珠三角地区镇街一级教育管理问题及政策建议

罗 曼

罗曼/广东培正学院会计学系助教，硕士(广东广州510830)。

2002年开始，我国农村实行“以县为主，乡为基础，三级办学，两级管理”的教育管理体制，其中三级办学指的是，县办高中、乡(镇)办初中、村办小学;两级管理指的是，县、乡两级政府统一管理。投入主体为县，管理主体为县、乡两级，“以县为主”，即指财政投入上“以县为主”。珠三角地区经济较为发达，但教育管理行政业务比较纷繁复杂，为此，该地区保留了原来的乡镇教育办公室，有的改名为“科教文体宣传办”，有的直接“升格”为“街道教育局”。

一、街道教育局管理面临的问题

1.街道教育局法律地位、人员定性定编不明。法律中的权利和义务是对等的，因此，在撤销镇教办的同时，收回了乡镇一级教育管理部门的权利和义务。然而，实际是“街道教育局”受上级委托仍在履行乡镇一级的教育管理义务，但在法律上却缺乏对其管理权能的认可。权利和义务不对等，法律地位尴尬。

街道教育局法律地位不明，导致街道教育局人员定性、定编不明。这些人员是属于公务员编制还是教师编制，还是可以参照公务员管理的事业编制，没有一个政策文件做参考。

2.教育主管人员和学校领导难以适应新的财政制度。实行“以县为主”的教育管理体制后，九年义务教育的财政拨款全部源于政府。县级教育局依据财政拨款制定财务管理制度，规定办公经费、师资培训、设备引进维修、图书资料等各大比例开支项目，教师的工资也由县级教育局统一拨发。每笔开支的使用都要详细注明，对超过规定数额的开支，需要填写项目经费申请书和相关材料证明。整个经费的使用都严格按照一定的程序。教育主管人员和学校校长难以适应这种制度，认为要将过多的时间和精力投入申请报告的撰写上，势必耽误业务的办理。

3.外来工子女就近入学存在困难。珠三角地区经济较发达，外来工子弟占整个学校在读比例的大部分。以顺德勒流街道某校为例，二千多学生中只有三百多是本地户口。区域内存在着大量的家庭作坊式的工厂，一个家庭作坊就可以养活10—20个人，家庭作坊聚集了大量的外来工子女，导致的直接后果就是区域内的学位不够，很难满足每个外来工子女都能就近入学的需求。只能按照政策，优先本地户口、驻军家属、五保户等子女就近入学。

4.“校安工程”重建不重修。教学楼的设计需要符合一定的抗地震、抗台风风险系数，不同年代的楼房，其抗地震和抗台风风险系数也有所不同。建设部在2010年下发的楼房抗风险标准是，90年代以前的楼房要达到抗地震能力8级;90年代以后的楼房要达到抗地震能力7级，抗台风能力8级。依据这一标准，各学校对教学楼进行检验。由于年代已久的建筑其抗震抗台风能力都不如新建的建筑，修补要花钱，新建也要花钱，不如新建，在这种思路的引导下，势必会造成资源的浪费。

5.公办学校服务意识不足。公办学校虽然有政府的大力投入，但如果不能提供优质的教育服务，为学生成长创造好的服务环境，很快就会被民办学校所取代。民办学校为了自身的长远发展，会尽最大可能满足家长和孩子的需要，保证教学质量，提升学校声誉。加之珠三角地区正处在产业转移时期，随着产业调整，外来工人数减少，学生就学人数会大大降低，公办学校如果不提高自身的服务意识，则很快就会被私立学校所取代。

6.大量补习班、辅导机构无人管、无人问。珠三角地区很多学校附近存在着大量的补习班和辅导机构，这是基于外来子女由于家长无暇照顾而产生的，然而，这些辅导机构的主管部门却不清晰。工商局不管，教育局认为是执法局管，大家都推卸责任。其后果是存在安全隐患，打架斗殴是小事，出现失火、劫持就是大事。

7.教育行政主管部门和政府对政策理解不一致。教育行政主管部门站在教育的角度去理解国家的方针政策，而政府基于各方面的考虑，对同一政策理解存在偏差。而教育行政部门受制于政府，故而对国家的一些政策也很难有效落实。

二、解决街道教育局面临问题的政策建议

街道教育局面临的诸多问题是教育管理体制改革过程中必然出现的。解决了“财”的问题，“人”“事”“物”的问题自然就凸显出来。外来工子女就近入学问题，若通过区域内布局调整不能得到有效解决，可以换个思路，通过在学校设立午休校舍和饭堂来解决，而午休饭堂和校舍的设立又可以借助制度、政策的完善来解决。这涉及自身观念的转变，如公办学校的服务意识、教育行政主管人员和学校领导适应新的财政制度。教育行政主管部门和政府对政策理解的不一致，则可通过有效的沟通来解决。

1.完善镇街一级教育管理行政部门法制化建设。一是健全教育行政组织的法律机制，在法律允许的范围内，将“街道教育局”的法人地位和人员定性问题以法律机制和法律授权的方式使之合法化。二是明确教育行政机关的法律地位，我国《教育法》确定的是“指导和监督”的关系，上下级教育行政机关都是独立的行政法人，上下级教育行政机关之间是执法监督关系。而在实际工作中，由于缺乏对自身法律地位的认识及相互之间关系的把握，有的教育行政机关疏于履行自己应尽的职责，有的则超越自己的法定权限，非法为下级教育行政机关或政府设定义务，出现了该管的事没有管，无权管的事又越权去管的现象，严重扰乱了教育行政管理秩序。因此，要进一步增强对教育行政机关法律地位的认识，采取措施规范教育行政机关之间的关系，以维护稳定的教育行政管理秩序。“街道教育局”具体的管理职能，如，教育事业规划、区域内人财物资源配置、教学业务管理、教学质量督导评价、教师学校教学活动后勤保障服务方面的定位和作用，应该以法律的形式规范化。三是规范教育行政机关的授权与委托。行政授权是指有权机关依法授予有关组织某种特定的、可以由该组织自己行使的行政权力的活动和制度。行政委托是指行政机关依法将自己负责管理的某一项或者某一方面的行政事务委托给其他行政机关、社会组织或者个人办理的法律行为。

2.教育行政主管部门要具有服务意识。树立服务型行政管理部门意识，强化与学校、教师的沟通与联系，为教师的专业发展、职称评定、业绩评价与评比活动打造平台。地方教育行政管理领导，要树立自身学术权威，提升自身素养，为老百姓提供教育咨询和服务，为镇街一级搭建教育信息化服务平台，为一线的教育管理者、教学实施者聚集优质教育资源，提供互动、交流等功能，形成网上长效的学习型社区，提供专项服务如网络教研、网络培训。

3.全面定位区域教育发展思路。镇街一级教育管理部门应该基于乡镇区域范围内的地理环境、经济、社会、资源、文化、人口等社会的诸多要素，在系统分析区域教育外部环境、区域教育现状及其区域教育发展趋势的基础上，把握区域教育发展的动力因素和制约条件，确定本区域的区位优势，提出符合实际的、具有超前性和可行性的发展路径和政策建议。

一是明确自身教育发展定位，对本区域教育现状、发展目标展望、发展要素确定、设置保障系统等进行全方位分析。二是明确本区域教育发展优势，明确乡镇教育在地理位置、学校分布、校长队伍建设、师资队伍建设、课程建设、公共关系、教学质量、生源以及硬、软件等方面的优势或长处，并充分利用和发挥这些优势，以推动区域教育的良性运行和协调发展。三是针对具体教育管理问题，重点突破，推动整体教育发展。在分析自身存在问题的基础上，应对本乡镇重点突出的问题加以解决。突出牵动全局的重点工作，如，勒流“街道教育局”面临的区域布局调整问题、农民工就近入学问题、教师素质提高问题，应该重点突破，并把问题解决办法复制到其他地区，因为很多问题具有共性，具有参考作用。以重点问题的解决带动整体发展。

［1］张作功.以县为主的农村义务教育管理体制运行中的突出问题及对策［J］.中国农村教育，2004(1).

［2］楚江亭.“十二五”区域教育发展规划新思路［J］.人民教育，2009(24).

［3］中央教育科学研究所教育综合改革实验区.区域推进教育发展的若干问题［J］.大学(学术版)，2010，11.