生产安全事故调查处理中若干问题探讨—兼论《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定

郭玉梅，王高锋

(湖北省安全生产监督局，湖北 武汉 430071)

对于生产安全事故的调查处理，国务院曾先后公布了《特别重大事故调查程序暂行规定》和《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，2002年在制定《安全生产法》时并未就生产安全事故调查处理作出专门规定，仅在第七十三条规定“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”。依据该法律授权规定，国务院于2007年4月9日公布了《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号，以下简称《条例》)。修订以后的《安全生产法》虽然就生产安全事故的报告、抢救和调查以及相关责任作了规定，但是规定的却较为简单。因此，修订后的《安全生产法》在第八十三条延续了修订前第七十三条的授权规定。应当说《条例》的施行，为生产安全事故报告和调查处理工作提供了明确的法律依据，保障了事故调查处理工作的规范有序，但是也应当看到，由于事故调查处理工作本身的复杂性，加之《安全生产法》、《条例》在某些立法方面具体细节不完备，导致事故调查处理实际工作中存在一些问题，对此笔者依据相关规定，结合事故调查处理工作实际谈下对几个问题的思考。

1 《条例》是《安全生产法》的配套法

有观点认为，根据法的效力位阶，国务院制定的行政法规的效力低于全国人大及其常委会制定的法律，因而据此认为《条例》属于行政法规，其效力低于《安全生产法》、《道路交通安全法》等相关法律，从而导致其在适用《条例》时将其视为下位法予以排斥。对此观点，笔者认为是不妥当的，《条例》应该是《安全生产法》的配套法，而不是其下位法。一般来讲，国务院制定行政法规主要有三类，第一类是实施性法规，即为了实施全国人大及其常委会的法律规定而制定的行政法规，诸如《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》等；第二类是自主性法规，即国务院依照《宪法》第八十九条的规定，为管理全国行政事务而自主制定的行政法规；第三类是授权性法规，即依照《立法法》第九条之规定，国务院经全国人大授权而制定的行政法规。对于授权性立法，基本的法理观点认为“当某一国家机关授权下级国家机关制定属于自己立法职能范围内的法律、法规时，被授权的机关在授权范围内制定的该项法律、法规在效力上通常等于授权机关自己制定的法律或法规，但仅仅授权制定实施细则除外”[1]。那么对于《条例》来讲，在《安全生产法》并未就事故调查处理作出规定的情况下，全国人大常委会在《安全生产法》中专门规定“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”，为此，国务院依据《安全生产法》制定的《条例》即属于授权性法规，其虽然以行政法规的形式出现，但他是《安全生产法》的配套法，就其法律效力来讲，是和《安全生产法》具有同等法律效力的，并非下位法。

2 《条例》的适用范围

《条例》在其适用范围上，将环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故排除在外。这与《安全生产法》第二条规定的排除对“消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全”适用的范围不太一致。正是由于这种规定的不一致，致使许多生产经营单位乃至是组织事故调查的政府部门对于《条例》的适用产生了疑虑。比如，对于道路交通事故和消防事故，究竟是适用《条例》还是适用调整其自身行业法律关系的规范？在司法实践中，也经常发生道路交通运输企业、火灾事故责任单位、建筑施工及监理单位等起诉安监部门的案例，起诉的主要理由便是《安全生产法》在第二条中规定了排除适用范围，而对于上述生产经营单位来说，自身行业部门又存在调整其法律关系的特别法，依据特别法优于普通法的原则，道路交通运输单位、火灾事故责任单位、建筑施工及监理单位应当分别适用《道路交通安全法》、《消防法》及《建筑法》等法律行政法规，而不应当适用《安全生产法》和《条例》。对此，笔者认为其观点是错误的。理由在于，其一，《条例》第二条规定并未排除道路交通事故、消防事故以及建筑施工事故，并且第二十条第二款明确规定“自事故发生之日起30日内(道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内)，因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。”也就是说，《条例》已经明确将道路交通、火灾事故纳入了其调整范围。而对于建筑事故，《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第五十二条则作了明确规定*第五十二条：建设工程生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚与处理，按照有关法律、法规的规定执行。，显然是适用《条例》的，因而再无须赘述。其二，特别法优于普通法是法律适用的一个原则，这个观点是没有问题的，但是，这个原则还有一个补充，那就是特别法没有规定的仍然要适用一般法。对于道路交通事故来讲，《道路交通安全法》除了第一百零二条规定外，没有一条规定是针对道路交通运输责任单位的，而第一百零二条也仅仅是规定对特大交通事故负有主要责任或者全部责任的专业运输单位，由公安机关交通管理部门采取责令消除安全隐患这一行政处理措施而非处罚决定。至于火灾事故，则《消防法》共计七十四条对火灾事故责任单位的法律责任只字未提。在此情况下，按照适用一般法的原则，则应当适用《安全生产法》和《条例》。其三，2008年1月6日国家安监总局办公厅在给吉林省安监局《关于道路交通事故行政处罚有关问题的复函》中明确指出，道路交通事故中涉及交通运输企业的调查处理适用《条例》。2012年国家安监总局办公厅《关于广东省汕尾市“4·4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》(安监总厅管二函〔2012〕205号)中明确指出，“根据《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的相关规定*《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》“二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照现行做法，仍由有关行政主管部门负责解释”。，国家安全监管总局作为国务院负责安全生产监督管理工作的行政主管部门，对工作中具体应用《条例》的问题具有解释权。”“道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律规定造成的事故，属于生产安全事故，安全监管部门可以对负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚”。为此，道路交通事故应适用《条例》，也为司法审判机关的众多案例所认可的*《驳回再审申请通知书》(2015)济行监字第7号、《驳回再审通知书》(2014)郑行申字第49号等。。

3 事故调查的主体

《条例》第十九条规定，县级以上人民政府是生产安全事故调查的主体，负责根据事故等级分类进行事故调查。而调查的方式分为两种：一种是由政府直接组织事故调查组进行调查，另一种则是委托或者授权有关部门组织事故调查组进行调查，对于未造成人员伤亡的一般事故，采取委托的方式交由事故发生单位组织事故调查组进行调查。需要说明的是，对于后一种情形来讲，究竟是采取委托方式还是授权方式，则有所区别。一般来讲，行政委托与行政授权的区别在于四个方面。一是主体不同。行政委托的对象是行政机关、社会组织乃至个人；而行政授权的对象只能是组织，且这种组织一般不能是行政主体。二是权力来源或者依据不同。行政委托的权力来源于委托人；而行政授权的权力来源只能是法律和法规，其他的规章以及任何规范性文件均不得做授权规定。三是行使职权的名义不同。行政委托是以委托人的名义对外行使职权；而行政授权则是被授权组织以自己的名义对外行使职权。四是责任后果不同。行政授权使得本不具有行政主体资格的组织获得了行政主体资格，能够在授权范围内独立承担法律责任；而行政委托则不发生职权职责转移，委托人对受托人的行为后果承担责任。因此，在事故调查中，如果认定属于行政委托，那么作为委托人的政府必须对事故调查结果承担法律责任，但如果认定是行政授权，则该依法授权的事故调查组要对事故调查结果独立承担法律责任。对此问题笔者认为，《条例》中对于生产安全事故的调查行为，似应认定其为行政委托，由作为委托人的人民政府承担责任较妥。

4 事故调查组的组成

4.1 《条例》第二十二条第二款中“有关”的理解和适用

《条例》第二十二条第二款规定“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”那么在实践中组建事故调查组时，所谓的“有关人民政府”和“负有安全生产监督管理职责的有关部门”究竟是指哪些单位和部门，或者说“有关”的判断标准是什么则认识不一。根据国务院和地方人民政府组建事故调查组的实践经验，笔者认为，这里的“有关”应当包括以下几种情形：一是与事故发生地有关，这主要是指事故发生地的人民政府；二是与事故发生单位或者生产经营行业有关，包括事故单位的资产设备管理部门、生产经营行业主管部门等，如管理国有企业的国有资产管理部门和管理道路交通运输企业的道路交通运输管理部门等等；三是与事故发生原因可能有关，如针对火灾事管理的消防部门等等。吸收有关政府和部门参加事故调查的益处在于便于事故调查处理工作的及时和顺利展开，最大限度的减少事故调查和处理工作中来自地方政府和部门的阻力。也有观点认为行业管理部门往往是利害关系人，不必参加事故调查，应回避[2]。笔者认为，有关政府和部门参加事故调查有悖于基本的“利害关系回避”原则。虽然《条例》第二十三条也明确了一定的回避要求，即规定事故调查组成员与所调查的事故不能有直接利害关系，但现实生活中，与事故责任单位存在一定利害关系的往往是有关政府和部门，而代表该政府或部门参加事故调查的人员往往会出于地方或部门利益考虑，利用自己的特殊身份对事故的调查定性施加影响。比如在某地，参加事故调查的公安消防部门为了阻止将事故定性为火灾事故，不惜动用上级机关或者说服当地主要领导来对事故调查组施加压力。对此笔者认为，既然《条例》第五条第二款、第三十九条就阻碍、干涉事故调查工作做了专门的规定*《条例》第五条第二款：事故发生地有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者有关部门的事故调查处理工作，并提供必要的便利条件。第三十九条第一款：有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：…(三)阻碍、干涉事故调查工作的…。，那么基于回避原则，以后在修改《条例》时应当规定，与事故发生单位存在直接利害关系的有关政府和部门不应参加事故调查，从而最大限度地确保事故调查的客观公正。

4.2 事故发生单位所在地人民政府参加事故调查的问题

《条例》第二十一条规定：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加”。从该条规定的立法技术来看，主要存在两个问题：一是事故发生单位“所在地”如何认定的问题。需要说明的是，我国《民事诉讼法》和《公司法》采用了“住所地”而非“所在地”这一表述，应该说，《条例》中规定的“所在地”就是指“住所地”。那么，对生产经营单位所在地的认定标准应当依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释〔2015〕5号)和《公司法》的规定进行。二是事故发生单位所在地人民政府参加异地事故调查组的问题。《条例》在立法上采用了“应当派人参加”这一义务性表述，但实际事故调查中，一般组织事故调查的地方人民政府往往不会或者不愿邀请或告知事故发生单位所在地的人民政府。那么在这种情况下，事故发生单位所在地的人民政府参加事故调查的权利无法保障的。而且从目前司法实践来看，有地方已经出现人民法院以事故发生单位所在地人民政府没有参加事故调查为由而否决事故调查组的合法性，进而否决事故调查报告作为行政处罚主要证据的合法性。为此，建议在修改《条例》时，将该条表述修改为“事故发生地人民政府应当邀请事故发生单位所在地人民政府派人参加事故调查。”那么可能有人会问，事故发生单位所在地政府参加事故调查会不会和笔者前述的建议“利害关系回避”相矛盾？答案是否定的，因为事故发生单位可能会和其所在地的人民政府存在一定利害关系，但是从调查的公平公正角度出发，单位所在地人民政府参加事故调查更有利于避免事故调查中的地方保护主义，在一定程度上能够维护事故单位的合法权益和加强后期对所在地的事故单位的安全监督管理。

4.3 事故调查结论的形成

在实践中，由于事故调查组成员较多，加之调查人员在知识构成、经验积累和逻辑思辨等方面存在差异，因而面对同样的事实，有时也很难得出相同结论或就结论的某一部分达成共识，从而导致事故调查成员之间就调查结论产生争议乃至争执，影响事故调查的进度和结论的形成。对此问题的解决，《条例》并未予以明确，仅是在第二十四条和第二十八条第二款分别规定了事故调查组组长的主持事故调查权和对事故信息公布的许可权。在《条例》颁布之前，一是1956年5月25日国务院通过的《工人职员伤亡事故报告规程》将出具事故情况结论性意见的权力在交给劳动部门的同时，又做了有限度的保留，该规程第九条规定在工人职员伤亡事故报告中，对劳动部门提出的结论性意见在办理过程中有不同意见的“可分别报告上级有关部门研究处理”。二是国务院1989年3月29日发布的《特别重大事故调查程序暂行规定》则未涉足此问题。三是1991年2月22日公布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》(国务院第75号令)，将作出事故结论性意见的权力赋予了劳动部门，但同时规定政府对不同意见有最终裁决权。

那么，在事故调查意见不一致的情况下，究竟如何形成事故调查结论呢？笔者认为，应当以事故调查组组长意见为准。理由在于：一是事故调查处理既然属于行政委托或者授权，而事故调查组组长系负责事故调查的人民政府指定，那么组长在结论意见分歧的情况下，对事故调查最终结论应当具有最终的决定权。二是从《条例》第二十四条立法规定来看，该条对于组长权限的表述使用了“主持”一词，根据汉语大词典的解释，“主持”具有“负责掌握或处理”的含义，因而从语义中可以推出组长具有上述权限。三是从对事故调查处理的需要来看，由于《条例》对事故调查和报告规定了明确期限，因而赋予组长结论性决定权，有利于防止因调查组成员之间意见相左而对事故调查工作可能产生的久拖不结或相互推诿扯皮，从而确保事故调查工作的及时完成和责任追究的顺利展开。此外，笔者认为，今后在修订《条例》时，一方面要明确规定事故调查组组长的职责，包括最终结论的做出权，同时也要规定调查组成员在对结论存在重大分歧的情况下，调查组应当将具有分歧的结论上报组织事故调查的人民政府决定。

4.4 事故调查结论的报告主体

实践中，事故调查工作结束之后，一般是由牵头负责事故调查工作的单位以自己的名义向政府提交事故调查报告。对此问题笔者认为值得商榷，理由在于：一是政府的事故调查权是委托给事故调查组而非该单位；二是牵头负责单位只是以单位名义牵头负责组织调查，其本身只是众多的参与成员单位之一，与事故调查组并非同一主体，并且两者之间不存在任何的管理关系；三是以牵头负责单位名义提交事故报告内容和结论，容易使事故调查行被误解为该行政机关的具体行政行为而诉诸复议或者诉讼。因而笔者认为，以牵头负责单位名义向政府报告事故调查结果有所不妥，事故调查报告的主体应当是事故调查组。当然，从程序完善上面考虑，笔者建议政府刻制一枚专门的“事故调查报告处理专用章”，便于在事故调查处理的过程使用，从而既可以避免事故调查过程中对外开展工作“有实无名”的问题，又可以有效避免可能会引起的复议和诉讼问题。

5 事故调查报告的可诉性分析

关于事故调查报告的可诉性问题争论较多，一种观点认为事故调查报告不属于行政行为或者具体行政行为，对其既不能申请复议也不能提起诉讼。另一种观点则认为事故调查报告属于行政指导行为，对其不能申请行政复议和提起诉讼，而政府的批复行为则属于具体行政行为，对其不服可以按照批复行为所涉及的当事人的权益内容和种类申请复议、提起诉讼和进行申诉[3]，第三种观点认为事故调查报告属于技术鉴定或者行政认定或决定，对其不服可以申请再次鉴定或者再查[4]。第四种观点认为对事故调查报告不能申请复议和起诉但是对政府批复内容可以申请复议和起诉。上述三种观点均有自己的理论依据。实际上，随着今年5月1日修订后的《行政诉讼法》的实施，“具体行政行为”这一概念已经消失在行政诉讼中，而代之以“行政行为”的概念。实际上，就事故调查报告性质的争论目的，无非是想解决其可诉性问题，即能否对事故调查报告单独进行司法审查的问题。笔者认为，事故调查报告实际上包含两个：一个是事故调查组的事故调查报告，另一个是政府批复后的事故调查报告。与此相对，则存在两个行为：一个事故调查组经过调查而形成报告的行为和一个政府批复事故调查报告的行为，而这两个行为的性质是不同的。

5.1 关于事故调查组形成的调查报告

笔者认为，事故调查组做出的事故调查报告不属于行政行为，不能对其申请复议和提起诉讼。一方面理由在于：首先从主体要件来看，行政行为主体包括国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织；而事故调查组成员纷杂，由行政机关、司法机关和工会组织等组成(实际上很多地方还包含了党委机关如纪委)，其行为主体显然不符合行政行为的主体要件。其次从职权行使方面来看，行政主体能够以自己名义独立行使法律赋予的职权并承担法律责任；而事故调查组则无法以自身名义独立行使职权。再次从责任承担方面来看，行政主体的权力来源在于法律授权；而事故调查组的调查权力则来源于委托，因而其无法对外独立承担法律责任。另一方面，从行政诉讼被告概念的三方面基础要素---职权要素、行为要素、责任要素来看，也是不符合的。[5]

5.2 关于政府批复后的事故调查报告

笔者认为，该行为应属于行政行为。理由在于：无论是从该行为的主体要件还是职权行使方面抑或是独立责任承担上，均符合行政行为的基本构成条件，至于其究竟属于那种行政行为则存有争议。有人认为其属于行政程序行为；也有人认为其属于内部行政行为。但是这里面有个问题，是不是所有的行政行为都是可诉的呢？答案是否定的。在行政诉讼非常发达的德国，其要求提起撤销之诉的被诉措施必须属于“一种调整(与事实行为相反)”、“一种国家权力行为(与私法上的行为相反)”、“一种个别情况(与抽象普遍的调整或规范相反)”和“具有对外效力(与纯内部行政行为相反)”[6]，显然事故调查报告不完全具备上述特点。那么对于我们国家来说也存在一个行政诉讼受案范围的问题，按照《行政诉讼法》规定，并不是对所有的行政行为都可以进行司法救济的，比如对当事人权利义务不产生实际影响的行为诸如上级行政机关对下级行政机关请示的批复行为、程序性的通知行为等，是不属于行政诉讼范围的。[7]

政府对事故调查报告的批复行为属于行政确认行为，但是该种确认却是不可诉的。理由在于：行政确认的行为内容一般分为两种，一种是对事实的确认，一种是对法律关系的确认。对事实的确认是指该行政行为仅仅是确认一种客观存在事实，而该确认行为在诉讼中是作为证据来出现和存在的。如公安机关交通管理部门对道路交通事故所做的事故事故认定书*最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关做出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”，而且这种行政确认不会对当事人的权利义务产生直接影响，仅仅是表明一种存在客观状态，因而具有不可诉性*全国人大法工委《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》的答复(法工办复字【2005】1号)：“根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”。而对法律关系的确认如民政部门的结婚登记行为，一经确认后便对男女双方产生法律上的相关权利和义务，因而具有可诉性。针对政府的批复而言，其实质是对事故发生的有关事故原因、性质任等技术性问题作出的一种调查和认定，即对事故客观状态描述的一种确认，至于其中的有关责任追究也是建议性质的，内容涉及到司法、党内纪律处分以及生产经营单位内部管理等多个方面，而且不会对当事人的权利义务产生直接的影响，经批复后的事故调查报告在后续的处罚、处分和处理中是仅作为事实证据使用的，因而具有不可诉性。实际上，这里面还有一个操作性的问题，就是一旦将事故调查报告纳入诉讼范围的话，基于事故发生的时空性、事故认定的专业技术性和事故调查过程的复杂性以及事故场景的不可复制及再生性，司法机关在现有的条件下也无法重新进行事故调查认定。

那么，事故调查报告不可诉是不是意味着其不受司法审查呢？不是的。笔者讲的不可诉主要是指不能单独对事故调查报告申请行政复议或者提起诉讼，并不排除复议机关或者司法机关在审查相关部门作出的行政处罚时，将其作为主要证据予以采信或者不采信。司法实践中也多次出现因事故调查组组成不合法、批复主体不合法等原因，导致法院将事故调查报告作为非法证据予以排除，从而使行政处罚决定归于无效的案例。实际上，从最高审判机关的司法解释来看，也是将事故调查报告作为证据来审查的。《最高人民法院<关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见>的通知》(法发〔2011〕20号)第六条规定“审理危害生产安全刑事案件，政府或相关职能部门依法对事故原因、损失大小、责任划分作出的调查认定，经庭审质证后，结合其他证据，可作为责任认定的依据。”笔者认为，这里的所谓的“政府或相关职能部门依法对事故原因、损失大小、责任划分作出的调查认定”是应当包括事故调查报告的，换句话说，对于实行严格证明责任的刑事案件，最高审判机关尚且承认其作为主要证据的效力，那么对于证明标准低于刑事案件的民事案件和行政案件来讲，事故调查报告作为行政处罚主要证据的证明效力是不言而喻的。当然，“无救济则无权利”，从对事故调查报告进行权利救济的角度出发，笔者建议在修改《条例》时，能够为不服事故调查报告的权利人制定一个权利救济渠道，比如规定对事故调查报告结论不服的，可以向上级人民政府申请复核。

6 事故类行政处罚案件的实施

事故调查报告在获政府批复同意后，在如何对事故责任单位和责任人进行行政处罚的程序问题上，实践中存在两种不同的观点：一种观点认为，有关机关可以直接依据政府批复同意的事故调查报告中的处罚建议要求，直接对责任单位和责任人作出行政处罚。另一观点则认为，被批复的事故调查报告中的处罚建议只能作为行政处罚的一个证据而非依据，有关机关在作出具体行政处罚前，要根据事故报告的调查内容、结论和建议，结合其他证据材料来进行综合分析认定，必要时应进行补充调查或者对相关证据进行核实等。换句话说，依照此种程序，对有关责任单位和责任人做出的行政处罚可能会和被批复的处罚内容及建议不一致，甚至会推翻事故调查报告中的某些结论和建议事项。

笔者认为，从《条例》第三十二条的规定来看*第三十二条第二款：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。，其包含三层意思：其一，该条规定明确了处罚和处分依据，即要求有关机关按照政府的批复进行行政处罚或者行政处分。理由在于笔者前文所述的，政府的批复行为属于行政行为，行政行为具有拘束力、确定力和公定力，具体处罚机关作为政府的所属部门，其有义务执行该批复行为。其二，该条规定没有赋予有关机关背离政府批复进行重新调查取证的权力，根据“法不授权即禁止”的行政法理原则，有关机关无权重新调查和核实。其三，该条规定对处罚和处分机关的处罚和处分做了要求，即要求依据处罚和处分的权限及程序来做出，“权限”即有权无权处罚和处分的问题；“程序”即处罚和处分的步骤问题。由于行政处罚和行政处分是存在权利救济途径的，因而《条例》才对处罚、处分权限和程序做了特别强调。综上，笔者认为，有关机关对于事故责任单位和责任人的行政处罚和行政处分，完全可以依据政府对事故调查报告的批复意见作出，无需再重新进行事实调查和证据搜集，但是必要的辅助性证据如当事人身份执照等材料和法人变更情况等，以及必要的询问程序如当事人对事故调查报告是否了解等程序，有关机关应当收集和实施。至于在行政处罚和行政处分过程中出现的，发现事故调查报告内容和结论与客观事实严重不一致，影响到责任承担的，则应该向组织调查的人民政府进行书面报告，由人民政府决定事情的处理。

[1] 孙国华,朱景文.法理学[M].北京:中国人民大学出版社,2011，254.

[ 2] 詹瑜璞.安全生产法的实践和理论[M].北京:知识产权出版社,2011，375.

[ 3] 邬燕云,曹彧,安全生产依法行政工作指引[M].北京:煤炭工业出版社,2013，209-210.

[ 4] 詹瑜璞.安全生产法的实践和理论[M].北京:知识产权出版社,2011，376-379.

[ 5] 江必新.行政诉讼法及司法解释条文理解与适用[M].北京:人民法院出版社,2015，158.

[ 6] [德]弗里德赫尔穆·胡芬.行政诉讼法[M].莫光华译.北京:法律出版社,2003，212-214.

[ 7] 江必新.行政诉讼法及司法解释条文理解与适用[M].北京:人民法院出版社,2015，123.