两起重要资源出口纠纷案的启示

陈文敬 研究员

中 国加入WTO 以来，随着贸易规模的迅速扩张和在全球市场地位的不断提升，贸易摩擦和纠纷也在增加，这对一个新兴经济贸易大国来说是十分正常的现象，本无可厚非。然而，有些摩擦和纠纷的起因、性质及影响必须引起高度重视，不能将其等同一般争端，如近几年接连发生的“中国9种原材料出口限制措施案”(以下简称“原材料纠纷案”)和“中国稀土、钨、钼出口限制措施案”(以下简称“稀土纠纷案”)，均对中国整体经济发展战略有着重要影响，包括转方式调结构、实现可持续发展、构筑开放型经济新格局以及未来制度设计等。因此，认真总结分析其发生的原因和结果，从中得到有益的启示，构建和完善具有中国特色的合规的框架立法，以适应国际经济贸易发展的新常态，将有助于在制度和规则上为我国创造一个公平竞争的环境。

一、纠纷的起因和基本案情

在加入WTO 过程中和加入之后，实际上WTO 成员尤其是发达国家成员一直关注中国的资源性产品出口，这不仅体现在《中国入世议定书》中对中国出口限制和管理措施提出的苛刻要求，尤其是以附件方式列明“实行出口税的产品”清单(附件6)并确定最高税率，而且还反映在日后的摩擦和纠纷逐渐从制成品扩展到资源性产品并日益成为热点。例如，欧盟对中国出口焦炭实施反倾销措施后，中国于2004 年实施了出口许可证制度并削减了出口配额，欧盟对此表示强烈不满，声称欲诉诸WTO争端解决机制。又如，在美国贸易代表办公室历年出台的“中国履行WTO 报告书”中，常常可以看到对中国原材料出口限制措施及出口税问题的指责，认为中国出口措施提高了世界价格并降低了国内价格，使国内下游生产商在与国外生产商竞争时获得了人为优势。在中国入世过渡期审议过程中，日本等一些国家也对中国原材料出口措施与WTO 规则及中国入世承诺的一致性、合规性提出质疑。

由于这段时间中国的主要精力放在履行入世承诺、制定和完善市场开放制度、加快发展对外贸易等方面，贸易摩擦又主要发生在制成品领域，原材料出口限制措施潜伏的问题虽已受到贸易伙伴的关切，但尚未成为突出矛盾并引起中方足够重视。到中国加入WTO 过渡期后期，这一矛盾愈益凸显出来，主要贸易大国开始对中国原材料出口动手，争端爆发再也无法回避。

(一)原材料纠纷案

2009 年6 月23 日，美国、欧盟正式向中国提出贸易争端磋商请求，称中国限制了铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌共9 种广泛用于钢铁、铝材和化工产业的原材料出口，通过出口关税、出口配额以及严格的出口许可证获取条件等方式，造成这9 种原材料的出口价格提高，使中国国内的制造商获得不正当的竞争优势。同年8 月21日，墨西哥也以类似理由向中国提出磋商请求。

此后，按照相关程序，中国与美欧墨三方分别于2009 年7 月份和9 月份举行了两轮磋商。由于磋商未果，WTO 于2009 年12 月决定成立专家组，就此案进行调查。

2011 年7 月5 日，WTO 发布了美欧墨2009 年诉中国原材料出口限制措施案的专家组报告。专家组分别就案件审查范围、出口关税、出口配额、中方援引例外条款抗辩、出口配额分配及管理、出口许可证发放、最低出口限价等七个方面做出裁决。其中，专家组支持中方关于案件审查范围、出口配额分配及管理、出口许可证发放等方面的大部分观点和立场，认定中方取消了出口限价有关措施，认同中方对耐火黏土和萤石采取的综合管理措施。但专家组同时也裁定中方涉案的出口关税和出口配额措施不符合中方加入WTO 的承诺和有关的WTO 规则，且未满足适用保护可耗竭自然资源、保护人类生命健康等例外条款的条件。

2011 年8 月31 日，中方就此案向WTO 争端解决机构 (DSB)提出上诉，要求推翻专家组报告的部分裁定。

2012 年1 月30 日，WTO 上诉机构发布了裁决报告。该报告并没有支持此前初裁的所有内容，其中推翻了关于中国出口许可最低出口价格要求、出口配额和费用管理等方面的裁定，但是维持了初裁的核心内容，即中国对多种工业原材料实施出口税和配额违反了WTO 规则，并且驳回了中国基于环境保护或供应短缺对初步裁定提出的上诉请求。随即，中国商务部表示，中方将认真评估WTO裁决，并根据WTO 规则对资源类产品实施科学管理，实现可持续发展。

(二)稀土纠纷案

美欧墨将中国9 种原材料出口限制措施诉诸WTO 争端解决机构后，虽然案件尚未涉及稀土产品，但已引起业界的普遍担忧和关切，预感其“投石问路”的下一个目标很可能就是稀土。美国前副贸易代表约翰·裴农努也曾放言，如果在“原材料纠纷案”中美方胜诉，美国贸易代表办公室(USTR)将继续调查“其他中国出口限制案件”。

长期以来，中国以仅占世界23%的稀土储量、47%的钨储量向国际市场供应超过90%的稀土产品、80%的钨产品，为全球稀土、钨等产业发展做出了巨大贡献。出于环境资源保护等考虑，10 余年前中国开始实施稀土出口配额制，但此举引发稀土进口国不满。

果然，在WTO 上诉机构对“原材料纠纷案”做出裁决仅仅一个月之后，美国便于2012 年3 月13 日迫不及待地提出就中国采取各种形式对出口稀土、钨和钼实行限制与中国进行磋商。磋商请求涉及那些属于但不限于212 八位中国海关商品代码的材料和30项措施。这些限制措施包括出口税、出口配额、最低出口价格要求、出口许可证要求和与数量限制管理有关的额外要求和程序，也包括一系列公布和未公布的措施，包括单独或同意实施和管理的出口限制。

2012 年3 月22 日，欧盟和日本请求加入磋商。2012 年3 月26日，加拿大请求加入磋商。随后，中国通知DSB 中国接受加拿大、欧盟和日本加入磋商请求。

2012 年6 月27 日，美国要求成立一个专家组。在2012 年7 月10 日会议上，DSB 推迟成立专家小组。

2012 年7 月23 日，DSB 根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)有关条款规定成立了一个单独专家组(a single panel)。巴西、加拿大、哥伦比亚、印度、日本、韩国、挪威、阿曼、沙特阿拉伯、中国台北、美国和越南保留他们的第三方权利。接着阿根廷、澳大利亚、印度尼西亚、秘鲁、俄罗斯和土耳其也保留他们的第三方权利。

2012 年9 月12 日，美国、欧盟和日本向总干事提出成立专家小组的请求。2012 年9 月24 日，专家小组成立。

2013 年3 月22 日，专家小组主席通知DSB，按照与各方协商通过的时间表，预计于2013 年11月21 日将最终报告发给各方。

2014 年3 月26 日，WTO 公布了专家组报告，裁定中方涉案产品的出口关税、出口配额以及出口配额管理和分配措施不符合有关的WTO 规则和中方加入WTO 的承诺。之后，中方和美方对裁决提出上诉请求。

2014 年8 月7 日，WTO 公布了上诉机构报告，未支持美方的上诉请求，在WTO 规则部分条款的法律解释上支持了中方的上诉请求，但上诉机构维持了专家组关于中方涉案产品的出口关税、出口配额及配额管理措施不符合有关WTO 规则和中方加入WTO 承诺的裁决。至此，为时两年多的“稀土案”以中方败诉而告终。随即中国表示，将认真评估WTO 裁决，以符合WTO 规则的方式加强对资源类产品的管理，促进资源保护，维护公平竞争，实现可持续发展。

二、败诉的主要原因

两起资源纠纷案件的发生及最终裁定中国败诉，应当说既有客观原因也有主观因素，既有历史原因也有现实因素。对这些原因和因素的分析和梳理，将有助于深刻认识案件的缘起及矛盾结点，寻求化解或减少摩擦纠纷的突破口，为中国开放型经济持续稳定健康发展创造良好的国际环境。

(一)原材料纠纷案败诉的主要内容及依据

在“原材料纠纷案”中，综合归纳最终裁定中国败诉的主要理由突出体现在以下几个方面:

1.出口税

上诉机构裁定中国对矾土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、黄磷和锌征收的出口税，或者不属于《中国入世议定书》附件6 产品范围，或者超过了规定的最高税率。

上诉机构解释说，就其条款而言，《中国入世议定书》第11.3段要求中国“取消适用于出口产品的全部税费”，除非满足下列条件之一:(1)此类税费在“本议定书附件6 中有明确规定”;或(2)此类税费“按照GATT 1994 第8条的规定适用”。

首先，《中国入世议定书》附件“特别规定”了84 种列入清单产品的最高出口税征收水平。其次，附件6 规定的最高税率“不得超出”，中国将“不提高现行实施税率，但例外情况除外”。上诉机构认为，这种语言表述不能被理解为中国可以援引GATT 1994 第20 条证明有理由对附件6 中未列出的产品征收出口关税，或有理由对附件6 中列明产品征收的出口关税超过设定的最高水平。

关于GATT 1994 第8 条的适用性问题，上诉机构指出，虽然第8 条涵盖了各WTO 成员“对进出口或有关进出口”征收的“任何性质的所有规费和费用”，但该条款明确排除了出口关税，这正是该争议的问题之所在。因此，出口关税并不能“适用于”第8 条规定，也不能认为出口关税与第8 条是矛盾的。所以，上诉机构认为，事实上可援引第20 条以证明根据第8条规定征收的那些费用及收费是有道理的，但这并不意味着它也可以被援引作为实施出口关税的理由，因为出口关税不属于第8 条规定范围。

2.出口配额

GATT 1994 第11 条“普遍取消数量限制”的第1 款规定:“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”对此，中国在《中国入世议定书》《中国加入工作组报告》中也做出了相应承诺。

基于上述理由，上诉机构裁定中国以出口配额等形式对矾土、焦炭、氟石、碳化硅和锌的出口采取了数量限制措施，违反了GATT 1994 第11 条第1 款的规定和《中国入世议定书》《中国加入工作组报告》中承诺的有关义务。

从GATT 1994 第11 条第2 款来看，该款列举出第1 款规定不得适用的3 种措施，其中包括(a)段“为防止或缓解出口缔约方的粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或限制”。上诉机构维持了专家组的结论，裁定中国没能证明对耐火级铝土“临时实施”出口配额符合GATT 1994第11 条第2 款(a)段所规定的以防止或缓解“严重短缺”的含义。

3.GATT 第20 条的适用性

关于裁定涉案出口关税不符合《中国入世议定书》第11.3 段赋予中国承担的义务，中国援引GATT 1994 第20 条进行了抗辩。

上诉机构称其对《中国入世议定书》第11.3 段的上下文进行了研究，发现议定书第11.1 段和第11.2 段均含有“符合GATT 1994”这样的用语，但在第11.3段中没有。同时指出，第11.1 段是普指“海关规费或费用”，第11.2 段指“国内税费”，而第11.3 段则特指消除“适用于出口产品的所有税费”。鉴于第11.1 段和第11.2 段援引了GATT 1994，以及这些条款所涉义务的主题事项和性质的差异，上诉机构认为，由于第11.3 段没有援引GATT 1994，因此缺乏对其抗辩的进一步支持，故中国不可求助GATT 1994 第20条证明其违背第11.3 段关于取消出口税的承诺是正当合理的。

此外，作为中国的义务，消除出口关税完全源于《中国入世议定书》，而不是源于GATT 1994，上诉机构认为，即便合理假设的话，也要看在这方面是否就援引GATT 1994 第20 条已达成共识，以及有效的语言表述是否已包含在第11.3 段或《中国入世议定书》的其他地方。上诉机构进一步指出， 《中国加入工作组报告》第155 段和第156 段没有援引第20条对其中所做承诺进行保护，这一事实也进一步说明中国不可援引GATT 1994 第20 条来证明其违背《中国入世议定书》第11.3 段的规定征收出口税属适用范围。

上诉机构表示已注意到，如同专家小组指出的那样，WTO 成员有时“通过交叉引用，将GATT 1994 第20 条的规定纳入到其他有关协定之中”。在这方面，上诉机构重视这一事实，即《中国入世议定书》第11.3 段只是明确提出适用GATT 1994 第8 条的规定，而在该条款中缺乏任何直接或间接援引第20 条的表述，或者说，并未提及GATT 1994 的任何其他规定，包括第20 条。但是，上诉机构认为，小组错误地将GATT 1994 第20 条(g)款“一同实施”(made effective in conjunction with)这段措辞解释为需要一个单独的东西来证明被诉措施的目的必须是有效地限制国内生产或消费。因此，上诉机构推翻了小组的这种解释。

总之，上诉机构基本维持了专家小组的结论，中国不可援引GATT 1994 第20 条(g)款来证明对某些形式的萤石征收出口关税属适用范围，中国也不可援引GATT 1994 第20 条(b)款来证明对某些形式的镁、锰和锌征收出口关税属适用范围。

4.《WTO 协定》序言的适用性

上诉机构指出，在《WTO 协定》序言中列出了各项目标，但这些总体目标对解决GATT 1994第20 条是否适用于《中国入世议定书》第11.3 段的问题均不能提供具体的指导。《WTO 协定》序言指出，WTO 成员“因此决定建立一个完整的、更可行的和持久的多边贸易体制”。上诉机构认为，基于这种语言描述，《WTO 协定》作为一个整体反映了WTO 成员对贸易和非贸易有关关切之间的平衡。

(二)稀土纠纷案裁决主要内容及依据

稀土纠纷案涉及的是关于中国对稀土、钨和钼实施的出口限制。这些都是用于生产各种电子产品的原材料。中国认为这些限制关系到对可耗竭自然资源的保护，同时对于减少由开采所造成的污染也是必需的。投诉人不同意中国的解释，认为这些限制措施都是旨在通过对这些原材料市场进行保护，将这些原料提供给生产下游产品的中国产业。

1.出口税

起诉方指称，中国对各种形式的稀土、钼和钨征收出口关税违背了中国的入世承诺，因为在其入世协议中已承诺消除所有的出口关税，除了那些在《中国入世议定书》附件6 中所列的产品。起诉方认为，除了钨矿砂及其精矿外，其余产品都未包含在《中国入世议定书》附件6 中，所以中国没有权利对其征收出口关税。

中国认为，尽管这些征税产品没有列入相关附件之中，但按照GATT 1994 第20 条“一般例外”的规定，证明其开征出口关税是合理的。具体而言，第20 条 (b)款规定，允许WTO 成员在其他情况下可以采取或实施与GATT 1994不一致的措施，如果这些措施是为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的。在本案中，中国称为了保护人类、动物或植物的生命或健康，防止因开采这些产品而导致的污染问题，采取出口关税措施是必需的。起诉方则称，GATT 1994第20 条所含的“一般例外”并不可用来证明其违反《中国入世议定书》承诺取消出口关税的义务是合理的，即使中国可援引GATT 1994 第20 条(b)款证明征收出口关税是合理的，但这些关税的征收根据GATT 1994 第20 条 (b)款的要求并非是“保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的”，因此中国对被诉原材料开征出口关税不符合中国承诺的WTO 义务。

2.出口配额

中国还对稀土、钨和钼在一定时期内实施了出口数量(配额)限制。虽然中国认识到这种限制不符合GATT 1994，但中国认为，根据GATT 1994 第20 条(g)款的例外规定是合理的，因为这种限制关系到对一种可耗竭自然资源的保护。

然而，专家小组并不同意中国的申辩，认为中国出口配额的目的是实现产业政策目标，而并非保护。但是，专家组认同中国的观点，第20 条(g)款中的“保护”一词意味着不仅仅是简单地“保存”自然资源，按照联合国及其他国际机构关于自然资源主权的一般国际法原则，每个WTO 成员可以根据自身可持续发展的需要和目标制定保护政策。然而，专家小组坚持，“保护”并非允许WTO 成员采取措施控制自然资源国际市场，而被起诉的中国出口配额就是如此。

此外，小组发现按照GATT 1994 第20 条(g)款后半部分的要求，出口配额措施没有与限制中国国内使用稀土、钨和钼一同实施。结果，对国外和国内进行限制的总体效果是鼓励国内提炼并保证中国制造商优惠使用这些材料。鉴于此，小组的结论是，中国对稀土、钨和钼实施的出口配额没有“有效限制国内生产或消费”，没有达到上诉机构根据第20 条(g)款规定所要求的“不偏不倚”(even-handedness)，故该配额不能证明是公正合理的。

3.贸易权

俄罗斯具有丰富的自然化资源，自向南分为森林、草原、平原等自然生态带。俄罗斯的自然旅游资源丰富，尤其是东北部地区的生态资源系统具有独特的文化景观效果。俄罗斯的历史悠久，文化传承广泛，是旅游产业发展的必要先决条件。俄罗斯遗产数量居全世界第四位，有160多个自然遗产，600多个文化遗产、30处自然文化遗产。俄罗斯的文化内容丰富，每一处都具有鲜明的特色和文化内涵水平。

中国限制某些企业出口稀土、钼的权利。虽然《中国入世议定书》中已经承诺消除贸易限制，但中国辩称，根据GATT 1994 第20 条(g)款的规定，被诉的这些限制措施是正当合理的，因为它们也与可耗竭自然资源的保护有关。专家小组认为，中国可以依据GATT 1994 第20 条例外条款的规定证明这些限制措施是合理的，但是对于为什么根据这一规定其对贸易权的限制是合理的，中国并没有给出令人满意的解释，因此，小组的结论是中国对贸易权的限制违反了WTO 义务。

最后，专家组的结论与建议是:中国没有遵守GATT 1994 第11 条第1 款，《中国入世议定书》第1.2、5.1 和11.3 段，以及《中国加入工作组报告》第83、84、162 和165 段的规定，对各种形式的稀土、钨和钼实施的出口税和出口配额，以及对出口稀土、钼企业的贸易权的限制(事先出口经历要求、出口业绩要求和最低注册资本要求)是与中国承担的WTO 义务不一致的，因此，建议DSB 要求中国使现有措施与其在GATT 1994、《中国入世议定书》和《中国加入工作组报告》中所承担的义务一致起来，不再使这一系列措施产生一个有悖WTO 的结果。

根据双方诉讼和专家组的初裁结果，上诉机构经过审理做出了最终裁决:

基于上述理由，上诉机构支持专家小组的结论。 “根据GATT 1994 第20 条(g)款，中国一直没有证明其对各种稀土、钨和钼使用出口配额是公正合理的”。

拒绝中国将《中国入世议定书》1.2 段 和《WTO 协定》第12 条第1 段解释为《中国入世议定书》的每一个具体条款都成为《WTO 协定》整体的一部分，或多边贸易协定之一，这种条款与多边贸易协定有着固有(内在)的联系。

小组所指出的关于《中国入世议定书》“1.2 段第二句的法律效力”不是“其中的个别条款是……《WTO 协定》所附《多边贸易协定》的组成部分”是没有错误的，而且没有必要就《中国入世议定书》1.2 段第二句中的《WTO 协定》一词的范围发表意见。

关于在《中国入世议定书》中的个别条款与《WTO 协定》和多边贸易协定所附各项规定之间的具体关系，包括那些协定中的例外是否可以适用于违反《中国入世议定书》规定等问题，必须根据条约解释的习惯规则和争端情况对相关规定进行全面分析的基础上予以回答，而且分析必须从《中国入世议定书》相关条款的原文开始并考虑到其上下文，包括《中国入世议定书》本身和《中国加入工作组报告》的有关条款，以及WTO 法律框架内的协定。同时，分析还必须考虑到将WTO 体系的整体结构作为一揽子以及任何其他有关解释要素，并且该分析必须适用于每个纠纷的情况，包括有争议的措施和被诉违反情况的性质等。

三、启示与建议

事实上，对资源性产品实施出口限制几乎是WTO 所有成员的一致性行动，许多发达国家对本国具有战略意义的资源更是倍加保护。美国拥有极其丰富的石油资源和稀土资源，但从不轻易开采，而是依赖进口。为了保护资源，日本关闭了自己的所有生产型煤矿。

然而，长期以来中国以仅占世界23%的稀土储量和47%的钨储量向国际市场供应超过90%的稀土产品和80%的钨产品。中国在开采稀土时付出了巨大的环境代价，稀土分离的化学过程产生大量污染物，对环境造成极大破坏。尽管如此，为什么中国的资源性产品出口限制措施却频频遭受质疑并被诉诸公堂呢?国人对此显然愤愤不平。但是，静下心来仔细分析不难发现，这些摩擦和纠纷的发生是由政治、经济等多种因素导致的，包括客观因素和主观因素。

从政治经济角度来看，历史上“剑与火”的掠夺，以及当代局部战争的爆发和地区局势的紧张，无不与争夺和寻求资源尤其是稀缺资源有关。如以美国为代表的西方国家始终对共产党领导的国家持有敌意，在政治上打压、经济上限制或制裁，包括冷战时期的“巴黎统筹委员会”(简称“巴统”)为限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高新技术，把军事武器装备、尖端技术产品和稀有物资等三大类上万种产品列入禁运清单，如今的“瓦森纳安排”依然将中国列入限制范围，这些均表明政治因素仍旧占主导地位。尽管“巴统”和“瓦森纳安排”主要是限制军品和军民两用物品出口，但用于生产这些军品和军民两用物品的原材料基本上是战略性资源和稀缺资源。此次诉讼涉及的稀土、钨、钼均为稀有金属，在冶金、机械、化工、航天等领域应用广泛，属于不可再生的珍贵资源。可见，他们一方面通过某种制度安排限制高新技术产品出口，另一方面通过某些规则迫使资源拥有国输出其资源，以满足他们的发展需求，否则就对簿公堂。这种在政治经济领域的霸权行为一直严重存在，包括利用WTO 规则为新加入成员设置更高标准等，以达到制约发展中国家的目的。

尤其是中国成为世界第二大经济体和第二大贸易国后，客观上讲美国当局心中并不舒服，深感其霸主地位受到威胁，或者说美国希望中国开放市场、发展市场经济，但又不愿看到一个强大中国的出现。这种“冷战思维”迄今仍挥之不去，且一直体现在其对华政策的制定和行为中，因此不断对中国搞些小动作，试图阻碍中国的发展进程，也就不难理解了。特别是2008 年国际金融危机爆发后，发达国家经济纷纷陷入衰退、失业率高企，发展中国家增速也大大放缓，只有中国依然保持着较高增长。在这种全球经济进入深度调整的形势下，为了缓解国内矛盾，转移视线，中国最能引起人们的关注，资源出口限制问题便成为最好的靶子。

从主观上看，两起资源出口纠纷案的发生和败诉也有一些自身的原因:一是入世后强调利用多边贸易体系扩大出口贸易，加快贸易大国进程，贸易摩擦又主要发生在制成品领域，原材料出口限制问题尚未成为突出矛盾并引起足够重视;二是入世后中国政府的主要精力放在开放市场、完善制度建设等方面，放松了出口市场限制制度的调整，尽管这是“乌拉圭回合”和“多哈回合”并未解决且至今仍有争议的问题;三是对入世时所签文件理解和履行存在偏差，包括对相关政策的合规性有所忽略;四是缺乏充分的前期研究和形势预判，处理摩擦和应诉显得比较被动。

不过，通过此类纠纷的诉讼过程，中国虽然付出一定成本，但也从中学到不少东西，并且锻炼了队伍，赢得了调整政策措施和使相关产业部门适应新形势的时间。其实，发达国家间出现贸易摩擦后也是不厌其烦地进行诉讼，目的是为保护本国市场和产业发展争取更多的调整时间和空间。

总之，通过对“原材料纠纷案”和“稀土纠纷案”两个案情的初步分析，我们认为中国至少应从中得到以下几点启示:

一是要以平常心态对待贸易摩擦，不回避、不惧怕、不拖延，针对磋商请求积极回应;若磋商未果，积极应诉，努力消除无理要求和指责，尽一切可能争取对我国有利的裁决。

二是要充分利用多边体制规则，据理力争。首先，对多边贸易法律文件文本有全面系统的了解，搞清文件之间、上下文之间、条款之间的关系，以及它们与涉案问题的关联度，做到相关规则条款的援引用具有适用性;其次，广泛收集已有相关案例，深入研究分析投诉方和应诉方的证词、专家组和上诉机构的裁决理由，选择适当案例支持本案裁决。

三是要遵守规则，信守承诺。尽管目前WTO 规则在发达成员与发展中成员的利益体现上仍“不平衡”，但总体上有利于促进全球贸易发展的现有纪律还需遵守。尤其是WTO 成立后，为包括中国在内的新加入成员设置了更高标准，使新成员承担了“超WTO 义务”，这是新成员不得不接受的现实，而且承诺必须履行。履行承诺是每个WTO 成员的义务，否则，不但失信，还会招致对方“合理”报复，惹来新的摩擦。

这两起资源出口纠纷案虽然均以中国败诉而告终，但也使我们对WTO 规则有了更加全面深入的理解，获得更多在多边框架下处理贸易摩擦的知识和经验，同时也为未来中国如何参与国际规则制定、完善本国制度建设、构筑开放型经济新格局、实现可持续发展提供了有益借鉴。鉴于此，提出以下几点建议:

第一，从政治经济高度总结和认识中国资源贸易摩擦败诉的原因和性质，对斗争的复杂性和长期性始终保持清醒的头脑。当今世界政治经济格局表明，以美国为代表的西方发达国家既需要中国又害怕中国崛起，既希望中国发展又不愿看到中国做强，既想分享中国发展红利又欲控制中国发展进程，把持国际舞台上的主导权。美国强力推动的TPP 和TTIP 就已昭然揭示出美国的政治经济意图。当中国政府提出“一带一路”倡议、建立亚洲投资银行后，许多国家纷纷响应和参与，而美国则以沉默表示其态度。因此，摩擦和斗争是长期的，要有充分的思想准备和组织准备。

第二，认真履行承诺，加快完善相关立法和政策法规的合规性。根据我国在加入WTO 文件中所做的相关承诺，取消不符合规定的出口配额、出口税、贸易权限制等措施，清理现有相关政策法规并使其与WTO 规则和中国入世承诺一致起来，同时对上位法进行相应修改，形成更加完善的框架立法体系。

第三，制定合规的出口限制替代政策措施，促进对外贸易持续健康发展。有几个政策目标促使对稀缺资源实行出口限制，保护自然资源是其中之一。出口限制也被用于实现社会目标，如保护环境。与促进下游产业发展不同，这些目标可以理解为是对市场缺失的一个回应。然而，问题在于出口限制是否是取得这些目标最有效的工具。因为出口限制对出口量具有直接的影响，所以原则上讲，此类措施的有效性要看减少出口是否实际导致了生产的减少。就此而言，规范生产本身而不是贸易，则是取得这些社会目标的一个替代选择。例如，智利为了应对资源枯竭问题，对矿业经营者收入征收开采税，以取代对出口限制措施的依赖。在此领域可能会有进一步工作，包括建立一个政策措施的等级制度，以便更好地了解哪一种措施能够最有效地实现政策目标。

除出口税和限制措施外，还有多类立法对采矿业构成重大影响，包括采矿、探矿和勘查许可，生产配额和税收，以及复杂的开采权问题等。例如，南非钯族金属矿的开采，并非通过出口限制和税收措施进行管理，而是通过其他立法机制进行管理。鉴于资源的稀缺性和对环境造成的严重污染，中国政府应采取一系列措施加强对稀有资源的管理，不再采取单一的贸易政策，而是更多地通过产业政策、环保措施全面规范国内的生产、消费以及出口。比如，可以通过增加矿产税的方式，提高采矿成本;提高环保标准，增收环境税，实行环境成本内在化;加大监管力度，对不符合标准的企业一律关闭等。

第四，积极参与多边规则制定，为发展中国家争取利益平衡。在WTO 成立后的新一轮多边贸易谈判中，美、欧、日主张将出口限制和税费作为非关税壁垒纳入非农产品市场准入谈判，并提议签订出口税协定。对于这种扩大市场准入谈判组的授权范围，将市场准入与获得供给混为一谈的做法，中国应继续坚持反对立场。同时，积极应对贸易与环境谈判，大力推动WTO 发达成员与发展中成员、老成员与新成员平衡发展，资源拥有国与消费国利益平衡，争取公平合理的谈判地位，由国际规则的被动接受者成为规则制定的参与者，使新规则朝着有利于我国利益的方向调整。

第五，加强人才建设，形成一支能够游刃于国际争端解决舞台的队伍。加入WTO 时，我国培养锻炼出一支“入门”人才队伍。加入WTO 后，原有队伍不仅工作重点开始转移，而且所需知识内容也发生改变，此时更需要的是一支善于在多边平台上处理各类摩擦和推进制度建设的人才队伍，包括由谈判队伍、研究队伍、法律专家队伍、行业协会和业界权威从业人员队伍等所组成的强大阵容。首先，授权有关部门 (如商务部)牵头组成中国国际经贸争端解决机构，负责全面协调工作，包括投诉、磋商、应诉及善后工作;其次，建立官、产、学、研联合研究机制，每年对基础研究、前瞻性研究给予一定经费支持，研究成果供相关部门和一线人员参考;再次，定期对一线人员和联合机制中的相关人员进行培训，广泛了解国际市场新动态、贸易摩擦新特点和国际规则新趋向，深入分析贸易争端案例，掌握援引GATT/WTO 条款和案例的经验和技巧，寻求妥善解决纠纷的最佳路径和结果。