对我国服务业开放的多维度评估

2015-03-20研究员郝治军聂平香副研究员

国际贸易 2015年1期

李钢(研究员) 郝治军聂平香(副研究员)

改革开放以来，特别是我国加入WTO以来，我国的服务业开放取得了积极的进展，有力地推动了国民经济结构的调整和现代化。与此同时，我国服务业开放还存在着诸多问题，使得国内外业界和学界对我国服务业的开放评价不一，甚至相左。因此，多维度评估我国服务业的对外开放，对消除国内外的一些偏颇误解，进而制定和实施新时期进一步扩大和深化服务业开放的措施是十分必要的。

一、协议开放维度

(一)加入WTO承诺服务业开放义务的维度 (多边协议维度)

我国服务业的对外开放主要是遵循WTO《服务贸易总协定》相关规则，按照中国加入议定书履行服务业的开放承诺。从多边协议开放维度评估，也就是从历史维度的评估，表明我国是在何时、什么起点上进行的服务业对外开放。客观而言，加入WTO极大地促进了我国服务业开放水平的提高，在GATS框架下，我国在12个服务贸易大类中，对9个大类的开放做出了承诺，占大类总数的75%。在155个服务分部门中，对其中的93个分部门做出了开放的约束承诺，协议承诺的分部门覆盖率超过60%，如果考虑后来陆续开放超过100个分部门，实际覆盖率则超过65%。总体上，国民待遇的开放度高于市场准入的开放度，具体表现在服务贸易提供模式的具体承诺上，对跨境交付与境外消费的限制较为宽松，对自然人流动和商业存在的限制较为严格，有超过一半的部门受到约束限制，另外少于一半的部门“未做承诺”。如果与货物贸易开放承诺9.8%的关税减让水平相比 (发展中国家平均关税水平15%，发达国家平均关税水平4.6%，我国居中)，则我国服务贸易开放承诺的力度更大。加入WTO以来，我国主动增加开放的服务贸易部门，不断放宽服务贸易在地域、股比、经营范围等方面的限制。因此，从履行加入WTO承诺义务的维度评价，我国对WTO服务业开放承诺符合当时条件下的经济发展水平，远高于发展中国家水平16%的平均承诺水平，在某些领域甚至超过了一些发达国家承诺的水平。

(二)实施自由贸易区战略中服务业开放维度 (双边或区域协议维度)

在加入WTO的同时，我国就已经开始了双边或区域的对外开放，进而形成了中国的自由贸易区战略及其布局。从双边或区域协议维度评估，一方面是WTOGATS+，即超越WTO所要求的服务业开放标准和水平，另一方面，由于在我国所签署的自贸协定中，有“南南型”和“南北型”两种类型，服务业进一步相互开放的程度也不尽相同。目前，中国与东盟、巴基斯坦、智利、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、瑞士签署的区域贸易安排均涵盖了服务业开放的内容，并且对这些国家都在不同程度上新增加了服务业部门承诺，同时也深化了不少子部门开放承诺。

2010年1月1日，中国—东盟自贸区正式成立，成为发展中国家间最大的自贸区。为了促进双边服务贸易进一步开放，在2011年召开的中国—东盟领导人峰会上，双方签署了《关于实施中国—东盟自贸区〈服务贸易协议〉第二批具体承诺的议定书》。该议定书在第一批具体承诺基础上又进行了更新和调整，对服务业开放部门做出更加细致的安排。中国—巴基斯坦自贸区也是发展水平较高的自贸区，中巴双方就服务贸易协定内容和服务部门等开放问题于2008年12月全部达成一致。双方都在WTO承诺的基础上，对有关部门做出了进一步开放，同时也开放了一些新的部门。此外，我国和智利签订自贸区协议后，两国于2008年又签署了《中智自贸区服务贸易协定》，协定规定双方在 WTO承诺基础上，我国的计算机、管理咨询、环境等23个部门和分部门，以及智利的法律、建筑设计、工程等37个部门和分部门将进一步向对方开放。同时，我国与新加坡、秘鲁等国家也通过自贸区协定推动了双边服务业市场的进一步开放，增进优势互补，加强双边合作关系。2013年7月，我国与瑞士签署自由贸易协定，这是我国与欧洲国家签署的第一个自贸协定，也是我国对外达成的开放水平最高的自贸区协定之一。其在服务贸易中新增加了最惠国待遇条款，同时在服务贸易章节的附件中对金融服务进行了单独规定。因此，从我国实施自贸区战略中服务业开放的维度上看，无论是在广度上还是在深度上，均高于对 WTO承诺的开放水平。

二、自主开放维度

在积极推进多边、双边和区域等协议开放的同时，我国也主动适应全球服务贸易与投资发展的新形势，大力推进服务业自主开放。

(一)“一国两制”下对港澳台的服务业开放维度

由于在WTO多边贸易体系中，中国大陆外，中国台湾、中国香港和中国澳门作为单独的特别关税区也具有缔约方的地位，因此，不少学者将两岸协议、内地与港澳的协议也视为具有准国际协议要件的协议。但实际上，上述协议均应看作是“一国两制”框架下的协议，是自主开放的重要组成部分，不能与一般的国际协议做简单比较，彼此间的开放并不适用于与其他国家签署的国际协议。

为促进内地和港澳地区的共同繁荣与发展，2003年，内地与香港、澳门特区政府分别签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》 (简称 “CEPA”)，2004—2013年间，又接连签署10个补充协议。CEPA及系列补充协议的签署和实施，在消除双方贸易、投资方面的制度性障碍，加速货物、资本、信息、人员等要素自由流动，推动地区经济一体化进程等方面均取得良好效果，而服务业的开放也是CEPA及其补充协议当中最为核心的特点。

根据CEPA协议、协议附件和其后签订的十个补充协议，内地在商业性服务 (如法律、会计、计算机及其相关服务等)，通信 (如电信、视听等)，建筑，销售 (如分销)，环境，教育，金融，旅游，文化娱乐，交通运输，健康与社会等各领域，均对港澳地区的服务及服务提供者提供更加广泛和深入的市场准入条件。以香港最具竞争力的三大服务行业——法律、分销和金融业为例。法律服务方面，CEPA及其补充协议从放宽律师个人执业到准许事务所参与或独立在内地投资兴业;分销服务业方面，香港服务提供者对图书、报纸、杂志、药品、农药、农膜、成品油、化肥、粮食、食糖、棉花等零售行业投资条件和出资比例不断放宽;金融服务业方面，持续扩大开放银行、证券等核心业务，开展全方位金融合作。值得一提的是，CEPA在金融服务领域实现了双向有条件准入，如补充协议二允许符合条件的内地创新试点类证券公司在港设立分支机构，允许符合条件的内地期货公司在港经营期货业务;补充协议四提出积极支持内地银行赴港开设分支机构;补充协议六允许符合条件的经中国证监会批准的内地证券公司在港设立分支机构;补充协议七允许符合条件的内地期货公司在港设立子公司;补充协议九支持符合香港上市条件的内地企业赴香港上市;补充协议十积极研究内地与香港基金产品互认等。截至2013年，内地与港澳服务业相互开放的分部门已经超过了WTOGATS分类的90%以上，可以说具备了基本实现服务贸易自由化的条件。

2010年6月29日，中国大陆海协会与台湾海基会领导人正式签署《海峡两岸经济合作框架协议》(简称“ECFA”)。为尽快推动两岸服务贸易的发展，ECFA以“服务贸易早期收获计划”的方式率先推动了服务业市场准入。早期收获计划中，大陆在金融服务和计算机、研发服务及医疗服务等非金融服务方面都给予了台湾更加便利的市场准入。在金融服务部门，只要台湾银行在大陆营业两年以上并盈利一年以上就可以从事人民币业务，这与CEPA下给予香港的待遇是一样的。此外，大陆还在研究和开发服务、医院服务等领域第一次做出开放承诺。

2013年6月，两岸两会领导人签署《海峡两岸服务贸易协议》。根据该协议的“服务贸易具体承诺表”，双方开放承诺共144条，涵盖商业、通信、建筑、分销、环境、健康和社会、旅游、娱乐文化和体育、运输、金融等11个领域的100多个服务行业，内容包括放宽市场准入条件、取消股权限制、放宽经营范围和经营地域、下放审批权限及为市场准入提供便利等等。大陆方面开放承诺80条(非金融领域65条，金融领域15条);台湾方面开放承诺64条(非金融领域 55条，金融领域9条)。

该协议涉及WTO服务贸易总协定12个服务部门中的11个，其涵盖行业类别之多、开放力度之大，在大陆已签署的类似协议中前所未有。例如:根据协议，台湾建筑业者可在大陆设立建筑设计企业、建筑工程企业，还可在大陆参与工程投标;台湾医疗业者可在大陆以合资、合作、独资的形式设立医院，其中独资医院可以在所有省会城市和直辖市设立，合资合作医院可以在其他地区设立;台湾旅游业者在大陆设立旅行社，没有年度旅游经营总额的限制，在营业场所、营业设施和最低注册资本等方面享有与大陆同等待遇;台湾银行业者可以在福建设立异地支行，并可以在大陆发起设立村镇银行;大陆方面特别承诺，台湾银行在大陆的营业性机构经批准经营台资企业人民币业务时，服务对象可包括依规定被认定视同台湾投资者的第三地投资者在大陆设立的企业等等。两岸服务贸易协议签署以后，双方还将适时根据两岸服务业的发展，市场需求变化等因素，就扩大和深化两岸服务业的开放进行磋商。目前由于台湾岛内的问题，服务贸易协议被暂时搁置。

(二)国内服务业自主开放维度

我国国内服务业的自主开放基本上是在特定的区域，选择特定的产业扩大开放，以此提升服务贸易、投资等领域的自由化和便利化水平。在自主开放中又分为两种类型:一是特定行政区或新特区类型的服务业开放，二是海关特殊监管区类型的服务业开放。

在特定行政区或新特区类型的服务业开放中，以具体产业为开放对象，扩大该产业的开放深度。我国设立的上海浦东、天津滨海等国家级新区，深圳前海深港现代服务业合作区、横琴新区等“新特区”，海南国际旅游岛等享有不同的产业开放政策。如国务院批复天津滨海新区的《关于天津北方国际航运中心核心功能区建设方案》当中，鼓励天津东疆保税港区推进租赁业务、航运离岸金融业务。财政部和国税总局分别批准了天津融资租赁船舶出口退税试点和天津融资租赁增值税抵扣政策试点。国务院在前海深港现代服务业合作区的批复中，允许前海探索拓宽境外人民币资金回流渠道，配合支持香港人民币离岸业务发展，构建跨境人民币业务创新试验区;支持在前海注册、符合条件的企业和金融机构在国务院批准的额度范围内在香港发行人民币债券;进一步推进前海金融市场扩大对香港开放。支持在CEPA框架下适当降低香港金融企业在前海设立机构和开展金融业务的准入条件;支持香港金融机构和其他境内外金融机构在前海设立国际性或全国性管理总部、业务运营总部等。此外，还支持前海在深港两地教育、医疗等方面开展合作试点，加强电信业合作出台了相关具体措施。2009年，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》 (国发〔2009〕44号)给予海南国际旅游岛一些旅游业开放政策，包括实行开放、便利的出入境管理措施，在海南已有21国免签证的基础上，先期增加芬兰、丹麦、挪威、乌克兰、哈萨克斯坦5国为入境免签证国家;对俄罗斯、韩国、德国3国旅游团组团人数放宽至2人以上 (含2人)，入境停留时间延长至21天。支持海南在境外主要旅游客源地设立旅游推介分支机构。

在海关特殊监管区类型的服务业开放中，是在境内划出一定的区域范围，由海关采取物理围网的方式进行监管，实施较园区外更加开放的服务贸易政策措施。随着全球经济的发展，服务贸易领域的扩大，业态的升级，上述海关特殊监管区的局限性逐渐显露。特别是货物贸易与服务贸易联动受到制约，新的贸易发展形势呼唤服务市场的进一步开放。为在新形势下继续推动改革开放，2013年9月中国(上海)自由贸易试验区建立。建立自贸区的一项重要任务是扩大服务业开放，探索建立准入前国民待遇和负面清单管理模式，改革外商投资管理模式，以此提升开放型经济水平，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。试验区通过在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施 (银行业机构、信息通信服务除外)，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。

需要指出的是，自主开放是我国开放的重要组成部分，之所以不对外承诺，既有自身改革开放的内在需求，也有试验纠错、风险可控的考量，同时也是对外谈判的筹码。

三、服务业开放发展的业绩维度 (量化测度)

对我国服务业开放发展的业绩评估，大多采用服务业增加值占GDP的比重、服务贸易与货物贸易的比重、服务贸易依存度指标进行分析。

(一)服务业增加值占 GDP比重

服务业的开放离不开服务业产业的发展，因此，一国服务经济的发展能对一国服务业开放产生重要影响。加入WTO以来，我国服务业增加值占GDP的比重总体呈现了前期下降、后期缓慢回升的趋势，2001年这一比重为48.2%，中间还曾一度跌落至38.1%(2003年)，至 2013年回升到46.1%，仍未达到峰值。到目前为止，我国服务业增加值占GDP的比重不但远低于发达国家76%的水平，即便与发展中国家平均54%的水平也有8个百分点左右的差距。由此可见，加快服务业开放发展的任务十分艰巨。

(二)服务贸易依存度

服务贸易依存度是指服务贸易占一国GDP的比重，它反映了一国参与国际服务贸易的程度，体现了一国经济增长对国际服务贸易市场的依赖。2001—2012年，我国服务贸易依存度呈现了上升下降的曲线变化，2001—2007年是上升阶段，服务贸易依存度从5.43%增长为7.18%，增长了1.75个百分点;2008—2013年呈现下降，2013年服务贸易依存度仅为5.89%，仅略高于2001年的水平。与世界服务贸易依存度平均水平相比，我国的差距逐渐扩大，2001年我国服务贸易依存度与世界平均水平仅差4个百分点，2013年已相差了6个百分点。这说明我国近年来服务业开放与世界的差距在逐渐扩大。

(三)服务贸易占总贸易 (货物贸易与服务贸易之和)的比重

2001—2013年，我国服务贸易占总贸易的比重呈现波动趋势，总体占比并未上升，反而呈现出小幅的下降，2001年已达14.11%，其后逐年下降，在2012年后有所回升，到2013年占比为12.9%。与世界服务贸易占世界总贸易比重相比，我国同一指标明显落后，2000—2013年间，世界的平均比值为23.4%，而我国的平均比值仅为12.5%，落后10个百分点以上。

从以上三种基于结果的服务业开放指标可以看出，2000—2012年我国服务业开放度的提升并不明显，并且与世界的差距还在拉大，说明与世界平均水平相比，我国服务业发展水平、国际竞争力和开放度的提升仍任重道远。

四、WTO对我国服务业开放评价维度 (纵向维度)

由WTO秘书处负责编制的WTO经济体审议报告，从经济环境 (经济发展)、贸易与投资制度、贸易政策及实施措施和分部门贸易政策四个方面进行审议。中国加入WTO后，到目前为止，WTO对中国进行了五次贸易政策审议，总体上给予了肯定性的评价，认为中国服务业开放总体是实行渐进的、持续的、有管理的开放政策，这一政策被认为是国内和国外服务提供商的双赢战略。2006年WTO首次对我国的贸易政策进行审议，报告指出:与其他行业相比，中国服务业部门的自由化进程较为缓慢。目前，中国的服务业仍缺乏竞争，外国投资也受到限制，受国家掌控程度高。无法通过资本市场获得外部融资也意味着，中国国内的企业仍主要依靠未分配的利润(或民间借贷)。不过，中国政府目前已经在银行业和服务部门(如电信部门)采取了初步改革措施。2008年第二次审议报告再次指出:中国的服务业开放速度仍然慢于制造业，缺乏私人和外资的进入导致服务领域仍然缺乏竞争。2010年的第三次审议对中国服务业开放的努力给予了肯定，报告指出:为了减少对制造业的依赖，中国政府已放宽了对外国直接投资的一些服务行业的限制。在2012年的第四次审议中，欧盟针对我国服务业开放提出政策透明度、邮政快递等服务业开放、在华员工的社会保险、强制技术转让要求、行业标准制定、食品药品注册与监管措施、政府采购、竞争政策、旅游、电信和民航计算机订座业务开放等;美国也针对我国服务业开放提出政策透明度、知识产权保护、政府采购、电信、金融等部门的问题。在2014年7月第五次贸易政策审议中，充分肯定了十八大以来中国全面深化改革，扩大开放取得的积极成果，对上海自由贸易试验区的推进的务实开放实践更是给予了高度评价，对电信、金融服务、建筑工程服务、教育、运输服务及自然人流动等服务业开放给予了积极评价。

综上所述，WTO的审议比较全面，既考虑开放对经济发展的影响，同时对贸易投资制度的改进完善、贸易政策及其实施措施对推动开放的效果进行具体评价，又分行业，特别是对服务业的细分行业开放的进展及问题进行客观评价。这种以各国加入承诺水平为基础，重视定性评价，又重视动态进展描述性评价的方法显示了其客观公正性。尽管在历次审议中，美欧等发达经济体也不断提出各种质疑，但并无碍审议正面评估结果。

五、服务业开放国际比较维度 (横向维度)

(一)WTO所进行的服务业开放国际比较

根据WTO的研究，当前服务业的限制措施主要分为市场准入、国民待遇和国内法规。因此服务业开放的内涵应是提高市场准入(包括低的准入限制和退出壁垒)、减少对外国资本的歧视以及提高国内非歧视法规的管理。来自WTO秘书处的数据 (2000)显示，155个具体子部门中，发达国家平均承诺开放子部门是108个，比重约70%，美国为110个;转型经济体为52%;发展中经济体为16%。在WTO统计的GATS谈判参加方所承诺的具体子部门的数量中，我国开放了93个子部门，居于第二档 (81－100个)，是部门减让最多的发展中国家。

(二)世界银行所进行的服务业开放国际比较

世界银行建立的服务贸易限制数据库 (Services Trade Restrictions Database)，覆盖了 103个国家(24个发达国家和79个发展中国家)、5大行业 (金融、通信、零售、交通运输和专业服务)的18个服务部门以及3种交付方式(跨境交付、商业存在和自然人流动)的服务贸易政策。该数据库还提供了一个初步的服务贸易限制政策定量指标，即服务贸易限制指数 (Services Trade Restrictions Index，STRI)。针对不同服务部门的特征，按照服务贸易的模式，拟定每个服务部门壁垒的测度模板，将构成该服务部门服务贸易壁垒的类别分别列明，每个类别根据其限制的说明情况分别打分，并根据权重计算而得到最终的贸易限制指数。总体上世界银行采用服务贸易限制指数对中国的评价是居中偏下水平。

(三)经合组织 (OECD)所进行的服务业开放国际比较

2014年OECD发布了服务贸易限制指数，它包括34个经济合作组织成员国以及包括中国在内的6个新兴经济体共40个国家，对18个领域的服务贸易进行评价。OECD将监管措施分为对外资准入的限制、竞争障碍、政策的透明度、对自然人流动的限制以及其他歧视性措施五大类，某一行业的服务贸易限制指数分值是五类监管措施分值的汇总。中国的服务业开放总体是发展中国家的水平，与其他新兴经济体国家相比，服务业开放程度并不低;在某些服务行业，我国的开放水平还高于发达国家;不同行业之间服务贸易壁垒差距较大，在建筑业、工程和计算机领域的贸易限制最少，在速递、广播、航空运输、电信、法律和保险领域的限制较高;我国在自然人移动方面限制程度低，而外资准入限制较多。

六、结语与思考

(一)服务业开放评估不存在统一的国际标准，因此，多维度评估是一个现实的选择

对我国服务业开放应以多维度的视角进行评估，但任何单一的维度都不足以概括其本来面貌。任何一个维度都有其局限性，因而其评估的结果也必然存在局限。多维度的评估可以弥补单一维度的缺陷，把握整体，揭示服务业开放的本质性特征。

(二)对我国服务业开放应进行静态与动态评估

既要从静态角度考察，即考量加入WTO之初我国所处的发展阶段与水平、三次产业的结构以及服务业内部结构、开放承诺的适应性和匹配度，也要从动态角度考察，即要考虑加入WTO后经过十几年的高速发展，进入工业化后期，服务经济初露端倪，且由中低收入国家步入中高收入国家行列，服务业深化改革，扩大开放，加速发展的需求极为迫切，这使得不适应性或滞后性的问题突出出来。因此，要从历史的发展中把握服务业开放。

(三)对我国服务业开放应进行协议开放与实际开放态评估

协议开放不能简单等同于实际开放。总体开放程度的评估也不能替代各个行业领域的开放程度的评估。实际开放中既有国民待遇、市场准入条件不匹配的问题，也有服务业发展水平低不适应新业态、新模式的问题，既有国内规制导致开放无足落地的问题，也存在无国内规制所造成的开放过度、过头，外资形成事实上垄断，而对国内服务企业挤出的问题。

(四)对我国服务业开放应参考国际评价与国际比较

对中国服务业对外开放的国际评价有两个方面:一是WTO定期的对华贸易政策审议中涉及服务业开放的部分，主要基于中国加入议定书的承诺的执行情况以及需要改进与完善的建议或要求，这是具有约束性的评估。而其他国际组织如国际货币基金和世界银行等的评价或评估不具备约束性。二是WTO主要缔约方的评价与评估，主要是反映其各自国家利益的诉求。对上述两个方面应权衡把握，不能混同。

对中国服务业开放的国际比较也有两个方面:一是基于WTO缔约方承诺而进行的静态比较，此类比较更趋于学术化、形式化，但有助于对服务业开放的理性思考与深度把握。二是基于文献数据库的比较，无论是世界银行还是经合组织的国际服务贸易限制指数报告，都测度了相关国家不同服务业 (虽远非全部)的开放水平。在参考其比较结果时，既要与发达国家进行比较，也要与发展中国家进行比较。与此同时，也要考虑我国在上述国际组织中的参与度，由于参与不足就可能导致比较结果的不同。