民族经济与民族地区经济发展问题探讨——以牧区城镇化为议题

(中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100081)

民族经济与民族地区经济发展问题探讨
——以牧区城镇化为议题

刘晓春

(中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100081)

论文以民族经济与民族地区经济发展失衡现象为切入点，以我国牧区城镇化为研究议题，对牧区城镇化问题、牧民的利益问题、游牧文化可持续发展问题以及民族经济学发展创新问题进行了讨论。论述了牧区城镇化的目的、意义和成就，对牧区城镇化普遍存在的问题进行了深入的阐述和剖析，针对问题提出了理性思考和建议。以民族经济学为研究视角，对民族经济与民族地区经济发展失衡问题进行了较为深入的思考。

民族经济；民族地区经济；牧区城镇化；政策建议

一、引言：民族经济与民族地区经济发展失衡问题

众所周知，改革开放以来，少数民族经济与民族地区经济获得了长足的发展，民族地区GDP总额令世界瞩目。但在发展与辉煌的背后，同时也充满了矛盾，充满了挑战。据新疆自治区政府资料统计显示：2012年，新疆共发生了190起突发事件，2013年，共发生了240起突发事件。人们不仅要问，我国的经济发展了，人民生活水平提高了，为什么少数民族地区和边疆地区反而变得不稳定了？究其原因，因素种种。影响我国边疆民族地区的三个重要外部因素：一是西方因素，以美国为首的西方国家不希望中国崛起，在我国边疆民族地区做足了文章，比如新疆工程，比如一些西方国家大打“十四世达赖”牌，支持我国民族分裂势力。二是，国际“三股势力”对我国边疆民族地区的渗透。三是，周边国家对我国发展的不信任因素，如“中国威胁论”。内部因素较为复杂，民族、宗教因素仅仅是其中的一个因素而已，除此之外还包括政治因素、经济因素、极端思想等等，群体突发事件与恐怖主义是国际、国内综合因素起作用的结果。但是，“如果一味将稳定问题主要归为外来影响，某种程度是减弱责任意识，减少对工作失误的反思，客观上不利于自身的改善。由于稳定问题具有较强的政治性，常常会弱化其做为社会问题的责任追究；社会问题中的民族、宗教因素，掩盖了个体的利益追求和权利维护。”[1]仅从民族经济学的视角分析，可以得出一些共识和解决问题的路径。

目前，在民族地区，民族经济与民族地区经济发展失衡问题比较突出。例如，五大自治区经济获得飞速发展，但少数民族群体脱贫致富的任务仍很艰巨。兴边富民如火如荼，但“兴边”却没有达到理想的“富民”。据相关研究成果表明，宁夏、新疆、广西的汉族和当地主体少数民族间的收入差距呈现了不断扩大的趋势。利用2006年和2011年宁夏经济社会调查数据发现，宁夏城乡汉族人均收入均高于回族。2006至2011年间，城镇汉族和回族的收入增幅基本一致，而农村回族人均家庭纯收入增长幅度相当于汉族的64%，这也直接导致了2011年农村回族家庭人均纯收入低于汉族15%[2]。利用2002年CHIP数据和2011年新疆、广西经济社会调查数据发现，广西农村中壮族的家庭人均纯收入与汉族的家庭人均纯收入从2002年的1∶0.81下降至2011年的1∶0.67；广西农村少数民族整体家庭人均纯收入与汉族的家庭人均纯收入从2002年的1∶0.81下降至2011年的1∶0.62；新疆维吾尔族家庭人均纯收入与汉族家庭人均纯收入从2002年的1∶0.56下降至2011年的1∶0.31[3]。虽然从收入的绝对数上，民族地区整体都有明显提高，但如果不同族别之间的差距明显扩大显然对于民族关系和地区稳定会产生较大的负面影响。民族经济学不是解决区域之间的平衡问题，而是解决民族经济的发展问题。民族地区，重点关注民族还是地区？毫无疑问，二者都要关注，但是，有些关于民族地区经济发展方面的文章，我们看到的只是地区经济，民族因素与民族利益则往往被忽略。

二、研究议题：牧区城镇化问题

(一)牧区城镇化的目的和意义

牧区城镇化的目的、意义和成就有目共睹，其出发点之一就是发展经济、缩小城乡差距。发展小城镇，是实现我国农业现代化的必由之路，既是经济发展的结果，也是经济发展的要求。城镇化有利于解决现阶段农村、牧区一系列深层次矛盾，优化农业和农村经济结构，增加农牧民收入。有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况，为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间，实现城镇化与工业化协调发展。近年来，随着推进优势资源转换战略的实施，新型工业化发展的浪潮正席卷草原。我国是一个草原大国，全国草原面积占国土面积的41%。我国268个牧区半牧区县分布有十几个少数民族，人口1 427万，占全国少数民族人口的13.4%，是少数民族人口的集中分布区，牧区的稳定事关全国稳定的大局。因此，牧区城镇化问题不可小视。与快速发展的城镇化和工业经济相比，农牧区发展却相对滞后：现代化程度还不高，农牧民收入增长也接近高限，大幅度提高的难度较大。特别是由于多年来草原过牧和干旱导致退化，承载率在逐年下降。

尽管国家和地方财力不断加大对农牧区基础设施建设的投入，但由于牧区受水利、道路等基础设施仍较薄弱的制约，多数牧民还处于低水平定居或半定居状态，仍然没有摆脱逐水草而居的季节性游牧生活。与此同时，为了子孙后代能够获得更好的现代教育和充分就业，牧民群众对于定居的愿望也比较迫切。一方面，随着农牧业集约化经营的发展，农牧区剩余劳动力转移就业加速推进，不少人已经从季节性劳务创收到常年固定转移就业；另一方面，为了给孩子创造良好的学习环境，也有很多牧民在城镇租房住，或是由老人陪伴孙辈，或是父母中的一个照顾自己、包括兄弟姐妹的子女上幼儿园以及读小学、中学。[4]

因此，让符合条件的牧民直接进入城镇，成为社区居民、企业工人和商业经营者，共享改革发展成果，尽快消除城乡二元分割的格局就显得特别重要。农牧民进入城镇居住后，既有效地提高城镇公共服务设施利用率，也避免分散重复建设，同时，有利于农牧业集约化增效和农牧民增收。牧民进城定居后，身份转换是面临的第一项课题。

从总体来看，牧区城镇化取得了骄人的成就，但是，牧区城镇化的过程并不完全是歌舞升平，牧区的特殊性和文化的可持续发展等问题比较突出。

(二)牧区城镇化的问题与思考

1．关于定居与城镇化的速度问题。搬到城里以后，牧民生活在两个世界，一个是现代化的生活，衣食住都发生了变化，一个是过去的放牧生活记忆。几千年的生产方式和游牧生活让他们在短时间内很难改变，甚至不可能改变。农牧民进城或定居确实好，但这可能是暂时的好，不是长久之计。牧区与农区的生态有别，生产方式有别，价值体系完全不同，游牧文化的时间概念是一年四季；农耕文化的时间概念是24节气；工业文化的时间概念是小时、分、秒。游牧文化的空间概念是圆的、流动的、无边的；农耕文化是方的、固定的、有界限的。城镇化使游牧文化的价值体系、农耕文化的价值体系、工业文化的价值体系发生激烈碰撞。农耕模式和城镇化并不适合草原生态和草原文化，这是牧区城镇化的难点。城镇化不是不可以，但要循序渐进，不能一刀切，更不能操之过急，方式方法更要谨慎。

2．城镇化与游牧文化的可持续发展问题。农牧民定居，带来的冲击是什么？牧民进城，生活只是得到暂时的改变。牧民与他们的物质文化割裂，这是对传统游牧文化最大的冲击，发展不能把文化丢掉。于此下去，草原文明、草原畜牧业经济终将瓦解。牧区城镇化对坚持、稳定、持续发展的理念是一个质疑。经济可持续发展毋庸置疑，文化可持续发展则面临挑战。文化赖以生存的物质基础正在流失，文化如何持续？牧区牧民几乎都信仰佛教，祭祀活动较多。城镇化以后，祭祀场所减少或遥远，牧民精神焦虑。牧民的精神需求和文化传承被表面的繁荣所掩盖，新一代年轻人信仰的缺失不可避免。

3．牧民工的就业问题。一方面是工业园区劳动力不足，另一方面是进城的牧民没有事做。原因：一是一些牧民不适应新的环境，不喜欢按部就班的生活，即使参加了培训，也不容易找到自己认为满意的工作。二是一些企业本身也不愿意聘用牧民工，这里有语言障碍，还有文化差异等因素。而牧民工本身自主创业的意识就十分薄弱，这是牧区城镇化的软肋。进城以后，很多牧民无事可做。

4．草场所有权、使用权与民族身份认同问题。学者阿拉腾·嘎日嘎在其《新疆游牧环境现状研究》报告中写到：“哈萨诺夫和吉田顺一先生很早就指出，中亚内陆北方草原游牧历史证明，草场所有权和使用权的统一是游牧的精髓，也就是说共同所有并共同使用草原，且移动轮牧才能可续利用草原。如果违背了这个原则，草原生态必定会遭到破坏。”[5]游牧文化是游牧民族的精神家园，是保护蒙古族身份认同的重要组成部分，中国需要游牧文明的传承与发展。草场私有化或草场围栏不仅违背生态文明，也忽略了蒙古族的身份认同和民族自豪感，如果继续新建围栏，可能会引发新的纠纷和矛盾。 “草场让国家所有，人民所有”不是中国的问题，也不是蒙古国的问题，而是一个国际性的问题，是欧亚草原游牧文明的存在和发展问题。

5．现代教育与传统教育的矛盾问题。在城镇化建设的大背景下，牧区的小学、中学被撤销，民族学校合并为双语学校或寄宿制学校。如此改革迫使牧区的学龄儿童和青少年只能离开母语环境，离开父母上学。牧区的儿童和青少年是游牧环境的重要组成部分，在牧区用母语受教育的孩子们了解草原文化，懂得如何爱护草原，如果他们过早离开牧区环境，草原生态将会失去重要的一个元素。[6]

6．牧民的幸福指数与发言权问题。牧民进城以后，收入增加了，旅游发展了，牧民的幸福感因传统文化的流失反而有所降低。在城镇社区，牧民的主体身份、发言权及参政权被弱化。从牧民个人生活角度讲，定居是比较好的选择，但从游牧文化的延续角度讲，城镇化绝不是一个最佳选择。21世纪，游牧文化的价值是什么？毫无疑问，就是它的真实存在。

7. 牧区城镇民族工作中存在的问题。一是城镇少数民族人口信息不够清晰，人口数量、民族成分、来源、特性、从业情况、空间分布等基本情况只有一个大概。二是民族工作机构建设滞后于城镇民族工作的实际需要，绝大多数城镇社区少数民族服务管理体系尚未建立或尚未健全，隐患较大。[7]

(三)牧区城镇化的对策与建议

1．培育新型畜牧产业，合作化是牧区可持续发展的关键。现代游牧生产是牧区发展出路，草原畜牧业产业化发展是牧民财富源泉。草原用铁丝网围起来，一、两千亩一小块，个体化的粗放型的放牧，无法实行现代化的科学放牧。所以，建议在政府的统一部署下，把牧民集合起来，大家自愿入股，设立畜牧业股份公司，选出优秀的管理人员进行经营管理。建设一批有特色、有优势、科技含量高、市场前景好、辐射带动能力强的畜产品生产基地和现代畜牧业示范区(户)。在流转方式上，主要采取转包、转让、互换、置换、租赁、股份合作制等方式。草场流转后必须按照“抓大放小、增经、扩草”的产业结构调整要求，既要想尽办法让草原更生，又要发展经济，全面提升草场的投入产出效益，加快促进牧民增收。

2．探索新型城镇化发展之路，产业先行应成为城乡统筹的主旋律。城乡统筹发展建设应立足于尊重农牧民意愿，给农牧民多种选择，而不是“被进城”、“被上楼”的城镇化。农牧民的新生活怎么设计，不能是政府一厢情愿地说了算，最终要得到农牧民的认可，一定得让农牧民成为城镇化建设的主人。城乡一体化的首要任务就是实施“集中发展”战略，形成集聚效应。资源、生产要素、人口、产业重新规划、集中整合。新型城镇化道路，最根本的原则就是要符合牧区的实际，注重自然发展的规律，不是政府想怎么做就怎么做，更不能一刀切。通过主抓产业支撑和配套建设，转移农牧民，使人口向城镇集中，通过整合土地草牧场，使生产资料向业主集中，提高农牧业的规模经营水平，促进农牧业增效、农民增收。让农牧民住得起、住得舒心，根本上需要有稳定的就业，最终还是要产业项目支撑。

3．协同中亚五国，探索现代化大牧场的可持续发展模式。哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国和我国都面临较为严峻的草原生态问题，因此，恢复草原生态，实施草原可持续发展战略，对我国、丝绸之路经济带各国都是历史必然选择。建议我国政府机构牵头，协议成立丝绸之路经济带草原生态保护组织，协调各国共建草原生态保护机构，协调草原经济及生态发展具体事宜。高标准、现代化大牧场的发展是以“整体、协调、循环、再生”的原则为核心，我国应联合中亚五国，结合现代科学技术，以多种生态模式、生态工程和丰富多彩的技术类型装备牧业生产。在全面规划产业结构、保护和改善生态环境、防止污染、维护生态平衡的基础上，最大限度地满足人们对畜牧产品日益增长的需求，提高生态系统的稳定性和持续性，促进草原可持续发展。高标准现代化大牧场以制度创新为主导，一方面，通过制度创新推动畜牧业规模经营，实现畜牧业的持续发展；另一方面，依靠制度创新促进牧民建立合作制经营和持续增收。

4．在牧区城镇化的进程中，文化人类学的研究不可或缺。文化人类学，通常会发出城镇化使民族文化面临危机的警示，认为尤其在没有做好准备的民族地区，由于缺乏规划、侧重于经济发展等原因，给少数民族传统文化造成了极大的破坏。文化作为一种资源，人们利用它创造和延续了对自然的特定的适应方式，解决着生活中出现的各种问题。我国56个民族有着不同的文化承受力，每个民族都有着不同的生活环境，各自的文化特点、生存特点很不相同。如果“城镇化”是一项成熟的政府决策，更需要参考各民族的文化理念、文化模式和文化提示，这样，“城镇化”才能成为我国步入现代化强国的重要一环。

5．将现代教育与民族传统教育有机结合起来——以蒙古族寄宿制学校为例。牧区城镇化之后即撤点并校，蒙古族寄宿制学校不断增加。在现代教育体系下，如何传承民族传统文化，将是一项长期而艰巨的工作。寄宿制学校的封闭管理，让学生离开传承本民族文化的土壤，接受现代化的教育，那么，寄宿制学校便承担着让蒙古族传统文化代代传递的作用。具体建议：一是，学校在封闭的学习生活中多组织一些民族文化特色鲜明的校园活动，如定期举办那达慕、蒙古族传统体育比赛、蒙古族传统知识竞赛等活动，为民族文化传播提供平台。二是，加强蒙古族传统礼仪教育，培养宽容诚实、勇敢坚毅的民族性格。三是，增加校园的民族文化氛围，激发学生的民族情感。如建设具有蒙古族特色的教学楼，设立蒙古族英雄的雕像等。[8]P31四是，在校服设置上增加一些民族符号的元素，培养学生的民族自豪感；在饮食上尽量以蒙餐为主，照顾学生特殊的饮食需要和身体需要。五是，时刻教育学生要坚持四个认同：祖国认同，中华民族认同，中华文化认同，中国特色社会主义道路认同，增强学生的国家认同与民族自豪感。

6．打造特色牧区城镇，再现“古丝绸之路”的辉煌。我国草原面积幅员辽阔，是欧亚大草原的重要组成部分，是世界上最早进行东西方文化交流的重要区域，特色牧区城镇塑造具有深厚的民族文化背景。草原生态景观，各民族丰富的人文景观，各类名胜古迹等都是特色牧区城镇建设的物质基础。文化产业是与旅游产业密切相关的产业，应把旅游产业作为重要的产业来发展，使草原牧区成为“新丝绸之路经济带”上最重要的旅游胜地。地方政府应采取措施，制定一整套兴办旅游产业的优惠政策，建立多元化的产业投融资机制，培养扶持具有创新能力和竞争力的旅游企业；引入先进的经营思路和商业模式，建设良好安全的旅游基础设施，形成一批名牌景区景点，发展具有当地特色的、高档次的旅游精品，大力倡导生态旅游，开拓国外旅游市场，进一步发展国内的旅游市场。

7．积极落实组建牧区城镇职业技术学校。加强与政府组织部门的联系和沟通，按照机构设置和编制做好前期准备工作，使城镇社区发挥工作职能。加快牧区职业技术学校的基础设施建设和师资力量的培训工作，尽快解决企业技术人才短缺，培训成本高的现实困难。目前，部分职业技术学校正在筹建中。

8．关于失地农牧民保障问题的对策。要进一步完善征地(草牧场)补偿办法。各级人民政府要采取有效措施，保证被征地农牧民、矿区农牧民生活水平随企业效益的增长而相应的增长。建立对农牧民环境污染补偿机制。各盟市环境保护部门要对矿区周边产生的环境影响进行检测评价，根据影响程度确定封闭区和缓冲区范围。建立农牧民可持续增收的长效机制。土地开发企业要优先安排占地、受影响的矿区农牧民及其子女在本企业就业，企业设立之初要提前向当地人力资源和社会保障部门报送用工计划和岗位要求。建立企业与农牧民利益协商仲裁机制。要加强对房地产及相关开发企业的教育管理，增强其履行社会责任、保护生态、尊重农牧民利益的观念。

9. 牧区城镇社区民族工作的对策。对于牧区城镇民族人口的数量、结构等情况进行分门别类，细化城镇民族服务管理体系。全面推进民族团结进步创新，切实加强民族工作机构建设。大力推进城镇民族工作社会化，健全社会化管理机制、服务机制和监督机制。推进城镇民族工作社区化，健全社区民族工作管理机制、服务机制、考核机制。推进城镇民族工作信息化，建立完善信息化平台，破解体制难题，建立牧区少数民族人口数据库，健全调查研究机制，及时预判新情况新问题。

10．复兴草原文明需要补“游牧文明”之课。草原陷入困境的基本原因在于近代人类社会主体对游牧文明的无知或认识偏见。因而在行动上对待草原文明、对待草原几乎是毫无顾忌地加以改造和修正。当现代化建设陷入多重矛盾，草原荒漠化泛滥成灾，草原沙尘暴屡屡发生之时，人类应当重新认识草原的生态功能，需要补“游牧文明”之课。游牧民族创造的草原游牧文化，是适应草原生态环境的唯一选择。它包含了草原民族崇高的信仰、丰富的生存智慧、纯正的道德伦理和对宇宙、自然秩序的深刻认识。今天，只有保护传承草原生态文化，才能保护草原生态环境，才能有经济的可持续发展。[9]P162因此，继承草原文明精华，融合现代科学思想，复兴草原文明，或将成为我国全面建设新草原文明的第一步。就全球系统而言，没有草原，就没有游牧文明与耕地文明，人类回归草原文明，必须从认识游牧文明开始。这就需要有识之士长时间持续关注，世界范围草原建设的互动，依靠科学，探索现代草原建设。具体建议：(1)把游牧文化的自然观和可持续发展观上升到国家文化战略层面，全方位、多渠道宣传游牧文化的思想精髓；(2)在大专院校、中小学以及地方政府，全面普及游牧文化科普常识；(3)对牧区的发展规划，牧民应有一定的参与权和决策权。

三、民族经济与民族地区经济和谐发展的几点思考

2014年5月，第二次中央新疆工作会议召开，对于发展有了更明确的定义：发展是新疆问题的总钥匙。着眼于长治久安的发展，是社会稳定的重要源泉。强调稳定，不是不发展，而是要改变发展方式，实现参与式、包容性、融合式发展，让发展惠及民生，赢得民心。显然，这是对过去发展模式的反思与调整。近几年，新疆发展速度较快，国民生产总值、固定资产投资、财政收入水平明显增长，但民众对发展的参与性不足、分享度不够，收入水平上升慢、物价水平增长快等问题也明显存在。[10]

1.建议加大民族经济学对现实问题与应用问题的研究力度。创立学科，发展学科，建设学科，我们最终的目的是什么？不是为了学科而学科，不是为了研究而研究，如果我们的学科仅仅为理论服务，为政府服务，为上级负责，是远远不够的。学科建设，不仅要为政府服务，更要为人民服务，为大众服务，为少数民族群体服务。目前，民族经济学还存在一些不足：一是，对现实问题研究不够深入，民族地区出问题了，在现有的民族经济学里找不到答案。二是，民族经济学缺乏前瞻性。原来，民族问题背对背，现在面对面，因此，学科发展必须与时俱进。

2.在培养人才方面应注重问题导向，加强微观实证经济学的研究力度。如何产生更有深度的成果？中央民族大学教授杨圣敏先生认为，应长期集中于一点的研究。一是，集中于一个社区，一个民族，或一个区域，一群人，这样的一种研究才能接地气，才有说服力。二是，研究的出发点要以人类的本性为核心，最高目标就是研究人性。研究生不仅要会写规范的毕业论文，更要有创新精神，成为一名高级决策性人才。

3．处理好经济、文化、生态之间的关系问题。中国经济已进入转型升级阶段，国家的政策，互联网，消费时尚，旅游趋势等等都发生了新的变化。经济可持续发展固然重要，文化可持续发展才是永恒目标。只有保护好民族传统文化，才能保护好生态环境，有了良好的生态环境，经济才能保持可持续发展。

4.研究民族经济与民族地区经济应注意的几个问题。目前，传统的经济学研究模式和方法已经不能适应新的形势，而新的模式与方法也不尽人意。比如，数字经济与数学模式越来越精细，但得出的结论，往往与现实越来越远。在边疆地区，过于关注边境安全稳定，忽略了那里的“人”。在民族地区，关注就业措施，忽略了民族关系和民族之间的认同。宗教研究只统计女性信教的数字，但没有回答为什么。问题和调查问卷以主观意志为主，伪命题层出不穷。因此，政策研究要结合理论与实证，对策研究要有前瞻性和可操作性。

[1]李晓霞.不能把新疆问题一味归于外来影响.中穆网[EB/OL]zmuslim.com,2014-10-10.

[2]丁赛.宁夏回族自治区收入分配的民族差异及其变化[J].民族研究，2013，(3).

[3]丁赛.民族地区农村不同族别的收入差距扩大及原因分析——以新疆、广西为例[R].研究报告(2014).

[4]郭复兴，卓日克太，高振华，等.破解二元格局的和布克赛尔探索 [N].新疆日报,2012-02-13.

[5][6]阿拉腾·嘎日嘎.新疆游牧环境现状研究[Z].内部报告，2013-12.

[7]刘晓春.牧区城镇化的问题与对策——以新疆和布克赛尔蒙古自治县为个案[J].沈阳师范大学学报， 2014，(5).

[8]王楹涵.蒙古族寄宿制学校传统文化教育现状——以巴林右旗大板一中为例[D].中央民族大学硕士论文，2015.

[9]南文渊.北方森林——草原生态环境与民族文化变迁[M].北京：民族出版社，2011.

[10]李晓霞.新疆稳定形势变化及维稳政策分析，[EB/OL]21ccom.net.2014-07-31.

IssuesRegardingMinorityEconomyandtheEconomicDevelopmentofMinorityAreas:ACaseStudyofUrbanizationforPastureAreas

LIU Xiaochun

Urbanization in Chinese pasture areas is a central point for minority economy and the economic development of minority areas, involving urban construction, herdsmen’s benefits, the sustainable development of nomadic culture, and the innovation of minority economics. This paper studies the purpose, significance and progress concerned, illustrates the common problems and puts forward rational suggestions for improvement.

minority economy; economy of minority areas; urbanization of pasture areas; policy advice

F12

A

1003-6644(2015)06-0039-08

2015-09-20

刘晓春，女，鄂伦春族，黑龙江黑河人，中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员。

责任编辑：陈刚