，朱志正.湖南省攸县黄丰桥国有林场森林经营方案(2011—2020)[R].2011.

[2] 吕勇.湖南省炎陵县青石冈国有林场森林经营方案(2011—2020)[R].2011.

[3] 陈一平，管长岭，等.国有林场场长必读[M].北京：中国林业出版社，2011.

[4] 湖南省森林资源规划设计调查技术规定[S].2013.

[5] 株洲市森林资源二类调查统计表(2002—2004年)[R].2002.

[6] 国家林业局.LY/T2007-2012.森林经营方案编制与实施规范[S].2007.

[7] 湖南省林业厅.湖南省国有林场编制森林经营方案实施意见[R].2009.

[8] 国家林业局.森林经营方案编制与实施纲要(试行)[S].2006.

[9] 中华人民共和国国务院.中华人民共和国森林法实施条例[S].北京：法律出版社，2000.

[10] 湖南省人民政府.湖南省林业条例[S].2001.

[11] 湖南省人民政府.湖南省国有林场管理办法[S].1997.

[12] 曾思齐，肖化顺.林改后集体林森林经营方案的编制与实施探讨[J].中南林业科技大学学报，2009，29(6)：29-33.

[13] 潘国兴.国营林场森林经营方案编制与实施问题的研究[J].林业科学，1993，29(6)：563-567.

[14] 肖智慧.国营林场森林经营方案编制存在的问题与对策[J].防护林科技，2010(1)：54-55.

[15] 张雷，施慧.对实施森林经营方案制约因素的分析[J].林业勘查设计，2007，143(3)：12.

[16] 马郭平.国有林场森林经营方案编制中几个问题的探讨[J].中南林业调查规划，1999(3)：54-57.

[17] 黄良根.国有林场经营方案执行不力的原因与解决办法[J].华东森林经理，1999，13(1)：49-52.

[18] 李斌.浅议森林经营方案的编制[J].华东森林经理，2004，14(4)：8-9.

[19] 刘于鹤，林进.加强森林经营提高森林质量[J].林业经济，2008(7)：6-10.

[20] 中华人民共和国国务院.中华人民共和国森林法[S].北京：法律出版社，1984.

(文字编校：杨 骏)

ProblemsanditscountermeasuresintheprocessofforestmanagementplanandimplementationinZhuzhouCity

CHEN Shaobo1， LIU Hui2

(1.Forestry Management Station of Zhuzhou City， Zhuzhou 412007， China； 2.Qingshigang National Forest Farm of Yanling Country， Yanling 412500， China)

Taking Zhuzhou city forest management plan(2011—2020)as an example，reveals some existing problems in the preparation and implementation process，takes some corresponding countermeasures，proposes solves the question method，it has a strong guiding significance to the production actually.

management plan； the implementation of preparation； problems； countermeasures

2014-09-10

国家林业局国有林场和林木种苗工作总站 关于组织开展国有林场改革发展大调研活动的通知(林场改字[2014]20号)；湖南省国有林和森林公园管理局 关于开展国有林场改革发展调研活动的通知(林场字[2014]14号)。

陈少波(1964-)，湖南省宜章县人，本科，研究员级高级工程师，主要从事指导国有林场和森林公园生产经营管理工作。

S 757.47

A

1003 — 5710(2015)01 — 0087 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2015. 01. 021