成本收益分析方法适用的司法审查——以美国法上“护河者案”为中心的考察

郑雅方

在20世纪80年代以前，成本收益分析方法虽在美国行政法上得到了初步运用，但并未赢得普遍认可。1981年里根总统发布12991号行政命令，要求政府主要行动必须经过规范的成本收益分析，这使成本收益分析方法在联邦政府层面得到了广泛应用;〔1〕Anthony E．Boardman，David H．Greenberg，Aidan R．Vining＆ David L．Weimer，Cost Benefit Analysis:Conceptsand Practice，pearson，2006，p．5;Exec．Order No．12991，46 Fed．Reg．13，193(Feb．17，1981)1994年克林顿又发出12866号行政命令，表明了政府运用成本收益分析的决心，并强调在联邦规制和决策层面，两党一致支持运用成本收益分析方法。〔2〕Exec．Order No．12，866，3 C．F．R．638(1993)，reprinted as5U．S．C．§601(1994)与此同时，议会也通过了许多法令，要求政府机构进行成本收益分析，〔3〕See Edward R．Morrison，“Judicial Review of DiscountRates Used in Regulatory Cost－Benefit Analysis”，65 U．Chi．L．Rev．1333，1333(1998)该文中引用了大量的关于成文法中适用成本收益分析方法的规定。美国俨然成了一个“成本收益型”国家。目前，奥巴马政府对成本收益分析原则在行政规制中的运用更是推崇至极。在过去十五年里，仅环境保护署(Environmental Protection Agency)在成本收益分析上就花了上千万美元。〔4〕See Richard D．Morgenstern ＆ Marc K．Landy，Economic Analysis:Benefits，Costs，Implications，in Economic Analyses at EPA:Assessing Regulatory Impact，RFF Press，1997，pp．455，461 －462．美国公法学者桑斯坦在其专著《成本收益国家》中指出成本收益分析方法在美国行政法中的发展还处于初始阶段，随着运用的日渐频繁，其也将面临一系列的挑战。〔5〕See Cass R．Sustein，“The Cost－Benefit State:The Future of Regulatory Protection”，American Bar Association，2002．其中，备受关注的问题包括:对于适用成本收益分析方法，行政机关是否拥有自主权?法院作为中立裁判者，应当如何对行政机关基于成本收益分析的规制措施进行审查?如何选择适用法律解释方法?本文希冀以美国《清洁水法案》第1326条(b)款的司法适用引发的案例纷争为切入点，对上述问题予以初步的回应。

一、“安特吉公司诉护河者公司”一案引发的争论

安特吉公司诉护河者公司案是由美国联邦最高法院于2009年4月做出的终审判决。〔6〕See Entergy Corp．v．Riverkeeper，Inc．，556 U．S．208(2009)，以下简称“护河者案”。安特吉公司(以下称为“上诉人”)是发电厂的运营商(Power plant operator)，护河者公司(以下称为“被上诉人”)是一个环保组织(Environmental group)。

本案争议涉及《清洁水法案》(Clean Water Act)第1326条(b)款的适用。1972年，议会修改了《清洁水法案》，第1326条(b)款对发电厂的核心装置——冷却进水系统(cooling water intake structures)做出规定〔7〕冷却进水系统将水从自然资源中提取出来，防止电厂的动作系统温度过高，但这个过程，往往伴随着对水资源内部有机物的损害。上诉人作为发电厂的运营商，在发电过程中需要运用此种“冷却进水系统”，所以其运营过程必须满足《清洁水法案》中的相关规定。，并制定了一系列的标准。其中，包括“第一阶段规则”和“第二阶段规则”。前者主要针对新设立的发电厂，后者则针对现存的大型发电厂。在第一阶段中，环保署强制规定发电厂使用“闭合循环冷却系统”;而在“第二阶段规则”中，确立了“国家标准”(national performance standard)，没有强制发电厂使用“闭合循环冷却系统”，且规定了“成本收益的替代性遵守”(cost－benefit compliance alternative)，只要发电厂能够证明遵守“国家标准”的成本远远高于收益，即允许发电厂根据其具体情况选择类似于“国家标准”的替代系统。相对“第二阶段规则”的要求来说，“闭合循环冷却系统”对环境的损害较小，但成本较高，这也是引发被上诉人反对的缘由。

被上诉人主张，环保署确立“第二阶段规则”时，不应当运用成本效益分析方法，理由在于《清洁水法案》第1326条(b)款并没有明确授权，“最小化”一词，是指所有的技术必须将损害降到最低程度。第二巡回法院接受了被上诉人的主张，判决环保署根据《清洁水法案》第1326条(b)款制定相关标准时，不允许运用成本收益分析，因此撤销了环保署的规定。上诉人上诉至联邦最高法院，要求法院重新审查第二巡回法院的判决。联邦最高法院做出判决，环保署可以运用成本收益分析确定国家标准，也允许发电厂确定类似标准。

美国联邦最高法院认为本案的争议点在于，针对冷却进水系统，《清洁水法案》第1326条(b)款是否授权环保署在确定可以获得的最好技术时运用成本收益分析方法。

二、“护河者案”中法官的意见

在美国联邦最高法院，斯卡利亚法官是文本主义解释的代表人物。在本案中，他认为:(1)对于《清洁水法案》第1326条(b)款中“最好的技术”，第二巡回上诉法院认为应解释为“最有优势”，也就是说“使环境的不良影响降到最低，应以技术而不是以成本为导向”。斯卡利亚法官认为这只是一种可能的解释，按照通常的理解，它应该是指最有效率，或单位成本最低，尽管这不一定能将不良影响降到最低。对《清洁水法案》第1326条(b)款中“环境的不良影响最小化”的问题，斯卡利亚主张“最小化”只是一个程度的表述，不能机械地认为立法机关要求相关技术一定要达到这样的效果。结合其他条文，可以看出立法机关的意图是希望减少污染，在确定技术标准时，给予行政机关一定的自主权，包括考虑相关的成本和收益。(2)由于《清洁水法案》的其他四个条款明确规定考虑成本因素，上诉人推断出即使1326条(b)款没有明确的规定，也可以立法机关禁止使用成本收益分析方法。斯卡利亚法官则认为，《清洁水法案》第1326(b)款的措词和目的与其他条款并不一致，没有理由用其他条款中的强制性规定来对《清洁水法案》第1326条(b)款做限制性解释。如果按照上诉人的逻辑，法律的沉默意味着禁止的话，那么环保署在履行《清洁水法案》第1326条下的相关义务时，就不能考虑任何因素，这从逻辑上看相当不合理。(3)对于早期的“怀特曼诉美国运输公司案”，〔8〕See Whitman v．American Trucking Ass’ns，531 U．S．457(2001)，以下简称“美国运输公司案”。法院是在针对该法案特殊的法律和历史语境下做出的判决，与本案是不能同日而语的。因此，法律的空白最好解释为限制行政机关的自主决定权，但在本案中不能适用。基于此，斯卡利亚法官得出结论:环保署运用成本收益分析方法确定国家标准，是为了避免成本和收益的差距过分悬殊这类极端情况的出现，是合理的，应当支持。

布莱耶法官对大多数法官的意见部分支持部分反对。总体来说，布莱耶认同大多数法官的观点，但他主要是从《清洁水法案》立法进程和历史角度来阐明其立场:首先，从该法案的背景来看，立法机关的意图并非禁止成本收益分析方法的运用，而是希望行政机关在规制中尽量减少使用这一分析工具，主要是因为担心一个正式的成本收益分析方法需要花费大量的时间，可能会延缓规制的进程，而且行政机关可能更多地关注容易量化的因素而忽略难以货币化的因素，进而导致决策缺乏正当性。但是，这并不意味着绝对禁止使用这一分析方法。因为任何决策都免不了对其优势和劣势进行比较分析，其实也就是比较其收益和成本，如果一味反对的话，很可能得出非理性的结论。从环保署30年来对立法意图的合理解读和具体实践来看，“国家标准”的规定是合法的。它运用成本收益分析，主要是为了避免出现成本和收益比例完全不合理(wholly disproportionate)的情况，环保署相信这也是立法机关所不愿意看到的。

随后，布莱耶提出了反对意见，“第二阶段规则”允许发电厂对“国家标准”做出调整，只要能够证明遵循这一标准的成本远远高于收益。在这里，环保署的措辞是“远远高于”，不同于30年来一直使用的“比例完全不合理”。对于这一改变，究竟只是说法不同还是有其他意图，环保署并没有说明原因，所以应该将该规定撤回并要求环保署阐明这一问题。

史蒂文斯(Stevens)法官是持反对意见的少数派法官的代表。他同意第二巡回法院的观点，环保署对《清洁水法案》第1326条(b)款的解读是错误的，法律既没有明示也没有默示地授权，允许环保署在确定规制标准时运用成本收益分析。史蒂文斯对成本收益分析方法的适用是持悲观态度的。他认为:首先，成本收益分析方法在环境保护方面争议较大，通过这种分析方法得到的结果，往往并不能实现环境保护利益的最大化。其次，无论如何，是否运用这一分析方法应由立法机关明确授权。换言之，如果立法机关有意推行这一方法，在法律条文中一定会有明确体现。在“怀特曼诉美国运输协会案”中，法院已经明确判决不能将法律的含糊不清视为默示授权，本案应当遵循先例。最后，《清洁水法案》中有其他条文明确规定运用成本收益分析，所以《清洁水法案》中第1326条(b)款的沉默就应视为禁止使用。

成本收益分析方法在美国行政法中的应用，目的是为最优决策提供信息，提高公众参与及透明度，改善政策的科学化形成过程，同时也给法官审查提出了挑战，法官经常因为职业特点而在法律解释与政策选择之间存在分歧。同时，成本收益分析方法的适用虽然是合法的，但在美国国内的争议非常大，受到的批评与质疑非常多，联邦最高法院的法官们也各持己见，对这个问题的司法判断态度极其审慎，导致了对成本收益分析方法适用与否的判断因案而异，而并非尊让。

三、相关判例的扩展性分析

与“护河者案”直接相关的判例，主要有国家资源保护委员会诉美国环保署案、〔9〕824 F．2d 1146．密歇根州诉美国环保署案、〔10〕213 F．3d 663;2000美国环保署诉动输协会案。〔11〕531 U．S．457(2001)就环保署是否可考虑成本因素，这三则案例中的法官多数意见分别认为:可以考虑，但不可作为主要因素;推定为不禁止考虑成本因素;不能解读为对环保署考虑成本因素的授权。〔12〕此外，美国劳工联盟和行业组织代表大会的产业工会部诉美国石油局案、美国纺织品生产协会诉多诺万案、防腐配件生产企业诉美国环保署案，也涉及了对成本收益分析的司法审查。详细案情，分别参见448U．S．607(1980)，452 U．S．490(1981)，947 F．2d 1201;1991。

谢弗林案是美国行政法历史上引用率最高的判例，〔13〕See Chevron U．S．A．Inc．v．Natural Resources Defense Council，Inc．，467 U．S．837(1984)．它确立了法院在审判行政案件时对行政机关专业性判断尊让的司法审查规则。美国联邦最高法院基于谢弗林案，确立了“谢弗林两步法”(谢弗林规则)，规定了法官审查行政法规范的解释时所应遵循的步骤。具体来说:第一步，应确定立法机关是否对争议的问题做出了明确的规定，如果是的话，法院的判决和行政机关的规制措施都应该体现立法机关的意图。如果法律没有规定或规定模糊不清，则要进入第二步，即法院应确定，行政机关的规制措施是否有成文法的许可，而不应该将自己的理解强加于行政机关。这一原则体现了法院对行政机关行使专业性解释权的尊让。

谢弗林案所体现的司法审查规则是，行政机关负责公共政策的制定，对公共利益进行平衡，这是宪法赋予的职责。法院对于这一行政权力不应过多地干涉，只要是合理的判断，法院都应给予支持。在“护河者案”中，法官并没有极力地主张适用“谢弗林规则”，在一定程度上反映了法院对行政机关适用成本收益分析方法予以司法判断的审慎态度。

“护河者案”之前的美国运输公司案，〔14〕See Whitman v．American Trucking Ass’ns，531 U．S．457(2001)．其争议焦点在于根据《清洁空气法案》109条，环保署在制定“国家外部空气质量标准”时是否可考虑成本因素。法院的结论是:《清洁空气法案》模棱两可的规定，不能解读为对考虑成本因素的授权。

在“护河者案”中，多数法官并没有遵循“美国运输公司案”这一先例，理由主要有以下三点。第一，两个法案的立法进程和历史截然不同，不能机械地照搬先例。第二，两法案中条款的措辞不同。《清洁空气法案》对空气质量规定的标准是“足以保护公众健康”，《清洁水法案》的规定是“可以获得的最好技术”。前者较明确，后者比较宽泛，不能以相同的方式解读。第三，“美国运输公司案”中法院决定禁止使用成本收益分析方法，只是确认了华盛顿巡回法院20年来对《清洁空气法案》的解读，立法机关对此没有异议。而“护河者案”中法官面临的情况相反，因为环保署30年来对法案的理解和实践，都表明法律允许使用成本收益分析方法。〔15〕See Entergy Corp．v．Riverkeeper，Inc．，556 U．S．208(2009)．基于这些区别，不应该片面地追求遵循先例，而不考虑本案的现实情况，否则就有违个案的正义。在英美的判例法中，存在着一个很重要的原则，即区分原则(distinction)。法官对于眼前的案件，通常要与之前同一法院或上级法院的先例，进行事实和适用法律上的比照，如果眼下的案件基于重大事实而导致不能适用先例确立的法律规则和原则，那么法官就很可能推翻先例或者调整对先例的适用。

“护河者案”争议的核心是“《清洁水法案》第1326(b)款是否授权环保署在确定可以获得的最好技术时运用成本收益分析方法”。关于这一点，法律的规定模棱两可，大多数法官认为环保署的解释是合理的，应当予以尊让。法官在判决意见中并没有提供充分的理由说明，只提到环保署运用成本收益分析方法是为了避免成本和收益的差距过分悬殊，对企业造成不合理的负担。可见，法官尊让环保署的意见，实质上是针对成本收益分析方法的适用规则表明了立场。

根据上述分析，我们可以看出，在面对规制对象的复杂多变、规制技术的层出不穷时，无论是“谢弗林案”、“美国运输公司案”，还是“护河者案”，法院所体现出的司法谦抑态度非常近似，都允许像环保署这样的专业机构发挥自己的专业信息优势，根据现实需求做出自己的专业判断。谢弗林原则的适用其实是法官对政策的判断，正如斯卡利亚法官所言:“运用‘谢弗林原则’并非因为它更容易适用，而是因为它明确地反映了政府规制的现实，并满足它的需求。”〔16〕Antony Scalia，“Judicial Deference to Administrative Interpretation of Law”，1989 Duke L．J．511．

四、“护河者案”对行政法学的发展及其启示

在“护河者案”中，法官所面临的棘手问题不是在“正确”与“错误”之间做选择题，而是在两个在法律上都有可能站得住脚的解决方案之间做选择。正如以色列法官巴若克(Aharon Barack)所言:“法官的司法裁量权是在两个或两个以上有可能的结果中做出选择，而且这些结果都具有合法性。”〔17〕Aharon Barack，Judicial Discretion，Yale University，1989，p．7．基于上述分析，“护河者案”在美国国内之所以引起很大反响，主要是因为这个案件涉及了两个争议较大的问题。一是成本收益分析方法是否应当适用，二是法律规范模糊不清时如何进行法律解释方法的选择。这两点都极大地困扰着法官的判断。

(一)成本收益分析方法能否适用的判断标准

布莱耶法官从《清洁水法案》的立法历史出发，试图从相关条款探求立法者的意图。他提出，该法案的主要起草者艾梦德·莫斯基(Edmund Muskie)在向参议院提交的报告中提到，在确定“最具实效的控制技术”时，行政机构要平衡成本和收益，而对于“可以获得的最好技术”，可以考虑成本，无需考虑收益。〔18〕129 S．Ct．1498(2009)此外，艾梦德·莫斯基在报告中还提到立法机关用“最好的”(best available)这一用语是希望行政机构能够满足“合理性”(reasonableness)标准。可以看出，起草者对成本收益分析方法有一定的保留，最主要的原因可以归结为成本收益分析方法本身有争议性。

这一分析工具强调从量化的角度对规制的结果进行衡量，这就涉及一些很难货币化的东西，如生命、生活环境的安宁、美的感受等。而且，这一方法费时费力，很可能降低规制的效率。即使如此，起草者的措辞是不需要(not required)，而不是禁止(forbidden)，所以没有任何迹象表明强制禁止使用。立法者微妙的语言表明其有意留下法律的模糊地带，实际上是允许了行政机构行使其自主权。

与此同时，在《美国法典》第26章“防止和控制水污染”〔19〕See 33 U．S．C．A．§ 1311 ，1314中关于污水控制标准，分别提到了“最具实效的控制技术”(best practicable control technology)和“经济上具备可行性的技术”(best available technology economically achievable)，并且规定确定上述技术时，应当关注实现减少污染这一目标的成本和收益，以及行政机关认为应当适当考虑的其他因素。

探求立法者的原意，是为了实现安定的法律效果。司法机关解释法律是为了获得符合公平正义标准的判决，这也是法律的价值追求。行政法解释不同于民法解释，要深刻受到公共政策与公权力的影响。〔20〕王旭:《行政法解释学研究——基本原理、实践技术与中国问题》，中国法制出版社2010年版，第183、184页。这种影响往往体现在行政机关的解释中带有对公共政策的考量。行政机关的这种思维方式是由其职能和角色定位所决定的。从权力分工的角度来看，行政机关拥有公共管理的权力，更多地关注其执法过程或者规制的社会效果，这种关注必然会受到舆情或者某一受规制行业的可接受程度的影响，免不了需要立场折中和利弊权衡。另外，它们在某些专业领域有明显制度能力上的优势，这种专业性确保了其理性地分析各种决策或规定的可行性，以及选择也更能实现规制目的的工具和手段。因此，司法机关与行政机关角色定位不同，立场也就有不同的倾向，前者更注重公平正义的法律效果，后者更关注行政权行使的有效性。

“护河者案”中环保署主张运用成本收益分析方法，其目的也是为了防止决策的非理性。如果按照第二巡回法院的判决，强制要求现行的大型发电厂均使用闭合冷却系统的话，势必会给电厂的运行增加过分高昂的成本压力，这种成本远远高于其收益。大型发电厂虽是私营主体，但其业务涉及民众的基本用电需求。面对不堪重负的成本和不合理的限制，运营的自由度被过分束缚，其生产积极性很可能会下降，这样对整个行业的发展，甚至对国计民生都会有恶劣的影响。所以即使闭合冷水系统能够在环保方面效果更好，环保署依旧不愿意强制使用，这是基于经济效率与环境保护的利益平衡。

决策的合理性不可能只关注一个维度，如“护河者案”中使环境污染最小化，并不意味着不惜一切代价去追逐这一目标。公共规制本身就涉及多方利益的衡量，运用成本收益分析方法分析各种决策选择的后果，综合考虑各种影响因素，才能做出更趋理性的选择。本案中环保署制定了一种国家标准，同时还确立了五种可供选择的类似标准，授权发电厂可以根据自身的经营情况自由选择。赋予一定限度的经营自主权，可以促使经营主体立足自身情况，破除过多的条条框框，使用成本更低的冷却系统，不降低经营效率，一定程度上还可以促进技术的创新。这正体现了环保署作为行政规制的灵活性和多样性。所以环保署主张运用成本收益分析方法，是对《清洁水法案》的正确解读，是为了获得经济和技术上都可行的工具，防止决策的极端化，这满足《清洁水法案》中提到的“合理性”。

行政机关作决策时，往往会有多处替代性方案，为了实现效果最优，必然要权衡利弊得失，这实际上就是成本和收益的比较。“护河者案”中，第二巡回法院主张，《清洁水法案》第1326(b)款没有提到环保署要考虑的因素，所以禁止使用成本收益分析方法。如果仅仅因为没有提到而做此推论，那么环保署将无所适从，它无法确定哪些因素是可以考虑的。另外，如果一味地禁止运用成本收益分析方法，很可能得到非理性的结果，即规制的成本和收益过于悬殊。就如被上诉人所说的，为了保护一条鱼或一株水生植物，花成千上万的成本是没有意义的。“令环境损害最小化”并不能机械地解读为“无风险”或“零损害”。因此，成本收益分析方法的使用并非绝对的禁止，也不意味着理所当然地适用。如上所析，简单地将法律的不明确规定等同于授权，会导致行政机关的权力不受限制，所以必须结合精当的法律解释方法才能确定行政机关是否授权运用成本收益分析方法。

(二)法律解释方法的具体选择

行政机关面对纷繁复杂的社会现实，日新月异的情势变更，为了保证管制措施或公共决策可以应对社会的需求，往往更加追求灵活性和适时性。“护河者案”中行政机关对运用成本收益分析方法的解释，正体现了这一点。成本收益分析方法的诞生和发展有其特定的背景，经济危机凸显市场失灵，加强政府的规制成为当权者的共识。里根、克林顿相继推出的行政命令，强调两党一致支持在联邦规制和决策层面运用成本收益分析方法。〔21〕See Edward R．Morrison，“Judicial Review of DiscountRates Used in Regulatory Cost－Benefit Analysis”，65 U．Chi．L．Rev．1333，1333(1998)．这篇文章引证了成文法中要求使用成本收益分析方法，并予以细致的分析。成本收益分析方法只是一个信息分析工具，行政机关之所以大力推广，最终目的是保障决策更加理性，实现社会福利的最大化。当然，成本收益分析方法本身有着其他替代方法所不可比拟的优势，和现实的需求正相契合。

如上所述，“护河者案”的争议在于《清洁水法案》第1326条(b)款是否授权环保署在确定何为“可以获得的最好技术”时运用成本收益分析方法。争议的焦点在于，法律没有明示的情况下，应视为授权还是禁止，这是法院进行司法审查时首先要解决的问题。私法领域往往涉及平等主体之间的权利义务关系，法律假定每个人都是自己利益的最佳决策者，尊重私法自治，一般情况下法律不禁止则视为授权。公法则更多地涉及公权力机关和公共政策，如果适用法无禁止即授权，则很可能导致公权力不受限制，侵犯相对人合法权益。法律不可能如概念法学所主张的那样，是一个无所不包的万能法典。再完善的法律也会有漏洞，面对法律的模糊地带，必须运用一定的法律解释方法才能判断，环保署是否能够得到授权运用成本收益分析方法。

法律解释的方法大体包括文义解释、历史解释、体系解释、目的解释和社会学解释方法等。历史解释、文义解释通常成为法官的选择。“护河者案”中布莱耶法官就是历史解释的积极倡导者，他认为对立法历史和进程的精妙使用虽然经常被法官所忽略，但立法辩论、立法起草委员会报告、立法听证记录、总统意见等等这些立法的历史资料，正是探寻立法原意所需要的。〔22〕See Ernest Gelhorn，“Justice Breyer on Statutory Review and Interpretation”，8 Admin．L．J．Am．U．755．而斯卡利亚法官则是文义解释的倡导者，他认为立法者的意图完全可以从法律条文中表达清楚，因此应当严格地按照条文中分析出来的意思进行法律解释。

其实，在法律解释方法的选择上，并没有一个定论，也没有绝对的先后顺序。尽管法理学者认为解释方法需要有先后，但这在司法实践中并不具有现实意义。从根本上来说，方法的选择取决于解释的目的，即法官究竟要通过法律解释实现什么。因此，通过“护河者案”可以看出，关于是否应当适用成本收益分析方法，其实是一种合目的判断，法律解释方法的选择并不是问题的核心。

(三)“有效性关注”与“合法性关注”之间的博弈

面对法律的真空或模糊地带，法院和行政机关都有权做出自己的解释，需要解决的是谁的解释更优的问题。要考虑规制的影响分析，行政机关不必像法院忠实于法的安定和统一，在“真空的司法实验室”里制作正义，而是在“各种利益的较量博弈”中寻找实现规制最优效果的途径。而法院则因为专业性的原因，以法学思维独有的逻辑，更多关注合法性，而非有效性。

就行政机关而言，司法机关这种开放的态度能够鼓励其努力证实自身解释的合理性。例如，“护河者案”中的减少环境污染，为社会谋取最大福利的问题。要回答这个问题，行政机构必须有充足的依据说服法官，环保署有必要给法官提供一幅清晰的画面，表明其为什么选择适用“第二阶段规则”而拒绝使用闭合冷却循环系统，为什么允许发电厂可以采用类似于“国家标准”的系统。换句话说，环保署必须提供成本收益的量化和非量化分析，替代性方案的评估。尽管这样增加信息负担，但是“环保署作为决策机构，其日常的工作就包含了信息的搜寻和整合，这是政府规制必不可少的”。〔23〕See Cass R．Sustein，“The Cost－Benefit State:The Future of Regulatory Protection”，American Bar Association，2002．而且这不仅有利于法院的审查，对于环保署本身而言也是有百利而无一害。信息披露本身也是成本收益分析方法的核心环节之一，它可以保证其决策的理性一致，当然最重要是可以证明自己的“清白”，尽可能地避免规制措施受到来自各方的质疑。

就法院而言，运用一定的审判逻辑进行释法，进行利益的取舍平衡和价值判断，既要做好最终的决定者，也要避免“外行审内行”的尴尬。如“谢弗林规则”体现的是对行政机关法律解释的极大尊让，其实质是承认了行政机关解释的专业优越性。司法机关不应完全诉诸自己的理解，行政机关在公共规制方面具有天然的专业优势，人员配置方面有专业人士的智力支持，对特定的决策事项或特殊领域有深入的了解，长时间的研究也积累了一定的信息优势。如“护河者案”中涉及的环保署，就是法律授权唯一负责实施《清洁水法案》的机关，三十多年的实践经验足以使其保持对该领域的敏感性，针对专业问题做出合理的判断。

因此，从“护河者案”及其他案例关于成本收益分析方法如何适用的司法审查中，我们可以得出的结论是，“有效性关注”与“合法性关注”之间的博弈结果才是最终的司法判断渊源。

五、结语

综上所述，成本收益分析方法在当代行政法中发挥了变革行政法学方法论的重要作用，标志着行政决策朝着民主化、科学化、法治化的方向迈进，对我国行政法的发展具有重要的借鉴意义。美国法院在审查成本收益分析方法的适用规则时，采取了极为审慎的审查态度，即在法律没有明确规定是否可以适用成本收益分析方法的情况下，不能直接推断为禁止或简单地视为授权。必须综合运用法律解释的方法，探寻立法者的原意，平衡“有效性关注”与“合法性关注”之间的关系，实现法律效果和社会效果的统一。