市场经济对政府治理能力的影响及对策建议

市场经济对政府治理能力的影响及对策建议

主要研究中国近现代史、商会史。

胡晓飞1，顾玲琍2，顾承卫2

(1.浙江师范大学，金华 321004； 2.上海科学技术政策研究所，上海 201800)

摘要：市场经济对我国政府治理能力提出了更高的要求，转变治理模式，实现治理的现代化是全面深化改革的目标。目前我国政府治理面临着很多挑战，只有使政府治理适应市场经济发展的要求，不断加强政府治理能力建设，才能促进我国国民经济和社会进一步发展。

关键词：市场经济；政府治理；能力建设

中共十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力[1]。在市场经济条件下，全面深化改革总目标的实现离不开社会建设领域的国家治理体系和治理能力的现代化。

一、市场经济与政府治理的关系

市场经济是以维护产权、促进平等和保护自由市场为基础，以自由选择、自愿交换和合作为前提，以分散决策、自发形成、自由竞争为特点。政府治理则是指政府运用权力引导、控制和规范各种活动，最大限度地满足公共利益，包括政治权威的规范、处理社会事务的方式和对公共资源的管理[2]。

(一)市场经济需要有效的政府治理

十八届三中全会指出，科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。有效的政府治理对下一阶段的改革来说是至关重要的。在当前开放的市场经济条件下，市场在引导和调节经济活动过程中发挥着基础性作用。但在资源配置、价格机制、外部效应以及宏观调控方面，单靠市场经济发挥作用无法实现预期的目标，甚至会造成社会资源的浪费和分配的不公平，给经济的长期发展造成负面影响，这就要求政府采取有效治理手段纠正和弥补市场经济失灵的环节，协调市场经济发展过程中出现的各种矛盾，指导和推动市场经济的良性发展。

(二)政府治理要建立在高效的市场经济基础上

市场经济的发展使社会各个环节和领域都纳入了市场化轨道，政府治理也要紧密围绕市场经济运转的规律性实施。脱离市场经济的政府治理必然导致经济秩序混乱、国民经济比例失调、资源浪费严重、社会发展不协调等问题。此外，完善市场经济已成为我国经济发展的宏观趋势，这也考验着我国政府的治理能力。政府治理只有在市场经济条件下运行，适应市场经济发展水平和规模才能保证政府治理的科学性，必须将政府治理放在市场经济发展的大环境中，才能从根本上实现适应市场经济的政府治理目标[3]。

二、市场经济对政府治理能力的要求和挑战

(一)市场经济呼唤科学的治理理念

自改革开放以来，我国的政治、经济、社会、文化等诸多领域取得了重大成就，综合国力不断提升，政府的行政管理水平也得到了前所有的提高。但是直至今日，“官本位”的思想依然占据着重要地位，而这必将直接影响到政府的治理行为与治理能力。其次，统治理念较强，服务理念不足。除了传统封建“官本位”思想的影响，苏联模式下高度集权的政治体制和经济体制也对当下我国政府正确治理理念的确立起到了阻碍作用。随着社会主义市场经济建立以及民主意识的不断觉醒，高度集中的政府治理模式与统治式的政府能力显然已经不再适用，改变政府治理模式并提高政府治理能力已经成为当务之急。这就要求政府的治理理念也要随着社会的发展而发生根本性的转变，要从传统的统治行政向服务行政转变。再次，法治治理理念不足。长期以来，由于受传统文化的影响，我国重视人际关系的社会政治文化，历来就形成了重视亲情礼法，而忽视程序法则，讲究人治而非法治，人情行政，管制行政仍然占据着重要位置。

(二)市场经济需要有效的政策能力

政府治理能力的高低与治理效能的大小在很大程度上取决于政府的政策能力。政府的政策能力包含制定政策的能力和执行政策的能力。在当前经济全球化的背景下，政府的政策制定能力与政策执行能力不足影响甚至是制约市场经济和政府治理实践的发展。一是政府政策制定能力不足，主要表现为：政策制定资源不足，政策资源分布不均，政策制定的公开性、可预测性较差，政策制定人员的素质有待提高，政策工具缺乏创新等。由于政府政策制定能力不足，影响着对政策制定的认识、理解和设计能力，且容易产生公平缺失现象。二是政府政策执行能力不足，主要表现为：政策执行效率不高，缺乏时效观念、效率低下，政策执行疲沓、实施缓慢；政策执行力度不足，拒不执行、象征性执行、截留政策、运动式执行；机械执行，即执行政策时不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策等，使得公共政策目标落空，政策问题得不到有效地解决。

(三)市场经济要求强大的社会管理能力

现代政府社会管理能力在整体上主要包括维护社会秩序能力、社会整合能力与社会协调能力[4]。从我国目前政府的社会管理能力现状来，存在的主要问题是：政府社会管理职能界定不清，导致政府社会管理能力在政府能力结构体系中占有较少比重，其在现实生活中表现为政府社会管理的越位、缺位等问题；政府社会管理能力的制度化水平较低。我国政府社会管理能力往往依靠的仍是传统的强制性的行政权力，社会管理能力没有达到制度化的水平；政府社会管理能力的运行机制不完善，手段单一、多头管理、能力分散、缺乏监督，难以使社会管理能力发挥整体效应；政府社会管理能力的评价机制不健全。

(四)市场经济寻求充足的公共产品与公共服务供给

政府公共能力最主要体现在三个方面：公共服务的决策能力、公共服务的投入能力、公共服务提供能力。与发达国家政府公共服务能力相比，目前我国仍存在着以下不适应市场经济要求的方面，现有的政府公共服务与公共产品提供能力与人民日益增长的需求相比还有很大的差距。公共产品和公共服务的市场化、社会化水平较低，社会组织和其他机构无法通过有效途径加入到为社会公众提供更优质的公共服务和公共产品的队伍中来。

三、市场经济条件下政府治理能力建设的路径

(一)明确政府职能定位，构建公共服务型政府

市场经济下，要提高政府治理能力首先必须理清政府与社会的关系，清晰而正确地定位政府职能，按照“强政府、大社会”的模式，将政府的公共管理职能与一般社会组织的自我管理职能分开，逐步培养社会自我组织、自我管理的能力，将大部分社会事务还给社会组织去进行管理。政府、市场、社会三位一体，既相辅相承，又不可替代。三者职能领地不同，角色舞台有别，功能优势各异。建立政府、市场、社会优势互补、良性互动的有机生态，关键是看最具能动性的政府，能否认清本分，摆正关系，扮好角色。

全心全意为人民服务是我党的立党宗旨，与此同时也是我国政府的行动指南。拥有有效的治理能力的政府必定是全心全意为人民服务的政府，必定会以为社会、公众提供优质的服务为基本宗旨。最近，随着我国“建设服务型政府”理念的推广，各级政府的服务理念意识相比从前已经大为增强，各级政府也积极改变以往“重管理、轻服务”的治理模式，通过转变政府职能、深化行政管理体制改革等方式探索服务型政府建设的有效途径。在市场经济环境下，要想提升我国政府的治理能力，当务之急就是要让各级政府在“以人为本”的理念的指导下，转变政府职能，把政府职能的重心放在为社会提供公共产品和公共服务的工作中来；进一步深化行政管理体制改革，建立规范、高效的管理体制；进一步完善政务公开制度，加大政府工作的透明度。只有通过这种方式，提高我国政府的行政效率与质量才会不断攀升，而行政效率与质量的提升就是政府的治理能力的提升[5]。

(二)转变治理方式，构建协同型政府

社会发展进程不断加快，以前大一统式管理的治理方式已经不再适应市场经济条件下我国社会治理的需要了。因此，要想切实提高政府治理能力，就必须建立、健全政府治理体系，转变政府治理方式，加大社会资源的整合力度与速度，拓宽公共服务主体，发挥各方面的积极性、主动性和创造性，最广泛最充分调动社会的一切积极因素，争取早日形成社会治理和社会服务的合力，共同为社会发展、民生福祉谋利。在不断变化的社会环境中，公共管理领域各种各样的新问题、新需要也在不断涌现，政府必须对飞速发展的社会有清晰而正确的认识，在动态的过程中对现存政治制度、社会制度的价值取向进行判断、调整和维持；其次，政府必须要改变计划经济时期形成的以行政权力为主的一元化、单向的社会整合方式，以灵活性的规则和制约机制来促使各社会阶层按照组织目标行事；其三，政府要大力培育公民社会组织，以市场化为主导，培育中国特色的公民社组织，建设具有中国特色的非政府组织格局，促进不同阶层、不同组织之间良性、合理、有序的互动协作机制的建立，促进政府社会治理能力的提高，进而实现全社会的和谐发展和共同进步。

随着技术变革更新速度的加快、经济活动复杂性的增强，多利益者合作与互动为基础的网络合作模式引致了一种相互渗透协作的社会结构，从而使政府的职能不再是单方面行使管理控制权力，而应重视与整个社会利益主体的互动与合作，产生了网络协作化治理的需求。网络化治理包括整个社会内所有参与网络的行动者，他们具有彼此相关的利益，互相依赖，努力寻求通过集体行动解决问题。因此，政府网络化管理的重点在于各行动者间的协调与合作，以使各种正式与非正式网络发挥最大治理效力。这种情况下，政府管理体系的组织构架也应该发生相应的变化，将原先至上而下的金字塔型政府管理组织构架转变为倒金字塔形，科层组织直接面向公众，而政府管理体系则成为资源提供者和政策保障者，这是政府管理观念和方式的颠覆性转变，真正实现从管理者到提供服务者[6]。

(三)推进依法行政，构建法治型政府

贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是政府真正履行服务职能的前提。建设法治政府要努力做到以下要求：第一，要树立依法办事意识。执行法律是政府及其所有工作人员的首要职责。政府工作人员特别是领导干部要带头学法、守法、用法，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。提高法律意识的主要渠道是学法。要完善行政机关领导干部学法制度、行政工作人员和执法人员法律培训制度、任职晋升人员法律知识考试和考核制度等，促进法律知识学习，强化法律意识培育。第二，要加强制度建设。要重点加强有关法规和制度建设，加强法规的科学化、民主化、程序化，确保法规体现人民群众的意志，谨防单方面体现部门意志，谨防小范围体现专家意见；还要健全规范性文件的制定程序，强化规章和规范性文件备案审查。第三，要坚持科学决策。各级政府及其行政部门要健全重大行政决策规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。还要建立和完善行政决策风险评估机制，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。第四，要规范公正文明执法。各级行政机关要严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。地方各级政府要排除地方保护主义，杜绝选择性执法；排除人情干扰，杜绝不公正执法；排除权力意识，杜绝粗暴执法。各级政府要着力加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质[7]。

(四)培育效能意识，构建高效型政府

高效型政府应该是以高效益、高能力以及正确目标为导向的政府，效率与公平、民主的统一、协调、是其应该主张的理念；政府与市场互补发生作用，是其应该使用的手段。首先，要树立效能理念。从传统的计划经济模式下的“官本位”或者“政府本位”的思想观念中转变过来，坚持为人民服务的宗旨。其次，要树立革新意识。只有通过革新意识的指导，加快政府机构改革的强度、力度与准确度，真正切实转变政府职能，才能提高政府治理能力。第三，要拥有运用现代科学技术进行执政的意识。随着社会发展进程的不断加快，现代科学技术已经开始影响政府治理活动，并且这种影响呈现出越来越大的趋势。因此，为了迎合社会的发展速度以提高政府治理能力，科技意识必须要存在于政府及其公务人员的脑海之中。就目前来看，在政府治理层面，运用现代科学技术主要就是加强电子政府建设。众所周知，作为一种开放式的管理方式，与传统政府相比，政府治理信息化具有便捷、快速、效率高、开支低等优势，是非常值得推广的一种政府治理形式，也是提升政府效率，改善政府服务质量的有效方式。

参考文献

[1]江必新.推进国家治理体系与治理能力现代化[N].光明日报，2013-11-15(01).

[2]严新明.公共管理学[M].北京：科学出版社，2007：8.

[3]李永生.浅析市场经济条件下我国政府治理的转型[J].行政与法，2010(1)：10-11.

[4]霍建国.现代国家能力的政治哲学反思[D].哈尔滨：黑龙江大学，2012：16-18.

[5]暴龙.中国政府治理能力建设探析[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014：26-28.

[6]顾玲琍，李雪艳.创新型城市建设中的政府职能定位[J].管理观察，2014(6)：12.

[7]中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心.怎样建设法治政府和服务型政府？——八谈深入学习贯彻十八届三中全会精神[N].光明日报，2013-12-08(01).

DOI:10.3969/j.issn.1009-8976.2015.02.011 10.3969/j.issn.1009-8976.2015.02.012

收稿日期：2015-05-07

基金项目：浙江省哲学社会科学重点研究基地“中国共产党应对考验化解风险的历史实践与经验研究”(项目编号：KYZSKY14189)

作者简介：胡晓飞(1973—)，男(汉)，浙江淳安，副教授

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1009-8976(2015)02-0039-03

The influences of the market economy
on government’s governance and some countermeasures

HU Xiao-fei，et al.

(ZhejiangNormalUniversity，Jinhua321004，China)

Abstract：Market economy makes higher request for our government’s governance.Changing governing model and modernizing it is our goal.At present，there are lots of challenges we should face in governance.Only to make the government’s governance meet the needs of the market economy and strengthen capacity building of governance can we promote the further development of our national economy.

Key words：market economy；government’s governance；capacity building