不能轻易说自贸区“碎片化”

刘昌黎 教授



不能轻易说自贸区“碎片化”

刘昌黎 教授

自美国参加TPP、整合亚太地区FTA以来，国内外都出现了所谓“双边自由贸易泛滥”和自贸区“碎片化”的说法。不仅如此，有人甚至还把自贸区“碎片化”说成是一种“危险”或“风险”。这些说法虽然是针对双边自由贸易的缺陷或不足而言的，但却有欠妥当，值得商榷，现分析说明如下：

一、 否定了自由贸易发展的规律

在很多人看来，全球范围内的自由贸易是最好的。然而事实告诉人们，越是最好的最理想的东西，就越是最不容易实现的。关贸总协定特别是WTO谈判之艰难就充分说明了这一点。

正是因为WTO框架下的多边贸易体制在推动全球自由贸易方面进展迟缓，所以20世纪80年代末90年代初世界经济才出现了区域化、集团化的趋势，这就是欧盟和北美自由贸易区的发展。当时，东亚、东北亚也出现了建立东亚经济圈、东北亚经济圈的热潮。尽管如此，但由于东亚、东北亚政治经济社会条件的制约，东亚经济圈、东北亚经济圈却一直未能取得人们期待的进展。

正是因为当时被视为发展趋势的区域化在推进自由贸易方面也进展迟缓，所以世纪之交特别是新世纪以来，在欧盟和美国带头搞双边自由贸易的情况下，东亚才在日本和韩国带头、中国和东盟积极跟上的情况下，很快出现了双边自由贸易迅速发展的热潮。

在很多人看来，从关贸总协定和WTO的全球多边贸易体制到世界经济区域化再到双边自由贸易，是一代不如一代的倒退。尽管如此，但就像中国改革开放后回到社会主义初级阶段不是倒退而是前进一样，这种看似的倒退却是实际上的前进。对此，笔者在《论双边自由贸易的迅速发展与我国的对策》(《国际贸易论坛》2001年第5期)一文中曾做过如下解释：

“从表面上看，地区主义似乎是对多边主义的倒退，双边主义又似乎是对地区主义的倒退。但实际上，一方面，由于区域内自由贸易和双边自由贸易的发展，世界范围内的自由贸易不仅没有受到阻碍，反而受到了有力的补充和推动；另一方面，由于双边自由贸易协定超越了地域的限制，呈现出在全球范围内发展的态势，所以作为贸易自由化现实选择的双边自由贸易的发展，就既是对世界经济区域化、集团化的补充和推动，也是对世界经济一体化、全球化的补充和推动。双边自由贸易的迅速发展，不仅使世界经济区域化、集团化出现了新的局面，形成了新的特点，而且为世界经济一体化、全球化提供了新的途径，注入了新的活力。”

2004年，笔者在《论世界经济区域化、一体化进入以双边自由贸易为主的新阶段》(杨栋梁主编，《东亚区域经济合作的现状与课题》，天津人民出版社，2014年)一文中进一步指出：

“如果说两国间经济关系是国际经济关系的基础，那么双边自由贸易就自然是多边和全球自由贸易的前提。在这个意义上，可以说是多边和全球自由贸易的发展重新回到了其逻辑的起点。在经济全球化发展的过程中，因各国经济社会发展水平、发展阶段不同，再加上社会制度、经济体制的差异以及所实施的外交政策，各国间的关系自然是有疏有密、有远有近的。因此，经济、政治关系密切的国家先开展自由贸易，就符合自由贸易发展的一般规律。”

“自贸区泛滥”、“自贸区碎片化倾向”、“自贸区碎片化危险”、“自贸区风险”等说法忽视了自由贸易发展的基本规律。用最理想的全球自由贸易的原则，批评逻辑起点的双边自由贸易的缺陷，这显然是有欠妥当的，是站不住脚的。

二、 否定了双边自由贸易的性质

一些人之所以批评自贸区“碎片化”的倾向，担心自贸区碎片化的风险或危险，乃因为他们把诸多的双边自由贸易协定看成了长期不变的永恒的东西。例如，在中国—东盟FTA、日本—东盟FTA、韩国—东盟FTA以及其他诸多双边FTA缔结生效后，国内外学术界都很少有人谈及它们在东亚自由贸易发展过程中的过渡性作用。

根据笔者在前述及其他相关论著中的研究，如果说区域化是在全球范围内的贸易自由化和经济一体化尚不具备条件的情况下，先在有条件的国家和地区之间实现贸易自由化和区域经济一体化的话，那么双边自由贸易就是在区域内贸易自由化和经济一体化尚不具备条件的情况下，先在有条件的两个国家之间实现贸易自由化和经济一体化。从这个意义上说，双边自由贸易乃是走向区域经济一体化、全球经济一体化的发展阶段和过渡形式，即双边自由贸易是走向区域内自由贸易,再走向全球自由贸易的桥梁。

应该强调的是，在区域经济一体化、全球经济一体化实现之后，双边自由贸易的历史使命也就完成了，即双边自由贸易终将为区域内自由贸易和WTO多边贸易体制下的全球自由贸易所取代。例如，1994年北美自由贸易区建立后，1989年生效的美加FTA就没有什么意义了；东欧10国于2004年5月正式加入欧盟后，其先前与欧盟签署的FTA以及其相互间签署的几十个FTA，就都完成了其历史使命而退出了自由贸易的舞台。可以断言，如果TPP 谈判在今后一两年内达成协议，那么其成员国之间相互签署的诸多FTA也都将完成其历史使命。除非TPP不能按预期那样成为一个高水平的自由贸易协定，个别FTA有超越TPP的贸易投资自由化条款。

就东亚地区而言，在东亚区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判取得实质性进展，有可能在2020年前后建立起16国自由贸易区的情况下，中日韩三国以及印度、澳大利亚、新西兰与东盟签署的FTA，还有东亚各国之间相互签署的诸多FTA，也都面临着完成其阶段性、过渡性的历史使命的结局。

就亚太地区而言，如果能够践行茂物宣言的目标，在2020年以后建立起21个APEC成员共同参加的亚太自由贸易区(FTAAP)，那么即使是能够早几年签署的TPP和RCEP，也将不可避免地面临完成其阶段性、过渡性的历史使命的结局。届时，TPP和RCEP能够继续存在的条件，一是其贸易投资自由化的水平高于FTAAP，二是RCEP的成员印度仍然不是APEC的成员。

就全球而言，如果WTO能够在2030年乃至2050年、2100年及以后的多轮谈判中就所有成员的自由贸易达成协议，那么不论是现有的欧盟、北美自由贸易区、东盟等区域性的自由贸易协定，还是正在谈判或即将谈判的TPP、RCEP、FTAAP，以及美国—欧盟FTA、欧盟—日本FTA、美国—日本FTA等，不论它们在什么时候签署协定、正式生效，也都同样要面临完成其历史使命的结局。届时，上述自由贸易区能够继续存在的条件，一是其有比WTO自由贸易协定更高水平的贸易投资自由化条款，二是其包括贸易投资自由化以外的其他条款，例如像欧盟和东盟那样包括国家或政治联盟的条款。

三、 否定了双边自由贸易的必然性及其作用

如前所述，一些人是因为双边自由贸易所存在的一些问题而警惕所谓“碎片化倾向”，反对所谓“碎片化倾向”或“碎片化风险”的。然而，如果因此而否定双边自由贸易发展的必然性及其作用，那就大错特错了。

众所周知，全球特别是东亚的双边自由贸易在世纪之交特别是进入新世纪以来之所以迅速发展，是有其客观必然性的，是不以人的意志为转移的。至于其根本原因，则首先是WTO多边贸易体制和世界经济区域化发展缓慢的结果；其次，与双边自由贸易的特点有密切的关系，即双边自由贸易打破了区域内FTA界限、超越了传统FTA的局限、缔约方动机多样、易于达成协议等；另外，发达国家优先与发展中国家缔结FTA，发展中国家或后进国家在缔结FTA方面有主动性，各国相互竞争，也都在很大程度上推动了双边自由贸易的发展。

双边自由贸易迅速发展，对世界经济产生了一系列重要的影响，主要表现在以下四个方面：

(一)推动了全球自由贸易的发展

在全球范围内的自由贸易尚未开展的情况下，一些国家通过签署FTA建立自贸区，率先与签约对象国开展起了自由贸易。以美国、欧盟、日本和韩国为例，截至2011年年末，其签署并正式生效的FTA分别为14个、28个、13个和10个，与FTA对象国的自由贸易额占其对外贸易总额的比率即贸易自由化率分别为38%、32%、19%和35%；其中，欧盟因区域内也实现了自由贸易，所以其合计的贸易自由化率就达到了78%。就中国而言，到2012年年末已经签署并正式生效的FTA为10个，自由贸易对象国家和地区为18个，贸易自由化率达到24%。在全球贸易保护主义抬头的情况下，世界各国缔结FTA，建立自贸区，提高贸易自由化率，就无疑是推动当今国际贸易持续扩大的重要因素。

(二)推动了区域内自由贸易和区域经济一体化的发展

20世纪80年代末90年代初出现的世界经济区域化、一体化趋势，只是在双边自由贸易迅速发展之后才开始了真正的发展。其中，北美自由贸易区之所以能够在1994年正式建立，乃因为美国和加拿大在此前的1989年就签署了FTA、建立了美加自由贸易区；欧盟之所以能够在2004年顺利地接纳东欧10国、成功地实现东扩，其主要原因之一乃是欧盟在此前就分别与东欧10国签署了FTA，东欧10国之间也相互签署了一些FTA，从而为东欧10国参加欧盟准备了自由贸易的条件。就东亚地区而言，东盟在2012年2月倡导的RCEP构想之所以很快就得到了中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度的支持，乃因为东盟已经先后与上述六国签署并正式生效了FTA；现在，RCEP之所以能够顺利进行前四轮谈判并有望于2015年完成谈判，乃因为五个“10+1”FTA(东盟与澳新两国签署的FTA是“10+2”)都将在2020年前实现各自的贸易投资自由化目标。

从另一个角度看，世界经济区域化、一体化趋势之所以开始了真正的发展，即各国之所以大都开始推动区域内FTA的进程，乃因为区域内各国间的FTA大都缔结得差不多了，从而为区域内自由贸易奠定了基础。就东亚地区而言，中日韩三国之所以都积极推动RCEP和东亚自由贸易区(“10+3”)的发展，乃因为三国不仅分别与东盟签署了FTA，而且还正在谈判中日韩FTA和中韩FTA；对于已经搁浅的日韩FTA和尚未开启谈判的中日FTA，中日韩三国也都没有放弃过各自的努力。另外，日本还分别与新加坡、泰国、马来西亚、越南、印度尼西亚、菲律宾、文莱和印度缔结了FTA， 与澳大利亚的FTA正在谈判；韩国还分别与新加坡、印度和澳大利亚缔结了FTA，与新西兰的FTA正在谈判；中国还分别与新加坡和新西兰缔结了FTA，与澳大利亚的FTA正在谈判，与印度的FTA谈判也早有意向。以此为基础，中日韩三国都积极推动RCEP和东亚自由贸易区的发展，就自然是水到渠成、顺理成章的事情。

(三)避免了世界经济集团化的倾向

如前所述，20世纪80年代末90年代初世界经济出现了区域化、集团化的趋势。然而现在看来，其中集团化趋势的说法已经不合时宜，是一种过时了的说法。正确的说法是，一时出现了集团化的“倾向”，不能说成是一种趋势。从世界历史看，经济集团化曾经是导致两次世界大战的经济根源之一。因此，对于世界经济来说，当初在欧盟和北美自由贸易区进程中一时出现的经济集团化倾向，就是一种不可取的消极因素。如果听任这种经济集团化的倾向发展，即按当时所说的欧洲、北美和东亚形成三足鼎立的三大经济圈或相互抗衡的三大经济集团，则世界经济一体化与和谐世界建设就都会受到阻碍。

相比之下，双边自由贸易则超越了社会制度、经济体制、经济社会发展水平和地域的局限，呈现出全球性发展的态势。而且，在一国同时与许多国家开展自由贸易的情况下，现已缔结的FTA都没有成为针对任何第三国的封闭性排他性的经济集团。这样，双边自由贸易就在很大程度上弥补了区域化的局限和不足，避免了世界经济集团化的倾向。所以，作为贸易自由化现实选择的双边自由贸易的发展，就既是对区域经济一体化的补充和推动，也是世界经济一体化的新动力。

(四)创新自由贸易的新制度、新规则

双边自由贸易包括欧盟和东盟所签署的一些FTA，其谈判对象少，都只有谈判双方。因此，只要双方同意建立自贸区，就很容易谈判成功达成协议。而且，一些涉及谈判双方共同利益、共同要求的内容和条款，以及一些在多边谈判特别是WTO谈判中很难取得一致的新制度、新规则，都很容易在一些双边FTA中达成协议。这也是一些人指责“自贸区泛滥”、“其最终结果是全球贸易规则碎片化”的原因之一。

然而如前所述，双边自由贸易不是永恒的，而是走向区域内或全球自由贸易的发展阶段和过渡形式。所以，在区域内自由贸易和全球自由贸易发展的过程中，一些在诸多双边FTA中普遍采取的新制度、新规则，就可能逐步为世界各国所接受，最终成为区域FTA乃至WTO的新制度、新规则。至于一些没有普适性的制度和规则，自然会在区域内FTA和WTO多边贸易体制取代双边FTA的过程中被淘汰。TPP谈判之艰难就充分说明了这一点。

四、否定了我国推行双边自由贸易的实践

经过十多年来的努力，我国已先后签署并实施了12个FTA，自由贸易对象已达20个国家和地区，如果包括正在谈判的 6个FTA，则自由贸易对象将达到31个国家和地区。如前所述，我国与这些缔约对象的贸易额已占我国对外贸易总额的24%。以此为基础，2013年12月召开的全国商务工作会议决定2014年要加快实施自贸区战略，积极推动中韩、中日韩、中澳FTA谈判和RCEP谈判，开展中国—东盟FTA升级版谈判。

然而，按照自贸区“碎片化”的说法，我国推进双边FTA的努力很可能是徒劳无益的。为了不承担导致自由贸易规则“碎片化”的责任，有人说我国“在当今全球经济治理中始终坚持以多边贸易体制为主、区域自贸区安排为辅的立场”。这种说法是不合逻辑的，不仅在理论上说不通，而且在实践上也是有害的。

众所周知，从战后初期关贸总协定成立到1994年WTO成立，全球多边贸易体制一直处于以美国为首的发达国家的掌控之下。在此期间，美国的确曾以关贸总协定和WTO为舞台，积极推进了全球多边贸易体制的发展。然而，自1999年美国精心策划的西雅图会议失败以后，特别是多哈回合谈判先后经历了2003年9月的坎昆会议失败和2008年7月的谈判破裂以后，美国媒体就一再宣称“WTO已未必是推进自由贸易的最好舞台”。其后，美国就一直对WTO采取敷衍的态度，致使WTO谈判一直未能重新开启。如前所述，直到2013年12月才达成了肯定此前部分谈判成果的“巴厘一揽子协定”。与此同时，美国政府在20世纪90年代积极推进的南北美统一的美洲自由贸易区也没有什么进展，至今仍然是不了了之。正因为如此，所以从克林顿政府开始，美国就转而采取了重视双边自由贸易的姿态。其突出标志，就是美国在2000年10月以短短五个月的闪电式谈判迅速地与约旦缔结了FTA，12月又先后开始了与新加坡和智利的FTA谈判。2001年布什总统上台以后，美国又进一步加快了双边自由贸易的步伐，先后与新加坡、智利、中美共同体、澳大利亚、摩洛哥、厄瓜多尔、秘鲁、哥伦比亚、巴林、阿曼、巴拿马、韩国等国家和地区签署了FTA。奥巴马总统上台以后，美国虽然全力推进TPP谈判的进程，但仍然没有停止缔结双边自由贸易协定的努力，其中与欧盟的FTA谈判于2013年7月开始，现已进行了四轮谈判，与日本、东盟、泰国、马来西亚、印度、新西兰、南非关税同盟等国家和地区的FTA谈判也一直在积极的酝酿或推进之中。由上述可见，从2000年开始，美国在推动贸易自由化方面就不再是以WTO为主了，而是以双边自由贸易和区域内自由贸易为主了。也正是因为如此，双边自由贸易才在世纪之交特别是新世纪初出现了全球性发展的高潮。

中国是2001年12月正式参加WTO的新成员国。尽管十多年来，中国在推动WTO谈判方面发挥了越来越大的作用，但总体说来，中国在制定全球贸易规则方面的话语权还不多，还没有左右全球多边贸易体制发展的能力。因此，在美国对WTO三心二意、不再以WTO为中心推动自由贸易发展的情况下，中国更不应该在全球经济治理中坚持以多边贸易体制为主、区域自贸区安排为辅的立场。正确的说法应该是：中国以WTO多边贸易体制下的全球自由贸易为目标，以双边和区域内自由贸易为主，既积极缔结FTA，与更多的国家和地区开展自由贸易，又积极参与和推动WTO谈判以及RCEP、FTAAP谈判的进程，努力促进全球贸易自由化的发展。这样说不仅符合我国推动自贸区建设的实践，有助于推动我国乃至全球贸易自由化的发展，而且与“以中国式社会主义为目标，以社会主义初期阶段的经济建设为中心，实现中华民族崛起的中国梦”的说法也是一致的。

东北财经大学国际经济贸易学院;责任编辑：王勇娟)