自治机关构成与自治州地方性法规的授权逻辑

郑 毅

（中央民族大学 法学院，北京 100081）

2015年3月8日李建国副委员长在《关于立法法修正案草案的说明》 （下称《说明》）中指出：“根据民族区域自治法关于‘自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权’的规定，在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，建议相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。”然而，以《民族区域自治法》第4条第2款作“等量代换”的逻辑前提是权力主体限于自治州的“自治机关”，即只有自治州的自治机关才能够根据第4条自动获得地方性法规制定权。显然，《说明》认定自治州人大及其常委会均属自治机关。然而，基于学界目前对“自治机关”内涵莫衷一是的现状，笔者不得不质疑《说明》的赋权逻辑。

一、自治机关的概念沿革

“自治机关”正式作为一个规范概念始于1952年《民族区域自治实施纲要》 （下称《纲要》）第2条：“各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”其一，根据《共同纲领》第12条“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”的规定，《纲要》作为诠释“自治机关”概念的关键的“地方政权”应包括人大和政府。其二，当时的“政府”概念与今不同，《共同纲领》第12条规定：“各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关”，故当时的“人民政府”除了今天的内涵外，还具有部分的人大常委会功能。[1]（P80-81）因此，《纲要》中的自治机关是涵摄当今意义上的人大常委会的职权在内的。

自治机关作为一个正式的宪法概念始于五四宪法第54条第9款，但五四宪法并未对自治机关的具体构成作出明确规定，这是由于根据1951年的《十七条协议》，西藏实行完全自治，可以不召开人大，不选举政府。因此，“西藏建立什么形式的政府，完全由那里大多数人民的意志决定”，[1]（P122）五四宪法不明确自治机关具体形式的做法正是为了照顾西藏的特殊性。[2]（P426）

在宪法上真正明确自治机关的内涵始于七五宪法第24条第1款：“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方，它的自治机关是人民代表大会和革命委员会。”第22条第1款又指出：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”。由此，七五宪法上所谓的自治机关，其实包括民族自治地方的人大、人大常设机关以及政府。

此后的七八宪法第38条第1款虽规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关是人民代表大会和革命委员会”，第37条第1款却又指出：“地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”，故此时的自治机关仅由人大和政府构成，不包括人大常委会。

现行宪法第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”，形式上仍为“人大+政府”的二元结构。

二、自治机关的构成之争

那么，民族自治地方的人大常委会属于自治机关吗？

（一）肯定说

第一，根据《宪法》第57条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 （下称《组织法》）的规定，我国各级人大常委会均为本级人大的常设机关。因此，既然自治地方的人大属于自治机关，那么作为其常设机关的常委会也必然属于自治机关范畴，否则人大闭会期间自治机关的职权由谁行使？

第二，根据《宪法》第115条“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第3章第5节规定的地方国家机关的职权”的规定，自治机关的构成与第3章第5节规定的地方国家机关应当一致，而该节中地方各级人大常委会的相关职权问题均被囊入（如第96、100、103、104、110条等）。这表明地方国家机关包括地方各级人大常委会，自治机关亦应包括民族自治地方人大常委会。

第三，笔者致电请教曾参与1984年《民族区域自治法》起草和2001年修正工作的全国人大民委法案室原主任敖俊德教授。敖教授基于肯定立场，认为《宪法》第112条之所以没有明确言明“常委会”，是担心同后条中民族自治地方人大作为自治法规唯一立法主体的规定相混淆，但这并不影响其自治机关的身份。敖教授同时指出，2001年修改《民族区域自治法》时曾有同志建议赋予自治区和自治州的人大常委会修改本级人大制定的单行条例的权力。当时内部讨论认为在理论上并无异议，但出于稳妥考虑最终未予采纳。但这却说明民族自治地方人大常委会是具有自治机关身份的，否则何来对作为自治机关人大所制定的单行条例的修改权？

（二）否认说

第一，现行《宪法》中对于人大和常委会问题的规范表述包括三类：“人民代表大会”、“人民代表大会常务委员会”以及“人民代表大会和它的常务委员会”，即两个概念在《宪法》中严格区分使用的场域。若自治地方人大常委会属于自治机关，《宪法》第112条则应表述为：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会及其常务委员会和人民政府”，而目前该条实际表述即意味对前述假设的否认。

第二，人大与常委会是相对独立的两类机关。如在组织上，根据《宪法》第61、74条以及《组织法》的规定，各级人大以主席团为核心机构，而根据《宪法》第68条第2款以及《组织法》第46条，全国人大常委会以及县级以上地方各级人大常委会则分别以委员长会议和主任会议为核心机构。又如，《宪法》第62条规定的全国人大的15项职权和第67条规定的全国人大常委会的21项职权在内容上存在明显差异，而《组织法》第8条规定的县级以上地方各级人大的15项职权和第44条规定的县级以上地方各级人大常委会的14项职权同样差异明显。

第三，民族自治地方人大常委会作为自治机关的最大实践价值是人大闭会期间代行人大的职权。根据《组织法》第44条的规定，地方各级人大只有在三种情况下被允许代行人大职权：根据第（九）项，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免，当本级人民政府、人民法院、人民检察院正职领导因故不能担任职务时在副职领导人员中决定代理人选；根据第（十二）项，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务，以及由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务；根据第（十三）项，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表。显然，上述三类职权均与民族区域自治权无关。

第四，“防止混淆”的解释并无依据。在理论上，自治法规的制定权主体被明确为自治地方的“人大”而非笼统表述为“自治机关”，因此，自治机关和自治法规的制定主体是两个不同的概念。在《宪法》中，自治机关的构成和自治法规制定权问题分别在第112条和第116条中有规定，其中尚间隔三个条文，难言混淆。在实践中，绝大多数的自治法规依照《宪法》第116条规定由民族自治地方人大制定通过，因此，混淆说未免杞人忧天。

第五，2001年修改《民族区域自治法》过程中的讨论不能认定自治州人大常委会属于自治机关。如根据《宪法》第62条第（三）项的规定，全国人大对基本法律具有专有立法权，而第67条第（三）项又赋予全国人大常委会在全国人大闭会期间对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改的权力。可见，即使自治州人大常委会能够修改人大制定的自治法规，也无法证明两者的同质属性。

三、“人民代表大会”的双重宪法释义

肯定说与否认说看似针锋相对，但仍存在另一种可能的弥合逻辑，即宪法中的“人民代表大会”是否包含常委会之可能？

（一）狭义理解

第一，通过与“人民代表大会常务委员会”连用或同条表述来突显人大与常委会的异质性，如《宪法》第100条、第58条、第59条第2款等。既作并列表述，则此时的“人民代表大会”当然不包含常务委员会在内。

第二，虽单独表述，但可通过与对应条款的体系解释得出狭义内涵，如《宪法》第62条规定了全国人大的职权，结合第67条对全国人大常委会职权的专门列举，可知第62条专指每年3月召开的全国人民代表大会。

第三，通过强调人大代表的来源彰显狭义内涵。如《宪法》第2条第2款“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，突显的是“人民通过选举的方式选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民行使国家权力，并对人民负责，受人民监督”，[2]（P168）显然无法包容常委会的内涵。

第四，还原某些条款的语言环境进行体系解释得出狭义判断。如《宪法》第60条第1款规定：“全国人民代表大会每届任期五年”，无法直接断定是否也包括全国人大常委会，但该条第2款随之规定：“全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举”，即说明前款的“五年任期”仅针对每年开会一次的全国人民代表大会，此亦与第66条的规定吻合。

（二）广义诠释

第一，作为正式条款出现。如《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”《宪法》第62条第（五）、（七）、（八）项规定全国人大选举产生国务院总理、副总理、国务委员、部长、主任、审计长、秘书长以及最高法院长和最高检检察长；第67条第（七）、（九）、（十一）、（十二）项规定全国人大常委会监督国务院、中央军委、最高法和最高检的工作，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，在全国人大闭会期间决定部长、主任、审计长、秘书长的人选，任免最高法副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，任免最高检副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，批准省级检察院检察长的任免。故《宪法》第3条第3款所谓的“人民代表大会”包括常委会。在地方层面，《组织法》第8条第（五）、（六）、（九）、（十一）项，以及第44条的第（六）、第（八）、（十二）项同样存在类似的规制逻辑。

第二，作为章节标题出现。如《宪法》第3章第5节的标题为“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”，虽明确以“地方各级人民代表大会”为规制对象，但一方面，该章7节内容中并未为地方各级人大常委会单设专节，故结构安排上只能将地方各级人大与常委会问题同节规制；另一方面，该节除了针对地方各级人大的职权加以规定外，还在第96、99、100、101、103、104、110条中对地方各级人大常委会的相关问题予以明确，占到该节条文总数的41%。因此，第3章第5节的标题“人民代表大会”中亦包括地方各级人大常委会在内。相类似的，还有《宪法》第3章第1节的标题“全国人民代表大会”中的“人民代表大会”一词。

然而，广义说的规范来源要么源自《宪法》总则部分的抽象规定，要么源自不具有针对性规制效力和明确效力场域的章节标题，因此，在解释具体制度问题时，应优先考量规制性更强的狭义诠释，即倾向于自治机关不包括人大常委会的判断。

四、代结语：狭义标准与二元化的授权路径

《民族区域自治法》第4条第1款在“自治机关”和“宪法第3章第5节规定的地方国家机关”之间构建了逻辑通路，而问题的关键指向“人民代表大会”双重内涵的选择标准。对此，应再回《说明》中找寻依据：“建议相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权”，将自治州人大与常委会并列表述，显然采狭义人大的内涵。而依照逻辑同一律，为该条寻找《宪法》和法律依据时亦只能采狭义内涵，故自治州人大的地方性法规制定权源于《民族区域自治法》第4条第2款，而自治州人大常委会的此项立法权则只能视为全国人大的另行专门授予。由此，本文的初步结论如下：

第一，修改后的《立法法》将地方性法规制定权同时授予自治州的人大和常委会并无异议，人大和常委会共同行使地方性法规制定权既是长期立法理论和规范的惯例，也符合自治州客观立法实践的需求。

第二，《说明》举明“自治州的人大常委会”，是为避免因《宪法》“人民代表大会”内涵的不明确性而导致实践中对自治州人大常委会是否有权制定地方性法规的无谓质疑。

第三，《说明》采用的“人大+常委会”的并列表述方式在事实上确认了对“人民代表大会”内涵的（狭义）选择标准，并同《宪法》第112条的“自治机关”产生形式龃龉，从而混淆了自治州人大和常委会获得地方性法规制定权的不同逻辑基础，应予澄清。

[1]许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社，2005.

[2]蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2004.