事业单位国有资产流失问题及对策研究

彭美春 欧阳光辉

事业单位国有资产流失问题及对策研究

彭美春 欧阳光辉

事业单位国有资产是指依法确认由国家所有、能以货币计量，且由事业单位占有、使用或管理的各种经济资源，它是事业单位从事社会公益事业和实现可持续发展的必要物质保障，资产的数量和质量直接影响着事业单位的日常工作，对事业单位的工作质量、水平和效益有着十分重大的影响。近年来，随着社会事业的不断发展和国家对事业投入的逐年增大，事业单位资产越来越多，结构越来越复杂，但在资产总量迅速增长的同时，因种种原因，资产流失的问题也越来越突出，直接和间接地影响到了各项事业的发展，损害了国家作为资产所有者的权益。因此，管好用好事业单位国有资产，实现其保值增值，已成为一项十分迫切的任务。

一、事业单位国有资产流失的途径

国有资产流失是指在国有资产占有、使用和管理的各个环节中，由于各种原因形成的资产非正常损耗、消失或贬值。就事业单位国有资产管理而言，其流失的实质可以界定为：事业单位在开展诸如教学、科研、财务和行政管理等过程中，因国有资产实际占有、使用、支配和收益权发生变异，从而导致的对其占有、使用者和资产所有者权益的侵害。分析当前我国事业单位国有资产管理工作实际，管理不善、处置不规范、决策失误、闲置浪费等是我国事业单位国有资产流失的主要途径。

1.管理不善引发的资产流失。这主要体现在对流动资产和无形资产管理方面。在流动资产管理方面，一些事业单位对流动资金缺乏严密管理，少数单位往来款项管理混乱，往来账长期不清理，最终形成错账、坏账、死账，成为历史遗留问题。一些单位擅自对外投资或开办经济实体，经营管理不善造成资产流失。在无形资产管理方面，许多事业单位思想上不重视，账务处理不规范，没有及时对单位拥有的专利权、知识产权、著作权、科研成果等无形资产评估入账，无偿使用或低价转让的现象时有发生。

2.处置不规范导致的资产流失。从法理上讲，事业单位国有资产属国家所有，各级政府分级代表国家履行所有者职能，单位只是使用者或管理者，不享有资产的最终处置权。但事实上，使用或管理单位自行处置国有资产的情况屡见不鲜，低价出售、无偿出借、不经审批私自转让等现象普遍存在。例如：在校办工厂、企业改制过程中，对原始国有资产处置不履行正常审批手续，低价贱卖；土地资产出让、置换，专利权转让、联营等，不按规定程序报批，不进行评估和备案；将国有资产随意无偿调拨下属企业使用，不办理资产转移、审批手续等。

3.行政决策失误引发的资产流失。一些事业单位在资产购建、改造上不顾现实需要和客观条件，拼命争项目、争资金，没有长远规划，多购、滥建现象严重，资产购建时缺乏严格的审批、验收程序，资产购建与资产存量管理相脱节，造成无效资产的增加；部分事业单位盲目兴办第三产业，以实物和无形资产对外投资不按国家规定进行资产评估，投资时决策随意，不经科学论证，未明确界定与接受投资方的权利、义务，资产的安全完整性无人负责，导致国有产权虚置，资产所有者的权益受到损害；个别单位甚至违背主业的宗旨和原则，将国有资产从事股票、期货、基金、房地产等风险性投资，以期获得高收益，最终事与愿违，只见投入而不见收益。

4.资产重置和闲置产生的隐性流失。因资产购建不合理、重复购置普遍存在，部分事业单位大量资产闲置，资产利用率低，如一些高校在已经有了体育训练中心及多个学生运动场的情况下，又建健身房、文娱活动中心等场馆，导致场馆建成后，一年仅用一两回，而在大多数时间成了摆设；一些事业单位盲目扩建，整体规模发展超出实际需求，一方面债台高筑，资金入不敷出，另一方面资产闲置，无法充分发挥作用。此外，从各事业单位之间来看，目前缺乏强有力的管理部门对闲置资产进行优化配置和调剂使用，从而导致资产不可避免的损失浪费。

二、事业单位国有资产流失的原因分析

解决资产流失难题的关键在于找到资产流失的形成原因，并据此采取相应的措施。分析当前事业单位国有资产流失的成因，主要有以下几个方面：

1.事业资产管理观念淡薄。人们对国有资产重要性的认识一直停留在传统国有企业经营性资产管理领域，对事业单位资产管理却关注不够。知道并关心企业的国有资产存在管理漏洞和流失现象的人很多，但关心并重视事业单位国有资产同样存在管理漏洞和流失现象的人却较少。受传统观念影响，不少事业单位忽视资产管理，重资金轻资产，没有建立健全资产购置、验收、使用、保管等制度，或有制度但不严格执行，制度设置流于形式，致使资产购置随意性大，资产使用效率低，资产处置不规范，财产管理与财务管理脱节。

2.管理体制不完善。从宏观上看，各事业单位资产管理各自为政，财政部门、事业单位主管部门的综合管理职能和行业主管职能未能充分发挥，没有形成一个整体性强、协调性高的管理体系。从微观上看，不少事业单位没有设立专门的资产管理机构或明确专职的资产管理人员，有的单位将资产管理职能分散在办公室、后勤、基建等部门，管理标准、方法不统一，管理职责交叉重叠，部门之间不易协调，管理责任难以落实。不少单位将国有资产交由财务部门兼管，或对国有资产的管理仅仅局限于有形资产，对具有较高价值的无形资产却关注不够，国有资产管理的整体性、连续性及单位对资产管理的组织、协调和监督职能被削弱，资产监管力度降低，资产流失成为可能。

3.管理制度不健全。资产管理制度建设滞后，管理行为缺乏有效制度规范，是造成资产流失的重要原因。一是资产管理审批制度缺失，不少事业单位国有资产从购置到处置各个管理环节缺乏制度规范，造成盲目配置资产、低效使用资产，或擅自将资产有偿使用进行对外投资、出租、出借等。二是资产管理的会计核算制度滞后。新的事业单位财务规则及权责发生制记账方式在各事业单位中还没有很好的执行，资产与财务没有实现有效对接，大量历史遗留问题未得到及时解决，导致资产账实不符的现象仍然大量存在等等。三是资产管理考核问效空白，资产的使用有效性和安全性缺少科学合理的考核标准和考核方法，造成事业单位资产管理过程中缺乏成本意识和绩效观念，不利于国有资产管理和使用效率的提高。

4.资产管理基础工作薄弱。一是固定资产核算不规范，监管措施不力。严格的固定资产管理和核算要求，不论是购置或报废固定资产，均需及时在实物账和会计账中予以相应的反映，并定期进行清理核对，以保证账实相符。但部分事业单位未能及时有效地开展这方面工作，特别是对于一些价值较低的资产，账实不符现象更为严重。二是资产价值管理与实物管理脱节。不少单位资产的账务与实物由不同部门管理，部门之间缺乏衔接，固定资产的购置、使用变更和处置难以在资产实物登记管理和会计核算上同步跟进。三是管理人员素质参次不齐。部分事业单位管理人员业务素质不高，责任心不强，专业知识欠缺，在资产的识别和分类上存在偏差，导致核算失误。不少事业单位财会队伍力量薄弱，没有专职财务人员，有的事业单位只有出纳，没有会计，且存在“无证”上岗现象。

三、加强事业单位国有资产管理的措施和对策

为确保事业单位履行好提供社会公益事业服务的职能，保障国有资产的安全、完整，有必要采取各种应对措施，从完善管理制度、健全管理体制、强化监管等方面积极努力，堵塞资产流失漏洞，防范国有资产流失。

1.加强组织领导，增强管理意识。增强管理意识是管好国有资产的基础条件。各级部门和事业单位都应克服重收入、轻支出、轻管理的观念，增强科学管理资产的自觉性和主动性。无论是财政部门还是教育行政主管部门以及各事业单位，都应树立收支管并重、以管减支的观念，都应坚持资产管理与预算管理、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则，积极探索管好、用好国有资产的方式，发挥国有资产最大的使用效益。

2.健全管理体制，创造良好的资产运行环境。从本质属性上看，事业单位国有资产属全体人民所有，事业单位只是占有使用或管理者，而不是拥有者。各级财政部门代表各级政府负责政府公共财产的监督管理，是事业单位国有资产的宏观管理部门。事业单位行政主管部门则根据授权对所属单位的国有资产实施具体监督管理，处于中间地位。因此，应根据财政财务和资产管理的关系，建立健全由财政部门、主管部门和各事业单位组成的各负其责、各司其职的三层级管理体制。各级财政部门负责建立和完善国有资产财务管理制度和现代产权制度，会同主管部门制定资产绩效考评办法并监督实施，履行对国有资产重大事项的审批管理等。事业单位主管部门承担对所监管的事业单位资产进行指导、监督，并负责整合系统内各种资源，统筹调剂相关资产，促进资产合理流动和共享、共用，提高资产整体使用效率。对事业单位自身来讲，要建立内部相应的管理职能机构，配备相应的管理人员，实行统一领导，分级管理，并由主管领导负责，形成职能明确的管理体系。

3.完善管理制度，不断规范资产管理行为。建立健全规章制度是管理工作有据可依、有章可循的前提，也是促进管理工作系统化、规范化发展的重要保障。对此，财政部门应根据管理工作的实际需要，适时对有关规章制度进行修订完善，细化相关规定。如在2006年出台的《事业单位国有资产管理暂行办法》基础上，出台相应的配套制度，明确事业单位对外投资的审批程序，限制事业单位将国有资产用于风险性投资，规定事业单位须加强对无形资产、流动资产、在建工程等资产形式的监管等等；同时，为消除目前资产账实不符的弊端，还应加快推行权责发生制的会计核算方法，为各事业单位资产管理创造良好的制度环境。此外，事业单位主管部门应根据财政部门的宏观管理制度，制定事业单位资产的配备、使用、处置、考评、问责等一系列配套制度，细化各环节的具体管理；事业单位要制定单位内部的国有资产管理具体办法，如资产购建、保管、使用、维护、出租、处置、统计等制度，加强内部管理和控制，完善资产管理责任制，把国有资产管理作为一项重点抓好抓实。

4.改进管理手段，提高资产管理效益。一是建立国有资产管理信息化系统，充分发挥信息一体化的整体效能，实现“财政部门-主管部门-事业单位”之间的监管体系信息畅通，为宏观决策、科学管理提供信息支持。二是建立监督约束机制。在宏观层面，要建立财政部门和主管部门相结合的双重管理制度。财政部门着重从价值形态上和制度规约上加强事业单位资产运用情况的监管，结合支出管理，确定考核指标，通过经费支出约束、资产处置审批等手段进行有效地管理和控制。主管部门着重实物管理和行业管理，对本部门的资产安全性、完整性负责，科学合理地配置和调剂使用所属事业单位的国有资产，充分发挥资产使用效益。在微观层面，加大各种形式的监督检查力度，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，日常监督与专项检查相结合，及时发现和防范国有资产流失及违规行为。

事业单位国有资产管理工作是一项专业性强、政策要求高，系统、复杂、多层次、多结构的工程，是事业单位各项管理工作的重要环节。规范和加强事业单位国有资产管理，防范国有资产流失，是促进各项社会事业健康发展，保障国家所有者权益的基本要求。各相关职能部门和事业单位都应引起足够的重视，积极转变观念，建立健全体制机制，努力探索，勇于实践，尽快促使事业单位国有资产管理工作走上系统化、规范化、法制化的轨道，让事业单位国有资产发挥出更大的作用。

[1]财政部教科文司.事业单位国有资产管理暂行办法问答.中国财政经济出版社，2006.

[2]毛程连,程北南.非经营性国有资产管理存在的问题及改革方向.社会科学，2006（05）.

[3]张凤玲.行政事业单位国有资产管理现状分析与对策研究.财会研究，2008（06）.

[4]童嵩.关于行政事业单位国有资产管理的思考.行政事业资产与财务，2014（07）.

（作者单位：湖南省株洲市社会福利有奖募捐办公室、湖南省财政厅）