从社会管理到社会治理※——问题分析、改革原则及路径探析

孙涛

（中共青岛市委党校，山东 青岛 266071）

从社会管理到社会治理※
——问题分析、改革原则及路径探析

孙涛

（中共青岛市委党校，山东 青岛 266071）

我国目前处于“黄金发展机遇期”和“社会矛盾凸显期”并存的发展阶段。我国经济领域、社会领域、思想领域暴露出各种问题和矛盾，这些问题和矛盾相互交织并不断发展扩散，加大了社会治理难度，对创新社会治理体制提出了新的挑战。我国社会治理体制创新应坚持以人为本、服务为先等五项基本原则，从深化政府改革、发展社会力量等五个方面进行改革，实现社会治理体系和治理能力现代化。

社会治理；问题分析；改革原则；路径探析

目前我国各方面改革已经进入攻坚阶段，下一步改革的难度会越来越大，社会治理领域面临着更加错综复杂的形势、更为严峻繁重的任务及各种难以预料的困难和挑战。本文对社会治理领域的突出问题进行了梳理和概括，提出了创新社会治理体制的五项基本原则，对创新社会治理体制的路径进行了探析。

一、社会问题增多亟需创新社会治理体制

现阶段我国各种社会问题、社会矛盾的广泛性和多样性是建国以来前所未有的，部分社会问题和社会矛盾的严重性和负面效应不断暴露出来，对整个社会的健康发展与安全运行构成较大威胁。这些矛盾和问题的解决迫切需要一个密切合作和协同高效的社会治理体系，而由治理主体、治理客体、行为准则、治理方式及其相互关系构成的“社会治理结构”尚未得到有效调整和优化，为完成社会治理领域的多重艰巨任务，必须加快构建社会合作治理体系的步伐。

（一）民生问题日益凸显

改革开放后相当长的时期内，民生问题曾长期让位于经济增长，形成了很大的历史欠账。这些问题已成为引发社会矛盾和社会冲突的重要因素，如果问题长期得不到有效解决，必然影响社会和谐稳定。第一，收入分配制度改革相对滞后，主要表现在国民收入分配格局不尽合理、分配不公问题比较突出，垄断行业获利过高、资本收益过高，劳动报酬在初次分配中所占比重偏低，地区之间、阶层之间、城乡之间、行业之间的收入差距仍有扩大的趋势，社会财富快速向少部分人集中，收入分配秩序尚不规范。第二，就业形势仍较为严峻。我国在今后一断时期内城镇每年新増 就业人口大约有1000万人，加上退役军人、失业人员后每年需要就业的城镇劳动人口在2000万人以上，农村有超过1.5亿剩余劳动力需要向非农产业和城填转移，而我国在正常增长条件下每年新增的就业岗位仅有大约1000万个，劳动力供求矛盾非常突出。第三，社会保障体系还不完善。一是现行社会保障制度设定的待遇水平偏低。二是社会保障制度的覆盖面偏低。三是社会保障在城乡、地区之间严重失衡，社会保障制度的公平性问题还比较突出。第四，基本公共服务体系发展滞后。基本公共服务的制度设计、财力保障、服务供给和评估监督等长效机制有待健全完善。

（二）城乡差距不断拉大

改革开放以来农村发展取得了巨大成就，但是城市发展速度更快，因此城乡差距变得更大、更显著了。城乡差距有很多表现，在此主要就居民收入和基本公共服务状况进行比较分析。从城乡居民收入比来看，改革开放30多年来，我国城乡居民收入差距经历了由逐渐扩大到逐渐缩小，再由逐渐缩小到加速扩大，最近几年又逐渐小幅回落的发展过程，总体呈螺旋式上升。1978年，我国城乡居民收入比为2.57∶1（以农村居民收入为1），1983年达到历史最低点1.82∶1，1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2009年扩大到创纪录的3.33∶1，从2010年起，城乡收入比开始逐年小幅回落，2012年回落至3.10:1。从城乡收入的绝对差额来看，我国城乡居民收入差距总体呈加速扩大趋势，1978年我国城乡居民收入差距为209.8元，2008年突破10000元，到2012年已达到16647元，改革开放以来城乡居民收入的绝对差距扩大了79倍之多。基本公共服务方面，在我国特有的城乡二元结构下，偏向城市的供给政策使城乡居民在享受公共服务方面存在着严重的不均等现象。一是城乡基础设施投入失衡，城乡面貌反差大。二是城乡教育发展失衡，居民文化素质差距大。三是城乡之间医疗资源配置失衡。农村地区医疗卫生资源非常短缺，占我国人口总量近七成的农村人口仅拥有约两成的医疗卫生资源。四是城乡社会保障体系不均衡。与城市相比，农村社会保障体系范围小、覆盖面窄，保障待遇低，整体保障水平不高。

（三）两极分化问题突出

目前众多的社会问题中，收入差距不断扩大及其引发的各种利益矛盾是其中的一个突出问题。国家统计局资料分析显示，在居民收入分配中，低收入群体和高收入群体收入差距呈扩大趋势，中等收入群体的比重则不断下降。中国社科院《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》报告显示，2012年城乡居民高收入家庭（最高20%收入家庭）的人均年收入为43797.5元，而低收入家庭的人均年收入为1587.7元，二者相差20多倍。我国2013年的基尼系数为0.473，高于国际公认的0.4这一收入分配差距的“警戒线”。从居民感受来看，中国青年报社会调查中心近期进行的一项调查显示：98.3%的人感觉和十年前相比，贫富差距变得更大了，84.6%的人认为目前的这种贫富差距已经让人不能接受。中国目前正处于社会转型期，过大的贫富差距会损害社会公平和社会信心，影响公众对现行制度的信任度和对改革的支持度。贫富差距过大问题会加剧社会矛盾，影响社会稳定。贫富差距悬殊会导致社会心态失衡，削弱劳动者的积极性，在民众当中滋生“相对剥夺感”，导致人们的满意度和安全感下降，限制社会资源的合理流动，抑制社会发展活力。

（四）腐败问题愈演愈烈

党政官员的腐败问题向来是我国社会矛盾的焦点之一，是社会风气的重要污染源和社会不公的重要源头。据2009年底《人民论坛》的“千人问卷”调查显示，未来10年我国面临的10项挑战中第一大挑战即为“腐败问题突破民众承受底线”，82.3%的受访者选择了此项。从社会治理的角度看，腐败问题主要有四方面消极影响：第一，官员腐败破坏了正常的社会秩序。第二，官员腐败降低了社会治理效率。第三，官员腐败深化了干群矛盾。第四，官员腐败加剧了社会不公。2002年在有关“谁是改革开放以来受益最多的群体”问卷调查中，过半数的受调查者认为有两个群体改革开放以来受益最多，一是党政干部群体(59.2%)，二是私营企业主(55.4%)，其他还包括演艺人员、个体户及国企管理者。在相当一部份人看来，由权力造成的公平正义流失，像贪污腐败、以权谋私等问题是目前社会不公平问题最突出的表现之一。

（五）公共安全形势严峻

我国正处于经济社会发展转型期，公共安全的社会基础、保障条件薄弱，与经济高速增长之间的矛盾不断加深，公共安全问题日益凸显，影响整个社会全面协调可持续发展，给人民生命和财产安全带来重大威胁。目前我国的公共安全问题主要表现在如下几个方面：第一，生产安全。我国正处于生产安全事故高发期，亿元GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸十万就业人员生产安全事故死亡率和道路交通万车死亡率均远远高于发达国家，就发展趋势来看，生产安全事故的种类增多，事故防范、处理的复杂性和技术性增强，事故发生造成的社会影响和经济损失日益增大。第二，食品安全问题突出。在高利润的驱使下，部分企业缺乏社会责任感，违背商业道德，漠视消费者的生命健康需求，生产销售质量低劣甚至有毒有害的商品，由于存在市场调控和政府监管双重失灵问题，出现了一系列重大公共安全事件，造成了恶劣的社会影响。第三，社会治安形势严峻，违法犯罪活动和恐怖事件时有发生。我国违法犯罪总量仍居高不下，严重暴力犯罪案件还比较突出，高新技术犯罪和犯罪分子防侦破意识增强，给破案、取证带来很大难度，国内外分裂主义、极端主义分子制造的恐怖事件日益增多。第四，生态安全问题日益突出。近年来我国在实现经济高速增长的同时，生态环境遭到了严重破坏，近几年来，生态环境问题及由此导致的政治冲突、群体性环境事件等各种社会问题频发，迫切要求创新社会治理体制，提高对此类问题的社会治理水平。

通过上述分析可以看出，社会转型和不断增多的社会问题推动着社会治理体制的转型和现代化。第一，目前党政主导的发展模式在很多领域表现出不可持续性，现行消极管控的强力维稳模式也遭遇困境而难以持续，全能全控的集中化政府管理模式抑制了经济社会发展活力，使改革创新的动力逐步衰减。第二，目前各类社会矛盾和社会问题仍不容乐观、腐败问题仍需加强治理、特权现象依然存在、收入差距仍有扩大趋势，阶层之间向上流动机会减少，阶层固化现象日益明显，这些问题的存在既需要深化政治体制改革，同时需要社会治理体制改革的协调配合与整体推进。第三，经济的现代化推动了人的现代化，具有现代公民意识的社会群体推动着社会治理体制实现转型。社会转型会倒逼社会治理体制进行改革，社会治理体制变迁是对工业化、城市化、信息化、市场化和全球化浪潮冲击的一种回应，如果不能对社会治理体制进行积极主动的调整和变革，可能出现全民的、系统化的社会危机乃至国家治理危机，导致社会主义现代化进程中断，唯有在党委领导和政府主导下建立新型社会治理体制，才能避免社会治理危机出现。

二、创新社会治理体制的基本原则

社会治理行动的基本原则和价值取向是社会治理主体作出决策判断所采取行动的指导思想，它的突出作用是决定、支配行为主体的价值选择，对社会治理主体自身、主体间关系及其他主体均有重大影响，合理的价值取向是推动社会治理体制改革进步的重要动力。我国在创新社会治理体制中要遵循如下基本原则和价值取向。

（一）坚持以人为本、服务为先

社会治理体制改革要贯彻以人为本的原则，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。习近平强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”。社会治理和公共服务是一个问题的两个方面，社会治理必须以公共服务作为前提和基础，只有公共服务而缺乏高效的社会治理，政府就无法更好地提供公共服务，只有社会治理而没有优质的公共服务，则背离了现代社会的发展方向。所以，只有寓社会治理于公共服务之中，逐步实现公共服务均等化，实现依法治理、科学治理和人性化治理，才能使人民群众感受到权益得到保障、社会和谐稳定。

（二）坚持政府主导、互利共赢

在合作治理体系构建过程中，要树立政府在占主导地位的思想，强化社会治理职能。政府的主导地位体现在三个方面：第一，政府逐步从那些不该管的领域中退出，强化政府在新形势下社会治理当中需要担负的新任务和新职能。第二，政府自觉为社会自治创造良好的制度环境，在引导社会逐步实现独立和自治的过程之中，为公民参与提供更好的政治、经济和文化条件。第三，在多元主体合作体制建立中发挥主导作用，为多元主体实现合作治理创造条件、建立平台、提供政策支持。创新社会治理体制的重要目标是各方能够实现互利共赢，最大限度满足各方利益需求。在社会日益多元化的时代，实现有效的社会治理必须依靠各方的合作，在合作中实现共赢，达到“一加一大于二”的合作效果。

（三）坚持多方参与、合作共治

以往的社会管理主要指国家对社会公共事务进行管理。治理则强调主体的多元化和多元主体的合作共治，倡导多元主体形成保障社会安定有序、推动社会发展进步的合力，既要发挥政府的主导作用，又要发挥多元主体的协同、推进、自治、自律及互律作用。一方面，要充分发挥基层群众性自治组织、工青妇等群团组织、各类社会组织及企事业单位的协同作用,形成党委政府与多元主体互联、互动、互补的公共服务和社会治理网络，另一方面,要组织动员公众依法有序参与社会治理,逐步提高其自我管理、自我服务和自我发展能力。

（四）坚持公平正义、权利优先

改革完善社会治理体制要坚持公平正义优先的原则，并以此为标准制定实施社会政策，使社会资源配置向弱势群体倾斜，保障他们的基本权益。社会治理体制改革要着眼于构建稳定协调的社会秩序，建立健全有利于实现和保障社会公平正义的制度体系，促使各种社会矛盾和社会问题在有序的状态下逐步得到调整和解决，着力保障和实现社会治理中公民的权利公平、规则公平、分配公平和社会保障公平，使社会公平正义得到维护和实现。让社会发展的优秀成果和福祉尽可能地惠及每一个人，实现“包容共享”。社会治理体制创新是一个公民增权的过程，社会治理体制改革要以增进公民权利为导向，减少或避免社会治理体制改革中因为政府权力扩张而限制甚至侵犯公民权利的事情发生。

（五）坚持既有秩序、又有活力

社会共同体要正常运行，必然需要建立一定的社会秩序，“维系社会秩序”是人们从事一切活动的基础条件，是社会治理的核心要义之一，社会治理的其他任务都是围绕“维系社会秩序”这一核心任务派生和展开的。激发社会活力是社会治理体制改革的重要目标，是提高社会治理科学化水平的重要任务。强调社会秩序和激发社会活力存在一定的矛盾，创新社会治理体制要把二者有机结合起来，实现秩序和活力并存。社会创造力和活力的源泉在于民众，因此要提倡和鼓励社会创新，充分发挥人才和知识的作用，为社会发展提供可持续的动力源，此外要在治理理念引导下，转变政府职能，释放社会发展空间，充分发挥社会组织、基层自治组织及公民个人的积极性。

三、我国社会治理体制改革的路径探析

（一）深化政府改革

实现从从经济建设型政府到公共服务型政府的转型。从提出建设服务型政府开始，社会治理问题就一直包含其中，二者之间存在相互制约和促进的关系。推动社会合作治理体系发展的主导在政府、引导在政府、方式方法的选择权也在政府。通过建设服务型政府、责任型政府、有限政府、法治政府和开放型政府可以推进社会治理体制创新。政府要通过健全管理体系、完善社会政策、培育社会组织，制定法律法规等举措切实发挥好主导作用，实现权力与权利的合理分配。中央政府要进行社会治理的顶层设计，进行“宏观社会调控”，发挥统筹协调作用。要将社会调控纳入到政府宏观管理的范围，不断完善社会调控方式方法，像重视经济调控一样重视社会调控。改变目前“职责同构”的府际关系，合理划分中央政府和地方政府的职能，实现权责统一。优化调整政府结构，改变管理权限分割在各个具体部门，甚至相互冲突的现状。利用科技创新提高社会治理效率，加大信息公开力度。赢得人民信任是提升社会治理实效的基础性工作，要建立一套可以检测社会治理效果的指标体系，进一步完善社会治理的政绩考核体系。政府社会治理应以培养公民志愿和参与精神，促进和保障公民社会向独立、自主和自治的方向发展为落脚点。

（二）发展社会力量

社会协同和公众参与是社会治理体制创新中最为基础和重要的两条路径，要充分发挥事业单位、企业、人民团体、社会组织和基层组织的微观治理作用。加强政社合作，构建中国特色的新型政社关系，应当以政社分开为切入，以政府职能转变为重点，以政府购买服务为抓手，促进政府与社会组织在分离中合作，在合作中共赢。社会治理应该更加重视社会的自我组织和自我管理，因为社会秩序和社会稳定的自动调节机制是社会的自我管理。社会组织发展的最终动力仍然应该来自于社会，而非国家。公民社会的推进，是自治秩序建立的过程，在社区建设方面，要让居民不仅把社区作为一个居住地，还要建成居民具有归属感和认同感的精神家园。培育公民的公共精神和自主意识，推进以宽容互助、多元互动和理性协商为基本特征的社会力量发展。培育公民的权利意识、责任理念、平等精神和法治意识，形塑一种发达的公共精神，培养时代新公民。

（三）培育社会资本

在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。社会治理如果不能解决社会成员的信任危机，其疏离感会越来越强。传统社会中个人的社会资本是建立在熟人关系或私人关系之上的个别信任、私人网络和特殊规范，而现代社会的个人社会资本应当是建立在契约关系和公共关系之上的普遍信任、公共性网络和普适规范。社会资本内含的共同目标、信任关系和互利互惠是协同治理启动、维系的价值基础。重建社会资本的过程包括重建公民社会网络、重建社会信任关系、重建社会共识性规范三大互相关联的组成部分。重建社会资本不是要帮助个人重返感情交换式的社会网络，也并非意在建构立基于金钱交换式的社会网络，而是要建立一种基于共享社区生活而形成新的理性的社会交换网络。社会治理的核心价值在于一种合作精神和现代公共规则的确立。

（四）加强法治保障

十八大报告在社会管理体制中新增了“法治保障”一条。十八届四中全会对建设社会主义法治国家进行了总体部署，建设“法治社会”的共识业已达成。社会治理创新必须摒弃纯粹的工具或技术路径，而要理性选择制度或法治路径。社会治理是依法治理这个判断应当与市场经济是法治经济具有同等重要性。加强社会治理的法治保障就是要明确和保障社会治理主体的法律地位，突出法律在社会治理中的意义、法治对社会治理的价值，强化社会治理中各种关系的法律属性，实现社会治理方式方法的法治化。创新社会治理的核心命题应当是用法治来规范政府行为，促进社会的自主、自治和自给，使各类社会主体和公民个人成为社会治理的主角，这是创新社会治理的根本所在。要坚持立法先行，一是要在《行政许可法》和《行政处罚法》的基础上，抓紧研究并出台《行政强制法》来消解类似强制拆迁等具有争议的行为所导致的社会问题和社会矛盾。二是政府应该在调研、听证和征求意见的基础上，健全社会组织的相关立法，研究制定《结社法》和《社会组织法》。增强社会治理的规范性，实现从人治到法治的转型。

（五）实现多元共治

基于中国政府治理水平和社会发育程度的考量，实现社会协同治理是当前中国社会建设中政府与社会关系的现实选择。协同治理强调发挥政府的主导作用，构建制度化的沟通渠道和平台，加强对社会的支持培育，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。政府尊重社会主体地位和社会发展规律，综合运用行政管理、社会自我调节居民自治管理、以及市场机制乃至法律手段等多种方式，形成共建共享、政府主导、社会协同的社会治理新格局。建立社会协同治理机制要从清除陈旧落后制度、强化向社会赋权制度、健全促进社会成长的支持培育制度等三个方面同步推进。实现协同治理要以共同利益为基础建立维持协同治理的心理基础——信任关系，并以制度保证这种信任管理的可持续性，同时培养协同者的伦理自觉和道德自律。建立协同治理的衔接运作机制，实现组织网络衔接、工作制度衔接和技术平台衔接。

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责任编校：徐 晓

On Social Management and Social Administration——Problem Analysis,Reform Principles and Path Exploration

SUN Tao
(Qingdao Party Institute,Qingdao,Shandong,266071,China)

Now China is faced with both"golden opportunity for development"and"tense period of social conlicts".Problems and conflicts of all kinds emerge in economy,ideology,and communities.These conflicts,developed and spread when they are intertwined,pose new challenge to the administrative system of the society for they enhance he difficulty of social management.The administrative system of our society should be innovated in the five aspects such as furthering government reform and developing the power of communities by the five basic principles such as people-oriented administration,service-first management,etc.to update the administrative system and capacity.

social administration;problem analysis;reform principle;path exploration.

D630

A

2095-7955（2015）05-0035-05

全国行政学院科研合作基金课题（项目编号：15HZKT116）；2014年度山东省社科规划青年项目（项目编号：14DGLJ10）；青岛市委党校2015年校级课题（项目编号：青校发（2015）19号）。

2015-09-22

孙 涛（1981—），中共青岛市委党校（青岛行政学院）讲师，法学博士。主要研究方向：社会治理。