改善安徽人口空间结构的战略研究

2015-03-20吕连生

池州学院学报 2015年3期

吕连生

（安徽省社会科学院，安徽合肥 230051）

1 安徽省人口空间结构的主要问题

近十多年来，安徽省经济发展大体呈现南高北低、东高西低、中部凸起的空间格局。皖江地区经济实力较强，以皖江为轴、合肥和芜湖为“双核”、宣城和滁州为“两翼”的经济发展重心初步形成，而皖北、皖西发展相对滞后。与经济格局相反，人口分布北多南少，经济发展滞后的皖北地区是全省人口比重最大的地区。因此，人口分布与经济发展的不协调问题表现如下：

1.1 皖江地区，经济较发达，人口集聚不足

从2013年经济指标统计看，地区生产总值第一位，为合肥市，增速为第2；地区生产总值第二位，为芜湖市，增速为第1；地区生产总值第三位，为安庆市，增速为第14；地区生产总值第四位，为马鞍山市，增速为第10；地区生产总值第五位，为滁州市，增速为第4。城镇居民人均可支配收入第一位，为马鞍山市；城镇居民人均可支配收入第二位，为合肥市；城镇居民人均可支配收入第三位，为铜陵市；城镇居民人均可支配收入第四位，为芜湖市；城镇居民人均可支配收入第五位，为池州市。农民人均纯收入第一位，为马鞍山市；农民人均纯收入第二位，为铜陵市；农民人均纯收入第三位，为芜湖市；农民人均纯收入第四位，为黄山市；农民人均纯收入第五位，为合肥市。

1.2 皖北地区，人口增长较快，经济不发达

从2013年经济指标统计看，阜阳市年末户籍人口1039.8万人，比上年增长1.4%；亳州市年末户籍人口612.5万人，比上年增长1.4%；宿州市年末户籍人口2651.7万人，比上年增长0.4%；蚌埠市年末户籍人口万人，比上年增长0.6%；人口增长率明显高出本省其他地区的数倍。阜阳市农民人均纯收入位于全省第16位，亳州市农民人均纯收入位于全省第14位，宿州市农民人均纯收入位于全省第13位，淮北市农民人均纯收入位于全省第11位，蚌埠市农民人均纯收入位于全省第10位。

1.3 皖南山区，人口负载低，可开发利用的土地资源有限

皖南山区在安徽省主体功能区规划中确定为省重点生态功能区。该区域包括歙县、休宁县、黟县、祁门县、青阳县、泾县、绩溪县、旌德县、宁国市、黄山区，共10个县（市、区），国土总面积1.68万平方公里，占全省国土面积11.97%。该区域以黄山、九华山风景区为核心，自然生态条件优越，森林生态系统完整，是长三角地区重要的自然生态保护区和旅游区。其中的森林公园、地质公园，具备良好的生态功能价值，是全国重要的生物多样性保护型和水源涵养型生态功能区之一。

然而，皖南山区地质灾害危险性高，不适合人口大规模集聚。因此，《安徽省主体功能区规划》中仅规定黄山市的屯溪区和徽州区作为省级重点开发区，其余地区规定为全省乃至全国生态产品供给安全保障的重要区域，全国重要的水土保持、水源涵养和生物多样性维护生态功能区，人与自然和谐相处的示范区，不适合大规模开发利用。在加强生态修复和环境保护的同时，可以发展资源环境可承载的特色产业，同时适当引导超载人口有序转移应当是未来发展的方向。

1.4 皖西山区，人口负载低，可开发利用的土地资源极其有限

皖西山区属国家大别山水土保持生态功能区，被划定为国家重点生态功能区。该区域包括岳西、金寨、霍山、潜山、太湖及石台县，国土总面积1.34万平方公里，占全省国土面积9.60%。该区域是淮河中游和长江下游的重要水源补给区，是全国重要的水土保持型和水源涵养型生态功能区，也是全省乃至长三角地区的重要生态屏障。

皖西山区土壤侵蚀敏感性程度高，地质灾害危险性高，人口总量在未来需要有所降低。为维持生态稳定，有必要逐步实现人口的有序转移，使该区域人口数量明显减少，人口质量显著提高。采取严格的保护措施，构建生态走廊，促进自然生态系统恢复，增强生物多样性维护能力。建立水产种质资源保护区，保护国家重点经济水生动植物资源。加强小流域综合治理，强化水土保持，恢复退化植被，巩固和扩大退耕还林成果。严格对资源开发和建设项目的监管，控制人为因素对土壤的侵蚀，保护和恢复自然生态系统，增强水土保持能力。未来的城镇建设，需要据点式建设为主，逐步减少农村居民点粗放式占用的空间，工业、城镇等基础设施建设要集约开发，重点规划和建设资源环境承载能力较强的县城和中心城镇，逐步引导山区人口向都市圈地区、县城及中心城镇转移。实施生态移民，逐步降低该区域的人口密度，提高人口素质。

2 安徽省人口空间结构的调整战略

安徽经济近年的加速崛起，人口与经济的分布不一致性在不断增强，区域经济差异也在不断扩大。全省经济发展大体呈现南高北低、东高西低、中部凸起的空间格局。与经济格局相反，人口分布北多南少，经济发展滞后的皖北地区是全省人口比重最大的地区。改善安徽省人口分布的战略目标就是促使人口分布与经济发展相协调，人口分布与城市发展相协调，人口分布与环境保护相协调，实现安徽省人口与经济、城市、环境的和谐发展。

2.1 引导皖江增人与皖北、皖西减人的平衡

近些年，安徽省皖江地区利用地理位置的优势，率先融入长三角地区，经济发展迅速。《皖江城市带承接产业转移示范区规划》2010年1月得到了国务院的正式批复，皖江地区迎来了前所未有的发展机遇，来自沿海发达地区的大量资本与企业相继集聚示范区。大量企业集聚的同时，示范区对劳动力的需求量也在与日俱增。而安徽皖北及皖西山区人口众多，经济基础较为薄弱，创造的就业机会有限，大量劳动力出省打工，过剩人口仍滞留在农村地区。因此，要实现安徽经济的快速发展，改善目前的人口分布状况，实现人口与经济的协调发展，必须加强各区域间的合作。皖江地区市县可以与皖北、皖西相关市县开展结对帮扶。目前，合肥市与阜阳市、芜湖市与亳州市、马鞍山市与宿州市已经结对帮扶，合肥市与皖西地区寿县、霍邱县结对帮扶，铜陵市与皖北的五河县、固镇县、怀远县结对帮扶，芜湖县与皖北的睢溪县结对帮扶等。这种皖江地区市县与皖北、皖西相关市县开展结对帮扶的做法需要进一步完善发展，重点要引导皖江增人与皖北、皖西减人的平衡。皖江地区也可以将部分劳动密集型产业转移到皖北、皖西地区，以创造更多的就业机会，同时为皖北、皖西地区的发展提供资金、技术等帮助。皖江地区市县可以根据本地经济发展对劳动力的需求，向皖北、皖西的相关市县发布用工需求，制定人口增减平衡计划，引导皖北、皖西地区的大量劳动力向皖江地区转移。总之，从全省视角看，就是逐步引导人口向重点开发区域皖江地区转移，逐步降低皖北地区、皖西山区的人口密度，提高人口素质。两地县市共同加强基础教育和技能培训，增强转移人口的就业能力。

2.2 促进开发区发展规划与用工规划、人口规划相协调

目前，安徽全省已经有省级以上各类开发园区175家，占地面积4229.5平方公里。按照产城融合要求，这些开发园区未来必须与所在地城市一体化发展。建设开发园区实际上就是建设将来的宜业宜居的现代化新城区。以往我省的各级开发园区十分注重产业规划和基础设施规划，而忽视用工规划和居住人口规划，这对开发区长期协调发展不利。因此，从提升我省的各级开发园区的质量和转型升级角度看，必须在开发园区规划中补充人口发展规划部分，要求开发园区产业发展规划与就业人口规划、居住人口规划之间相协调。

2.3 加强城市规划、房地产开发规划与人口发展规划的协调

通常说，城市有四大基本功能：居住、工作、游憩和交通。居住功能在城市四大功能之中首当其冲。城市居住功能的健全，人居环境的改善，有赖于房地产开发事业的健康发展。在城市规划引导下，房地产开发是进行城市空间利用和资源开发的具体表现形式。城市规划与房地产开发是计划与实施的关系。因此，在我国新发展阶段每一个城市或城镇在制定城市规划的同时还需要有自己的房地产开发规划。更为重要的是，城市规划和房地产开发规划都要与人口发展规划相结合，因为城市建设是以人的居住为核心。城市规划要按人口发展规划来加强对房地产开发的管理，每一个城市房地产开发要满足就业人口和居住人口增长在居住和公共服务业发展上的要求。房地产开发规划要根据城市人口发展规划，规划房屋类型的结构，研究拆迁安居房、廉租房、经济适用房、普通商品房、高档公寓楼和休闲别墅房的需求比例。

现在人们在议论中国出现“鬼城”的情况，其中有两个主要原因，第一个是某城市住房供给大大超过了真实的居住需求，第二个就是中国老百姓理财的可靠渠道很少，只能把钱投到住房上，这无形中增加了“需求旺盛”的现象。影响住房供需，还有区位因素和综合配套服务因素。楼盘区位不好，需求就少。现在出现的“鬼城”基本上只有一栋栋房子，看不到配套的公共服务，看不到学校、医院、公共交通、商贸，这说明中国的新城建设失败的例子，大都缺乏一个科学的综合规划和综合配套服务。

2.4 鼓励农村人口向大城市及中小城市迁移

从安徽全局来说，省内各个中小城市建设都需要加强人口集聚和吸纳的能力。皖江示范区的城市是我省人口集聚和吸纳的能力较强的地方，需要实施积极的人口迁入政策，鼓励皖北地区、皖西山区的人口向中小城市迁移。“十三五”时期，合肥经济圈向合肥都市圈方向发展，人口集聚和吸纳的能力最强。长江沿岸的芜湖、马鞍山、铜陵、池州、安庆各市实施跨江发展，也长期具有人口集聚和吸纳的能力。皖江示范区内的一些县城向中小城市发展，也具有一定的人口集聚和吸纳的能力。要进一步改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度，逐步实现在城市有稳定职业和住所的流动人口本地化。

2.5 提倡省内人口向省外迁移

从安徽省区位特点看，是内陆近海。近十年来，皖北地区、皖西山区的大量过剩劳动力是流向上海市、江苏省、浙江省。这是一种自然的选择。安徽省各级地方政府应当鼓励外出打工者举家流出，提倡省内部分人口向省外迁移，重点是沿海发达地区，包括长三角、珠三角、京津地区等。据人口普查资料表明，在流往省外的人口中，主要流向是东南沿海的经济发达地区，集中于上海、广东、福建、浙江、江苏一带。像江苏的苏州、无锡、常州（简称“苏锡常地区”），广东的广州、深圳、珠海，浙江的温州、宁波等。目前，安徽已经成为长三角地区的重要组成部分，长三角地区各省市之间已经签署并正在签署一系列专题合作协议，将有利于为省际人口流动和人口迁移扫除障碍。

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