湖南省集体林权制度改革成效分析

柏方敏

(湖南省林业厅， 湖南 长沙 410004 )

湖南省集体林权制度改革成效分析

柏方敏

(湖南省林业厅， 湖南 长沙 410004 )

总结了湖南省集体林权制度改革取得的主要成效:确权发证任务初步完成，集体林地使用权基本明晰；林权管理服务体系、林业金融支撑制度、林业合作组织、林下经济、林业管理体制创新等配套改革深入推进；林农群众普遍得到实惠，森林资源保护得到加强，政府职能进一步转变。分析了当前集体林权制度改革仍然存在确权发证遗留问题较多、林业经济效益与生态效益难以兼顾平衡、合作组织发展滞后、金融支持制度不完善、林业生产条件差等困难和问题。提出要进一步夯实林业产权基础制度、健全林权市场体系、创新林业经营体系、发展林下经济、优化经营环境等完善集体林权制度改革的对策措施。

集体林权制度； 改革； 成效； 湖南

集体林权制度改革是农村土地家庭承包制向林业领域的继续深化和完善，是农村土地又一次深刻变革。这场以“确权发证”、“林权流转”为标志的变革，大大激发了林业生产活力，促进了林业规模经营，农民增收致富，森林资源资本化，使林业经济、社会、生态三大效益逐步显现。但是集体林权制度改革是一个十分复杂的问题，不可能一步到位，一蹴而就。因此，各地林地定权发证后，后续问题的研究引起了学者高度重视，各地研究者以解剖麻雀的方式进行了典型剖析[1-6]。湖南的集体林权制度改革于2008年11月全面推开，得到了各级党委政府的高度重视、社会各界的大力支持和林农群众的衷心拥护，目前已取得显著成效，但也面临着一些新的挑战，改革任重道远。本文旨在解析湖南林权改革整体形势的基础上，对林权改革的主要成效，存在的问题进行剖析，提出今后配套改革的建议。

1 湖南省集体林权制度改革取得的显著成效

1.1 主体改革成绩显著

1.1.1 确权发证任务基本完成 据统计，至2013年底，全省累计完成集体林地确权面积1198万hm2，发证面积1193.2万hm2，集体林地确权率、发证率分别达99.8%和99.7%[7]，农村林地产权基本明晰。

1.1.2 确权到户率超九成，均山到户率近八成 各地因地制宜地采取均山、均股、均利等多种确权方式，保证林地产权确权到户，全省集体林地产权分配到户面积1118.9万hm2，确权到户率达93.4%；其中通过家庭承包方式落实到户面积955.1万hm2，集体林地家庭承包率达79.7%[7]。全省发放林权证1064.6万本，发证农户920.28万户[7]。

1.1.3 纠纷调处率高 林权改革5年来，全省共调处林权争议纠纷13.51万件、面积41.0万hm2，林权纠纷件数调处率为97.05%，面积调处率为94.5%[7]。是我省历史上集中解决山林纠纷最多、调解效率最高的时期。

1.1.4 林农对林改工作满意度高 根据国家林业局集体林权制度改革监测组对我省平江、浏阳等10个样本县、50个样本村、500个样本户的实地监测与调查，2013年全省样本户林改工作满意度总体达到93.4%，并呈持续提高趋势，2013年比2012年上升了3.2个百分点[8]。

1.2 配套改革深入推进

1.2.1 林权管理服务体系初步建立 出台了《湖南省林权登记管理办法》、《湖南省森林资源流转办法》等一系列林权管理规范化文件。全省已成立县级林权管理服务中心117个、林权交易服务中心107个、森林资源资产评估机构109个[7]。初步建立起我国第一个省级林权权属数据库。省级林权交易平台——中部林业产权交易服务中心筹建完成，并基本实现与各县级林权交易平台网络的互联互通，初步搭建起全省统一的林权交易市场体系。林权流转日趋活跃，流转行为逐步规范。林改以来全省累计流转林地82.1万hm2，其中通过林权交易机构流转的占53.5%[7]。

1.2.2 林业金融支撑制度初步形成 出台了林权抵押贷款和森林保险政策，开展了相关业务。至2013年底,全省累计已抵押森林面积达23.5万hm2，获得抵押贷款83.77亿元。森林保险投保面积790.8万hm2，占集体林的66%，各级财政年补贴保费达1.5亿元，森林保险保额478亿元[7]。

1.2.3 林业合作经营水平逐步提高 至2013年底，全省共成立林业专业合作社、林业行业协会、林业理事会等各类农民林业合作组织10167个，加入合作组织的农户173.7万户，合作组织经营林地面积232.1万hm2，占全省集体林地的19.3%[6]。其中，农民林业专业合作社2769个，入社农户62.32万户，合作社经营林地面积64.8万hm2，占全省集体林地的5.4%，合作社成员户均收入8500元，比非成员户高出 2000 元[7]。

1.2.4 林业支持保护制度逐步健全 涉林税费大幅减轻。清理规范木竹产品税费，取消乡村不合理收费和“搭车收费”，每年减轻林农负担1.9亿元；育林基金征收标准由销售价的20%统一调减到10%，每年减征育林基金3亿元以上[9]。生态公益林补偿力度逐步加大。集体和个人所有的国家公益林补偿标准达255元/hm2，省级公益林180元/hm2[10]，分别比林改前的2008年增长2.4倍和1.9倍。林业补贴制度开始建立。中央财政在我省逐步开展了造林、森林抚育、林木良种培育和林下中药材种植等林业补贴试点。

1.2.5 林业管理体制创新有新突破 从2011年起，全省县市区林业行政事业经费特别是基层林业站、木材检查站人员经费全额或基本纳入了财政预算，林业部门长期存在的管理体制不顺、“收费养人”的问题得到初步解决[8]。从2009年起改革林木采伐管理制度，组织实施林木采伐指标“入村到户工程”，在全国率先将林木采伐指标层层“阳光分配”到县乡村组，基本解决了采伐指标的公平分配、林农采伐难问题[8]。

1.2.6 林下经济快速发展 省人民政府办公厅于2013年出台了《关于加快林下经济发展的实施意见》，全省已有郴州、长沙2个市级政府和平江、浏阳等40多个县级政府出台了促进林下经济发展的政策文件。林下经济工作得到了各级政府及其林业主管部门的高度重视，取得了快速发展，2013年全省林下经济产值达212.4亿元[12],靖州县被确定为“国家林下经济示范基地”。

1.3 改革效应初步显现

1.3.1 林农群众普遍得到真正实惠 全省集体林产权到户率达93.4%，其中家庭承包率达79.7%，林农的合法权益得到有效落实，广大林农获得了稳定的资产性收入。林业税费负担的降低，各种惠林政策补贴和林木林地流转等政策措施，以及经营效率提高，提升了林业经营效益。2013年全省林农从林业中获得的人均纯收入达1229元[11]，较之改革前的2008年增长1.4倍，一些重点林区林农的林业收入占总收入的50%以上[8]。

1.3.2 森林资源保护进一步加强 一是林改实现了“山定权、树定根、人定心”，广大林农爱林护林的积极性空前高涨。二是各类林业合作组织的发展，提高了林业生产的组织化程度、林农自律意识和自我管理水平，构建了科学有效的群防群治体系，促进了森林资源保护和林业生态建设。三是林下经济等非木材收入增加，让林农不砍树也能致富，降低了林木采伐量，促进了资源增长和生态保护。

1.3.3 政府职能进一步转变 林权改革后，林业部门的行政理念和服务方式发生了深刻变化，履职方式进一步优化。洪江、浏阳等许多县市区采取“集中办公、便民利民”的方法，对于与林农直接有关的林木采伐办证、森林检疫、林权登记、林权抵押、林业税费收取、森林资产评估、林权流转交易服务等业务，实行集中统一办公，提高了林业部门的办事服务效能，极大地方便了林农群众[8]。

2 存在的主要问题

2.1 确权发证仍然存在较多遗留问题

仍有少数林权证存在法律手续不完善、勘界勾图不准确、权属登记错误等发证质量问题；相当部分林权证还滞留在乡镇林业站和村组干部手中；全省仍有数千起跨行政区域的“老大难”林权纠纷未解决；林权交易市场不完善，流转行为不规范，各类林权历史矛盾、新的权属纠纷呈逐步增多趋势，近两年每年新增权属纠纷和林改信访事件在1万起左右。林权权属数据库、林权信息管理系统运行不顺畅，有待完善提高。

2.2 林业经营的经济效益与生态效益难以兼顾

平衡

党的十八大把生态建设上升到与政治、经济、社会、文化并列的“五位一体”的高度来认识，林业是承担生态建设的最主要载体，如何处理好生态建设与经济发展、林农致富的关系，就成为集体林权制度后续改革的最核心问题。林农虽然赞美“青山绿水”，但更希望能够从中得到最现实的经济利益，反映最多的在生态补偿问题上[11]。一是公益林补偿标准偏低。一般认为目前生态林的补偿标准每年应该在450～750元/hm2，与当地林地租金水平相当较合理。二是补偿机制不合理。生态产出属于公共物品，理应由全社会“埋单”，而不是由林农独自承担。三是公益林管理模式过于僵化。一些地方对公益林管护采取禁止采伐的一刀切的管理方式，既不符合法律政策规定，也不符合林木生长规律。四是一些市、县出于 “生态立市”、“生态立县”的目的，采取行政手段缩减森林采伐指标，剥夺了林农的采伐权。

2.3 林业合作组织发展滞后

目前全省林地合作经营面积不到20%，林业合作组织发展的空间没有完全打开，合作组织建设工作滞后。主要表现在： 一是认识上有偏差。产权到户后，有些地方就撤了林改机构，没有着手解决农民如何经营的问题。甚至有些地方政府把林权流转作为招商引资的优惠条件和政绩工程强力推进，以低廉的价格转让给工商企业，造成农民变相“失山失地”。二是缺乏资金扶持。资金短缺是林农组建林业合作社面临的首要难题。三是市场竞争力不足。四是缺乏领军经营人才。五是内部管理机制不规范。有的合作组织面积小、成员少，缺乏人才、技术、资金，成为“空壳”组织。

2.4 林业金融支持制度不完善

林权抵押贷款业务推进缓慢，林农和林业经营者融资难的问题没有得到有效解决。主要的问题是： (1)林地林木资源的资产化效应虽然逐步显现，但资产化程度不高，金融机构对林权贷款的认知度不足；(2)贷款周期与林业生产周期不匹配；(3)林权抵押贷款手续繁琐且融资成本高，申请难度大；(4)金融机构对评估报告认可度低，对林权融资授信额度低，一般抵押贷款率为30%～50%；(5)森林保险机制不健全，保额低，尚不足以化解银行信贷风险。

2.5 山区传统林业经营方式有待突破

山区林区山高路远，劳动成本高，经营林业面临许多难以克服的困难。(1)林道建设落后。没有林道，如同农田没有田埂一样，林农无法在山上作业。有了林道，使林业集约经营成为可能，更可以大幅度降低林业生产成本。(2)林业机械研制和推广滞后。目前适应山区林区使用的林业机械少，能够享受农机购置补贴的品种更少。(3)与近些年日益凸显的农业“老龄化”相比，山区林农的“老龄化”更为突出。

2.6 不动产统一登记制度给林业管理带来新的

挑战

目前存在的主要问题是林权登记职能移交国土部门后，对“林地”的认定将涉及林业、国土等相关部门，而对“林地”的认定问题，关系到林地、林权管理和林业生态建设的土地资源问题，这将给征占用林地管理、林地生态红线保护、林木采伐管理、已发林权证的有效性、林权流转变更、林业行政执法以及森林植被恢复费、育林基金的征收等林业管理工作带来一系列的深刻影响，林业管理必须顺应形势发展，积极应对新的挑战。

3 进一步完善集体林权制度改革的对策

实践证明，当前的集体林权制度改革并没有结束，而是一个新起点的开始。党的十八届三中全会《决定》明确指出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，赋予农民更多的财产权利。如何建立现代林业市场经营体系，如何在坚持生态建设为主的同时，提升林业经营的经济效益，将是下一步林业改革的两大主题[11]。坚持高位推动、顶层设计原则仍是林改顺利推进并取得成功的首要关键[12]。目前林改所面临的新困难和问题，从根本上讲仍然有赖于顶层设计持续进行突破。必须把林改纳入国家和各级地方政府全面深化改革的工作计划和总盘子，统筹持续推进。

3.1 进一步夯实林业产权基础制度

这是全面深化改革和做好林业管理工作的根本前提和基础。要继续巩固和完善农村林地家庭承包经营制度，切实维护农民林地承包经营权益。依法纠正过往林权登记发证工作中的错误和问题。建立健全林权纠纷调处机制，加强纠纷调处。完善林权权属数据库及其管理系统。确保在不动产统一登记制度实施后，顺利实现林权登记资料的移交与对接，保证已发放的林权证继续有效，保障林地资源总量不减少，守住林地保护红线。

3.2 建立健全林权交易市场体系

这是盘活林业资产，推动林地、林木资源的资产化管理，优化林业资源配置的最有效途径。要进一步完善林权流转监管制度，规范林权流转行为，防范流转风险。进一步推进全省县级林权交易平台整合工作，构建起“统一交易规则、统一信息发布、统一交易平台、统一监管体系”的全省林权交易服务体系，促进林权规范有序流转。

3.3 着力构建新型林业经营体系

这是提升林业生产组织化程度和经营管理水平的重要措施。要在保障农民林地承包经营权益的前提下，引导农民通过林权要素运用，积极发展林业混合所有制经济，培育专业大户、家庭林场、股份合作林场、农民林业合作社、林业企业等多种市场经营主体，加大公共投入，逐步改善山区林业经营条件，推动林业生产规模化、轻便化、集约化和专业化。

3.4 大力发展林下经济

这是挖掘林地潜力，转变林业发展方式，解决生态保护与经济开发矛盾的重要抓手。要加强科技创新，引导扶持，抓好典型示范，进一步提高广大林农和社会主体投资林业、经营林业的积极性，以榜样的力量推动林下经济健康快速发展，促进生态保护和林农增收致富。

3.5 优化林业经营环境

积极推进和完善已有林改政策制度，不断改进林业管理和服务方式，把该管的事情管好，把不该管和管不好的事情交给市场。健全财政、金融、森林保险、林权交易等政策。加强基层林业站建设，提升基层林业服务能力。加大林区基础设施建设，改善林业生产条件，为林农群众和林业经营主体创造良好的经营环境。

[1] 鲁德. 中国集体林权改革与森林可持续经营[D]. 北京：中国林业科学院， 2011.

[2] 陈晓娜. 集体林权制度改革效益评价及模式选择研究 ——以泰安市为例[D].泰安：山东农业大学， 2012.

[3] 高岚,张自强.集体林权改革成效评价及其影响界定——基于广东省的农户调查[J].广东社会科学，2004(1)：5-12.

[4] 林琴琴.福建省集体林权制度改革的响应与评价研究[D].福州：福建农林大学，2013.

[5] 张平海.福建集体林权改革绩效评价研究[D]. 福州：福建农林大学，2011.

[6] 李娅.江西省集体林区林权改革效果、问题及对策研究[D].石家庄：河北农业大学，2007.

[7] 湖南省林业厅.湖南省集体林权制度改革统计报表制度[S].2013-2014.

[8] 国家林业局集体林权制度改革监测项目组.2013年集体林权制度改革监测报告[M].北京：中国林业出版社，2014.

[9] 湖南省林业厅.湖南省集体林权制度改革总结报告[R].2010.

[10] 湖南省林业厅.2013年湖南林业发展报告[R].2014.

[11] 贺东航,朱冬亮,王清军,等.集体林权制度改革2013年监测观察报告[J].林业经济，2014(4):23-36.

[12] 贺东航,朱冬亮,王威，等.我国集体林权制度改革态势与绩效评估[J].林业经济，2012(5):8-13.

(文字编校：龚玉子)

AnalysisoneffectofreformofcollectiveforesttenuresysteminHunanProvince

BO Fangmin

(Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410004, China)

In this paper, the effect on reform of collective forest tenure in Hunan Province were reviewed: the affirmation of forest ownership was finished and forest tenure certificate was issued, the right to use collective forest land was clarified, the coordinated reform was promoted, such as forest tenure management system, forestry financial service system, forestry cooperation organizations, economy with non-wood forest products and forestry administrative system innovation. Forest farmers benefited from reform of collective forest tenure, forest resource protection was strengthened thereby, and government’s duty was transformed accordingly. However,there were still difficulties and problems, such as problems of ownership defining were unsolved, development of cooperation organizations lagged behind, forestry economic and ecological benefits were difficult to be harmony, financial service system was far from completion, and condition of forestry production was still poor. Finally, the countermeasures for improving the collective forest tenure reform were put forward, for instance, defining forest tenure system, improving forest tenure exchange system, innovating forestry management system, developing non-wood forest product economy, optimizing management environment.

collective forest tenure system; reform; effect; Hunan

2014-12-02

柏方敏(1959-)，男，湖南省宁远县人，湖南省林业厅党组成员、副厅长,生态学博士，高级工程师。研究方向：林业改革、森林经营与资源管理。

F 326.2

A

1003 — 5710(2015)01 — 0001 — 05

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2015. 01. 001