广东执行助学贷款政策的价值冲突

叶穗冰

（广东司法警官职业学院，广东广州，510220）

广东执行助学贷款政策的价值冲突

叶穗冰

（广东司法警官职业学院，广东广州，510220）

国家助学贷款是以资助高校贫困大学生为目的，由财政贴息、财政和高校共同给予银行风险补偿金，在政府、银行、高校和大学生四方当事人之间运作的信用贷款。广东在执行助学贷款政策时，四方当事人之间产生了价值冲突：政府部门不愿承担过多的补贴，银行因为金融风险而惜贷，高校面临着人力不足和承担过高的风险补偿金的问题，学生因各种原因违约。政府有必要通过立法和一系列地方政策调整，使四方当事人形成合力，实现国家助学贷款“资助”和“育人”的双重目标。

广东；助学贷款；价值冲突

国家助学贷款是以资助高校贫困大学生为目的，由财政贴息、财政和高校共同给予银行风险补偿金，在政府、银行、高校和大学生四方当事人之间运作的信用贷款。

国家助学贷款在广东的发展大致经历了四个阶段：2000-2003年为初创阶段，广东省出台了《关于进一步推进广东省国家助学贷款工作的意见》，确定了以校园地为贷款地点的国家助学贷款模式；2004-2006年为走向规范阶段，广东省制定了《广东省国家助学贷款实施细则（试行）》，把国家助学贷款的偿还时间推迟到6年；2007年至2013年为国家开发银行模式阶段，广东省在2007年颁布了《广东省普通高校国家助学贷款管理办法（试行）》，2010年发出了《关于印发〈广东省普通高校国家助学贷款工作考核办法（试行）〉的通知》，2013年又发布了《关于印发〈广东省高校国家开发银行国家助学贷款风险补偿金管理暂行办法〉的通知》，以国家开发银行广东省分行为放贷主体，农业银行负责代理助学贷款的收发工作，建立了风险补偿金制度；2014年至今是以校园地贷款为主、生源地贷款为辅阶段，韶关成为首个试点生源地助学贷款的地区。至2014年，广东省高校累计有34万人次获得了国家助学贷款26.5亿元[1]。以校园地贷款为主要特征的国家助学贷款“广东模式”趋于成熟。

“广东模式”存在四方当事人。在执行助学贷款政策实践中，四方当事人之间的价值冲突使他们做出了矛盾的选择，影响着助学贷款规模的扩大。从2010年至2013年，虽然广东省高校在校学生总数和贫困生人数都在不断增加，但是贷款人数及金额却在逐年下降[2]。

一、政府：补贴风险与法制漏洞

从国家助学贷款政策运行伊始，广东省政府就面临着两难抉择：要让更多的贫困大学生获得助学贷款，财政就必须承担贷款拖欠的风险；要控制贷款拖欠的风险，就必须减少贷款的数额。

齐德曼把学生贷款的目标分为成本分担、社会责任和学生独立三个方面[3]。这三个方面在我国国家助学贷款政策中分别得到了体现。成本分担理论体现在国家助学贷款政策设计的初衷上，即让受益的学生分担成本，以解决高校扩招后政府有限的资金投入和迅速扩大的大学生数量之间的矛盾。社会责任理论可以解释为当高等教育的正外部性与资本市场的风险性发生矛盾时，我国政府承担起更多的社会责任，做出了“不让一个大学生因家庭经济困难而辍学”的承诺。党的十八大报告指出：“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”这正是政府承担社会责任的体现。学生独立理论可以解释为，用贷款的方式而不是以无偿的方式资助贫困学生，目的是解决学生人力资本投资的长远性和经济来源匮乏的现实性矛盾，促进学生的独立。

此外，国家助学贷款政策还掺杂了政府的利益：通过助学贷款，政府可以在一定程度上调节高等教育的供求关系，保证贫困地区的人才供给，为未来积累充足的高素质人才，保障社会经济长远发展的需要。

政府在国家助学贷款方面的诉求凝结在国家助学贷款的补贴政策中。目前广东省的国家贷款补贴有4种：贴息，学生在校期间助学贷款发生的利息由财政补贴代为偿还；税收优惠，包括呆坏账损失税前扣除和免征5%的利息收入营业税；10.9%的风险补偿金，由省财政和高校各承担50%，贷款到期后，高校违约率如果低于10.9%，包括省财政承担部分全部返还给高校，而如果高于10.9%，超出部分由高校和国家开发银行分别负担60%和40%；服务代偿，即毕业生到西部地区、农村基层就业或应征入伍的，助学贷款本金及其利息由政府代为偿还。

负责国家助学贷款运作具体的是政府财政部门。对财政部门来说，落实国家助学贷款政策是奉命办事，10.9%的风险补偿金的一半是净支出，这笔支出的大小与贷款的规模相关，贷款规模越大，支出越多。为了减少支出，最好的办法是控制贷款规模，减少补偿风险。基于这一考虑，国家助学贷款规模被严格控制在大学生人数的20%以内；本专科学生每人每年资助的标准原来限制在6000元以内，2014年7月调整到了不超过8000元；同时，按照高校的隶属关系，中央和省级财政分别负担风险补偿金。

根据政府部门测算，我国贫困大学生占在校生总数的20%左右。但是，自1999 年开展国家助学贷款工作以来，截至2013年底，国家助学贷款审批人数为109.10万人，获得贷款学生仅占在校生总数的13.23%[4]。在广东高校，新生不报到的原因多数是无力缴纳学费。广东某独立学院金融本科专业录取108人，实际报到65人，报到率只有60.2%。经对未报到的学生进行调查，其中65%的学生因为交不起学费而被迫放弃入学资格[5]。

国家助学贷款设定了每人每年资助8000元的上限。在广东，这一标准相当于公办高校普通专业一年的学费，而一些公办高校艺术类专业和民办高校普通专业，一年的学费往往超过10000元。

同时，国家助学贷款的覆盖率与高校隶属的政府层级、高校的公办或民办性质有直接关系，部属高校贷款相对充裕，公办高校通常有一定的贷款比例，但众多的民办高校却难分一杯羹。广东岭南职业技术学院是广东首家获得国家助学贷款的民办高校。据调查，广东仅有30% 的民办高校开展了国家助学贷款工作[6]。

目前，国家助学贷款工作还无法可依，仅有政策规定。而政策对国家助学贷款的性质、四方当事人之间的权利和义务关系、监督和问责机制等方面的规定比较含糊，导致社会对国家助学贷款的认识不统一，助学贷款工作推进困难重重。本是助学贷款资格认定主体的民政部门，由于在助学贷款中的义务和责任不明确，普遍存在着“懒政”现象。他们很少认真审核贫困大学生的家庭状况，就在《高等学校学生及家庭情况调查表》上草草盖章了事。即使事后被指责造假，也无需承担任何责任。

二、银行：金融风险与信贷劣势

国家助学贷款是信用贷款。银行要想获得信用贷款收益的最大化，就必须控制好三个变量：风险、放贷量和成本。

信用贷款，顾名思义要信用先行。我国社会信用体系的建设始于1996年，中国人民银行率先建立了全国联网的信用档案数据库。广东在2008年启动了广东商学院2万名大学生信用档案试点建设。但是，银行、高校的信用档案各自画地为牢，与税务部门、社会保障部门、公检法部门的信用档案互相封闭，统一的社会信用体系没有建立起来。在这种情况下，国家助学贷款主要依靠银行自身的征信系统，而贫困大学生往往没有金融信用历史，他们未来的道德水平、健康状况、就业状况更是难以预测，国家助学贷款对银行来说几乎无“信用”可言。据统计，全国范围内国家助学贷款的违约率高达20%，而全国境内，商业银行的平均不良贷款率仅有1.66%[7]。财政部规定，国家开发银行的助学贷款补偿金不能用作保费。这一规定限制了国家开发银行引入市场化风险共担机制分担风险的可能。

银行每办理一笔贷款都要经过复杂的审核手续。银行要提高贷款收益，最主要的办法就是选择与大宗客户交易。而国家助学贷款单笔金额很小，少的只有千元，最多的也不过万元，是典型的小额贷款，对银行来说是一种低效益的贷款。

这种小额贷款的运作成本一点也不比大额贷款低。贫困大学生多数分布在边远地区，涉及面广，贷款工作量巨大，管理成本很高。一旦大学生违约，银行要支付高昂的律师费。即使胜诉，由于大学生毕业后流动性很大，要顺利执行并不容易，况且，即使顺利执行，也可能得不偿失。根据《广东省普通高校国家助学贷款业务合作协议》，广东省教育厅和国家开发银行有权按贷款合同的约定在不通知违约学生的情况下，通过校园网、新闻媒体和网络等信息渠道公布其姓名、照片、居民身份证号码、毕业学校及具体违约行为等信息。2007年，广东的银行曾经尝试将500多名国家助学贷款违约学生的信息以“债务催收公告”的形式公之于众。但是，这一公布个人信息的做法与宪法保护公民隐私权的规定存在一定的冲突，因而倍受争议。这一追缴措施此后未再使用。

在风险、放贷量和成本都不符合盈利性要求的情况下，银行的最佳选择是惜贷。所谓惜贷，指的是在申请人有贷款需求、符合贷款条件的情况下，银行不愿意发放贷款的现象。因为广东主要实行校园地助学贷款，银行通常会极力要求外地学生申请生源地助学贷款，而生源地银行又会极力劝说学生到校园地申请助学贷款，导致两种助学贷款政策都难以落实。考虑到贷款风险，银行不愿意贷款给那些家庭特别贫困、基本上没有还款能力的学生。于是，有经验的辅导员会劝特困生在填写家庭情况时适当隐瞒一些，以提高贷款申请的成功率。这实际上违背了国家助学贷款发放的初衷。按规定，国家助学贷款违约率如果小于10.9%，银行应将风险补偿金剩余部分返还高校。广东的实际情况是，风险补偿金年复一年地收入银行账下，违约率由银行统计，政府和高校无从查知，而银行从来没有给高校返还过风险补偿金。同时，银行在发放助学贷款之前还会向高校提出一些捆绑条件，如开设基本账户、定期存款，并以助学贷款违约率的高低作为向高校提供教学设备改造、基本建设贷款的依据。

三、高校：补偿风险与人力缺口

国家助学贷款政策使高校陷入法律的纠结之中：一方面，高校为大学生办理助学贷款，高校与大学生之间是代理关系，高校是代理人；另一方面，高校帮银行认定大学生的贷款资格，替银行追讨欠款，高校与银行之间是委托关系，高校是受托人。助学贷款用于贫困大学生缴交学费，而学费是高校的主要收入来源。因此，高校在代理和委托中均有利益关系。也就是说，高校作为利益相关人分别对借贷双方进行了代理和委托，这是违反民法规定的行为。

从代理人的角度看，高校的利益可归纳为：用助学贷款弥补欠缴学费的漏洞，最好是预期欠费的大学生都能够获得贷款，其中成绩优秀的学生应优先获得贷款，以免他们为了筹集学费而耽误学业，最终影响高校出人才。因此，高校的贷款目标是可能欠费的大学生，而不一定是贫困的大学生。高校设计的贷款认定流程一般是：贫困生提出申请→贫困生出具民政部门盖章的《高等学校学生及家庭情况调查表》→进行院系两级民主评议→公示助学贷款学生名单。这一流程的重头戏是院系两级民主评议，因为这一环节最有可能预测欠费的大学生。至于大学生家庭是否真正贫困，责任交给民政部门，由大学生自己找民政部门盖章证明。为方便操作，高校通常对照国家助学贷款发放名额，把贫困生指标按人数比分配到各个院系，再由院系按人数比分配到各个班。这一做法忽视了贫困生并非按比例产生的自然规律，造成的后果是：部分贫困生扎堆的班级，真正的贫困生因名额所限不能申请到助学贷款；而部分较少贫困生的班级，非贫困生也分到了一块蛋糕。这显然有违教育公平。

从受托人的角度看，由于高校要向银行支出10.9%的风险补偿金的一半，并且还要支付违约率超出10.9%部分的60%，而违约率低于10.9%则可以得到剩余的风险补偿金，高校的利益指向把违约率控制在10.9%以内。可惜的是，正如世界知名学生贷款专家艾德里安·翟德曼所说：“高校在确定学生贷款资格方面具有比较优势，但有效回收贷款的能力未得到证实。”[8]高校首先面临着国家助学贷款工作人员不足的困难。尽管政府明文规定：各高校必须设立从事国家助学贷款管理工作的专门机构，原则上按在校生1：2500的比例调配专门工作人员。但这些年来高校不断扩招导致人手日益紧缺，特别是又逢“去行政化”的改革，广东几乎没有哪所高校达到这一比例。绝大多数高校的做法是设置1-2名专职人员，管理包括“奖学金、助学金、助学贷款、勤工俭学、困难补助、减免学费”六大项目的学生资助工作。其次，高校负责国家助学贷款的专职人员并非财会人员，没有金融专业知识，缺乏贷款办理规范，很难控制助学贷款风险。据《南方日报》2010年1月12日报道，广东省首批进入还息期的高校中，有近一半的违约率触到了风险补偿金的“红线”，一些高校的违约率超过50%，个别的甚至高达74%以上[9]。广东省教育厅对高校助学贷款工作进行评价时，助困比例最高评分为4分，而违约控制比例最高评分为15分，显然更关注风险控制。广东各高校为了减少风险补偿金的支出，也为了能够在助学贷款工作中获得主管部门较高的评分，唯有尽量降低贷款规模，以便于进行风险控制。特别是一些高职院校，表面上看来助学贷款违约率不高，但实际上助学贷款发放量极小，对大量的贫困生没有起到助学作用。更有一些院校用其他款项来冲销逾期还款，以减少违约率。这种做法虽然降低了学院助学贷款的违约率，却违背了广东省财政资助专项资金的拨款原则。

四、学生：道德风险与生存困境

国家助学贷款运行的种种问题源于违约，而违约的源头是大学生。一方面，政府、高校和银行都拿出了不菲的资金或是放弃了丰厚的收益，帮助贫困大学生完成学业；另一方面，部分受助大学生却成了“白眼狼”，完成学业后不归还贷款，使政府、高校和银行陷入困境。这一现象甚至使社会对申请国家助学贷款的大学生群体产生了道德怀疑。大学生违约的原因比较复杂，大致包含无意违约、大意违约和故意违约三种。

无意违约指贫困大学生有归还贷款的意愿，但由于经济窘迫无力归还贷款，因而造成违约。无意违约的大学生主要遭遇了就业困难、重大疾病甚至死亡、家中发生意外事件等不幸。这类原因导致的违约占被调查的违约学生的44.29%[10]。高校扩招后，大学毕业生人数不断攀升，全国普遍出现了大学生就业难的现象。广东作为全国大学生就业首选的“北上广”三地之一，就业压力很大。广东的贫困大学生由于经济原因很少参加各类培训和考证，比普通大学生就业更为困难。广东省教育厅副厅长李学明透露，2014年广东有2.8万名助学贷款毕业生，已签订三方协议书的只有6000多人，就业率不到24%，就业形势严峻[11]。按理大学生失业可以在劳动部门登记并得到免费推荐，但劳动部门提供的岗位大多是保洁员、家庭护理员之类知识含量低的岗位，与大学生的就业期望值相去甚远。英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等一些发达国家实施助学贷款“按收入比例还款”，即设置最低收入门槛，当借款学生的收入越过这个门槛值后开始偿还贷款。我国暂时还没有相关规定。

大意违约指受助大学生有归还贷款的意愿，也有归还贷款的能力，但因为疏忽大意造成违约。他们有的不清楚还款金额，有的不了解还款手续，还有的错过了还款时间。这类原因导致的违约占被调查的违约学生的25.71%[12]。大意违约与高校、银行的贷后服务工作不给力有关，也与大学生的信用意识淡漠相联。根据对广州医学院、广州中医药大学、广东工业大学和广州工商职业技术学院四所大学753名大学生的调查，受调查者不很清楚或根本不清楚贷款每次还多少的占61.7%，不太清楚和不清楚拖欠国家助学贷款后果的占34.6%，不很清楚和根本不清楚贷款何时还的占26.2%[13]。另据华南农业大学对毕业生的跟踪访问，在贷款学生毕业前，学校或银行与贷款学生签订的还贷计划书，9.74%的贷款学生离校后会丢失，因此无法知道还款的流程及时间[14]。

故意违约指受助大学生有归还贷款的能力，却没有归还贷款的意愿，反而采取种种手段逃避还贷，获取不当得利的违约情况。这类原因导致的违约占被调查的违约学生的22.50%[15]。长期以来，我国基础教育对学生应试能力和道德素质采取一手“硬”一手“软”的培育法，高校对大学生的诚信教育更是如同走过场，加上社会道德风气滑坡，一部分大学生缺乏基本的诚信意识。这些大学生在申请到助学贷款后，不是用助学贷款来缴交学费，而是用助学贷款购置手机、请客吃饭，助学贷款的用途发生异化。毕业时，这些大学生钻就业流动性大、社会监督机制不健全、处罚不力的漏洞，如黄鹤一去不复返。根据对华南师范大学等高校1330名学生的调查，认为目前的违约处罚手段没有约束力或者基本没有约束力的学生比重达40.9%[16]。

五、冲突化解

国家助学贷款既然有四方当事人，就必然存在着价值冲突。化解冲突的根本途径，就是以法律的形式明确当事人的权利与义务，使得各方无法“任性”行使自己的权利，从而保证贷款各个环节运行顺畅，最大限度地资助贫困大学生的学业。为此，政府应当制定《国家助学贷款法》，内容包括四方当事人的权利和义务、贷款对象的认定、偿还贷款的方式、追缴贷款的手段、违约责任等等。由于单独立法的时间周期较长，也可以参照美国《高等教育法》的经验，在修订《教育法》或《高等教育法》等法律时，把国家助学贷款作为新增条款补充进去，并为《国家助学贷款法》的诞生作铺垫。

国家助学贷款的首要环节是助学贷款资格认定。笔者认为，完全依靠民政部门进行助学贷款资格认定的做法不可取。助学贷款资格认定是一项系统工程，应当由生源地政府信息统计部门牵头，联合教育、税务等部门，对离开了义务教育阶段（在广东地区是高中阶段）的学生建立信息库，把包括学生家庭性质、家庭所在地、父母职业、家庭月收入、家庭扶养人口数、家庭资产总额、家庭负债总额、学生校园卡月消费金额、学生综合评定和家庭接受资助情况等数据记录在内，每年更新。高校根据学生信息库提供的数据，按照国际贫穷标准线PL=X/2（其中PL表示该校贫困线，X表示该校学生用于基本生活保障及学习的平均消费水平）确定贫困生，每学期对贫困生的消费情况、学习情况、违纪情况进行动态管理，及时申请发放或终止助学贷款。高校更应在帮助贫困生获取助学贷款的基础上，对贫困生进行发展性资助，即通过心理辅导、学习帮助、实践能力培养、就业指导和项目驱动等方式提升贫困生的知识技能，完善贫困生的道德修养，从“授之以鱼”发展为“授之以渔”，从经济上到心理上让贫困生“脱贫”。

国家助学贷款管理的关键是大学生的信用。除了高校强化对大学生诚信品德和贷款知识的教育外，更重要的是在银行征信系统的基础上，建立银行与高校联网并涵盖税务、社会保障、公检法部门档案信息的社会统一征信平台，以市场信用体系取代政府信用体系。这个统一征信平台应不断扩大覆盖地域和部门，并加强金融惩戒，如冻结账户资金、加收罚息等，使包括大学生在内的社会成员为一时的失信付出终生的代价。2014年，我国通过了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，决定在三年之后打造好国家信用信息平台，通过建立公民信用代码制度，不断完善社会诚信档案建设，从而把我国的信用体系水平提升到一个新的历史高度。国家助学贷款的信用建设应融入这一信用信息平台建设之中。

国家助学贷款的最终环节是贷款追缴。广东的实践证明，由高校进行贷款追缴事倍功半。全世界范围内行之有效的助学贷款追缴方式主要有两种，一种是英国式的税务部门追缴，一种是澳大利亚式的社会保障部门追缴。由于税务和社会保障部门都建立起了对应公民身份证号码并覆盖全社会的监管系统，可以方便地追缴贷款。我国不妨参照发达国家的做法，由税务或社会保障部门追缴国家助学贷款。在此基础上，政府还应鼓励保险公司、担保公司、金融中介机构积极参与助学贷款，以促进资金流动，分散金融风险，形成一个富有活力的高等教育融资市场。

广东的助学贷款工作正面临着从以扩张资助规模、加大经费投入为主的外延式发展转向以提升资助质量、加强育人效果为核心的内涵式发展。政府有必要通过立法和一系列政策调整，消解助学贷款四方当事人的相互角力，并使各方围绕着“关爱贫困大学生”这一核心，互相配合，共同努力，最终实现助学贷款“资助”和“育人”的双重目标。

[1] 雷雨.粤贫困生资助政策：考到外省也可在广东贷款[EB/OL]http://news.southcn.com/gd/content/2014-08/13/ content_106459855.htm，2014-8-13.

[2][8]葛朝蕾.广东省高校国家助学贷款贷前与贷后管理研究——以广东金融学院为例[D].广州：华南理工大学,2013.

[3] Blondal S，Fie1d S，and Uirouard N. Investment in Human Capital through Upper-secondary and Tertiary Education[M]. Paris: OECD， 2002:14.

[4] 2012年国家助学贷款再创历史新高[EB/OL]. http://www.xszz. cee.edu.cn/jianbao/gongzuojianbao/2013-03-27/1596. html,2013-03-27.

[5] 肖本华.论民办高校助学贷款中的信贷配给问题[J].市场论坛,2006，(3):166.

[6] 张婷.国家助学政策再完善：资助大门向每个学生敞开[N].中国教育报,2014-08-27（1）.

[7] 吕志新,潘祖阁.商业银行国家助学贷款惜贷行为的经济学分析[J].东方企业文化,2010，(3):238.

[9] 谢苗枫. 助学贷款以后改在老家申请?[N].南方日报,2010-01-12（A08）.

[10][12][15] 廖茂忠,沈红.国家助学贷款违约的影响因素的研究——基于贷款参与方的调研[J].教育科学,2010，(10):20.

[11] 陈红艳.广东2.8万名助学贷款贫困生仅6000人找到工作[EB/OL]. http://edu.gmw.cn/2014-04/27/ content_11149896.htm,2014-04-27.

[13] 麦小菡.关于国家助学贷款贷后管理的思考[J].承德医学院学报,2011，(4):455.

[14] 余明.多管齐下：规避高校国家助学贷款风险[J].教育与职业,2010，(1):63.

[16] 黄波粼.社会保障基金参与国家助学贷款的可行性分析及基本模型建构——基于全国19所高校的相关调研[J]. 教育发展研究,2013，(9):9.

（责任编辑： 微风）

Value Confl icts in Implementation of National Student Loan Policy in Guangdong Province

YE Sui-bing

(Guangdong Justice Police Vocational College,Guangzhou,Guangdong,China,510220)

National Student Loan is a credit loan that operates among the government, banks, universities and students with the purspose of helping impoverished students. There are four sides involving in it: fi nancial interest subsidies, compensation of finance and universities for risk-taking who may come into conflicts of value in the process of its implemenetation. The government is unwilling to afford more financial subsidies; banks decrease loans for financial risks; uUniversities face to shorthanded manpower and heavy compensation for risk-taking; students tear up contracts for some reasons. The government should promulgate a law and adjust the policy to make a concerted effort of the four sides and achieve the aim to help and foster poor students.

Guangdong Province; National Student Loan; value confl icts

G467.8

A

2095－932x（2015）05－0014－06

中国伦理学会德育专业委员会“十二五”科研规划重点课题“整体构建高职院校校本德育体系研究与实验”（ HXDY-0676）研究成果

2015－06－18

叶穗冰（1971－），女，广东广州人，广东司法警官职业学院副教授。