党与人大关系法治新常态之现实表现

许小莲

党与人大关系法治新常态之现实表现

许小莲

许小莲/中共江西省委党校，江西行政学院法学教研部副主任、副教授（江西南昌330003）。

从法治角度来看，党的十八届四中全会以后，中国共产党与人大的关系进入新常态，就是从偏重静态的苍白法律制度转到动态的丰富现实体现，从比较抽象的制度规范转到具体化规定和操作程序，二者进入深度互动。中国共产党与人大的互动，在全面推进依法治国战略中得以充分的发挥，以促进法治中国建设顶层设计的科学性。

中国共产党；人大；法治新常态

从法治的角度探讨中国共产党与人大的关系问题，是在依法治国的治国方略提出以后，在法治的理论探索与依法治国的实践中提出来的。从法学角度而言，党与人大的关系是一种宪法法律关系，具有深厚的底蕴。在法治背景下，二者关系在现实中更好地实现良性互动显得更加迫切。党的十八届四中全会以后，这一法律关系应时进入一个新常态，即从偏重静态的苍白法律制度转到动态的丰富现实体现，从比较抽象的制度规范转到具体规定和操作程序化，具体表现在党对人大领导及人大对党监督（共产党员和党内法规）的具体方式和行为程序上。

一、党对人大领导的方式

党的十八届四中全会决定指出：“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”在中国共产党提出依法治国的治国方略并将其写入宪法之日起，党的领导核心地位一刻也没有改变过。［1］在全面推进依法治国的今天，中国共产党要仍然坚持依法对人大进行领导。根据党的十八届四中全会精神和相关党的文件精神，党对人大的领导具体通过以下方式方法展开：

（一）党对人大立法工作的领导方式

中国共产党对人大立法工作的领导，是党对人大领导的核心，因为立法是人大的根本职权。党通过加强对人大立法工作的领导，可以不断地将自己成熟的符合最广大人民意志的路线、方针、政策经过法定程序上升为法律，变党代表的人民的意志为国家意志，之后通过党组织的活动和党员的模范带头作用，带领广大人民群众严格遵守法律，从而实现党的各项主张。

第一，确立人大立法工作指导思想。党的十八届四中全会决定指出：“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”做好立法工作中重大问题决策的前提是需要正确的指导思想，明确重大问题的范围。中国共产党应从政治的高度，对国家事务中的重大问题作出符合宪法精神的决策，形成大政方针，作为人大开展立法工作的指导思想。中国共产党早在十三大报告中就指出：“党中央就内政、外交、经济、国防等各个方面的重大问题提出决策”，省、市、县地方党委的主要职责之一是对地方性重大问题提出决策。从法学角度而言，中国共产党的决策只在党内有约束力，而对全社会无约束力，且这种约束力的外在强度也不是很大，如果党的决策需要在全社会得到一体遵循，就必须由最高权力机关经过法定程序变为国家意志。

第二，确立党中央关乎根本问题立法的决定权。重大体制、政策调整关乎中国的国体和政体的根本性质，关乎党执政兴国、人民幸福安康、党和国家长治久安，其决定权必须由我国最权威机构——党中央掌控。党的十八届四中全会决定指出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”在党最权威的文件里，第一次就党对立法工作中重大问题决策的具体程序明确地作出部分规定，这实际是将政治实践经验总结在党的文件里面，使其公开化，也是规范化的尝试。这也是人大设立立法规划时必须坚持的基本原则。

第三，确立党中央宪法立法建议权。宪法作为国家根本大法，应当具有稳定性和连续性。宪法是社会最大的法治稳定器，不宜频繁变动。但其内容又要与社会政治、经济、文化等方面的变化相适应，和社会现实保持一致性、统一性。只有通过宪法修改来调节宪法与社会现实之间的冲突，才能保持宪法的适应性。宪法修改毕竟涉及国家之根本，必须严格我国宪法修改制度和程序，防止违宪修宪现象出现。因此，党的十八届四中全会决定指出：“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。”党中央宪法修改的建议成为启动宪法修改程序的前置条件，可以防止绕过党中央修改宪法的行为发生，保证全国在宪法轨道上稳步前行。

第四，确立立法重大问题报告制度。中国共产党一直以来实行民主集中制的根本组织原则，走群众路线。根据我国宪法规定，我国国家机构也实行民主集中制原则。民主集中制有助于维护中央统一领导和国家法制统一，确保政令畅通，避免和防止各自为政、越权决策以及自行其是等现象的发生。在我国，为贯彻民主集中制原则，各领域广泛实践着重大问题报告制度，在立法工作中也应该借鉴实践中的先进经验，建立重大问题报告制度。党的十八届四中全会决定指出：“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”明确了大力推行立法重大问题报告制度的方向和具体操作基本程序。［2］

在实行立法重大问题报告制度时，要转变人大的事务事无巨细都向党委汇报并同意认可后方能行使职权的落后观念。应区分立法重大问题与非重大问题，需要或无需向党委报告的不同事务。对于人大工作中程序性问题、行使监督权、任免权，宪法和法律已明确授权，则无需向党委报告，只依法进行就行了，会得到党委的大力支持。

（二）党对人大人事工作的领导方式

中国共产党长期坚持党管干部的基本原则。作为一个执政党，大政方针确定以后，最关键的是干部问题，选人用人是关系党和人民事业的关键性、根本性问题。党的十八届四中全会决定指出：中国共产党要“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”。人大享有国家政府机构领导成员的选举权和任免权，中国共产党积极向人大推荐重要干部，再由人大依法定程序选举或任命。通过这样间接的方式来实现党对人大人事工作的领导。

（三）发挥党组织和党员干部的作用实现领导

中国共产党党员的先锋模范作用是党的光辉历史的主要推动力。因此，党的十八届四中全会决定指出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者。”“人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部要坚决贯彻党的理论和路线方针政策，贯彻党委决策部署。”实现中国共产党对人大的监督，也应通过人大及其常委会中的共产党员代表和党员干部去实施。这些党员必须坚定维护宪法法律权威，捍卫宪法法律尊严，保证宪法法律实施信念，在具体工作中贯彻党的路线、方针、政策，以便在人大中实现党的领导，从而进一步推及到全国实现党的领导。

人大有关具有共产党员身份的领导和常委会工作机构中的主要负责人，要依规召开或参加党的组织生活，深入领会党的各项合宪主张，以便在参加人大组织召开的代表大会和常委会会议上，同有背党的路线、方针政策的错误主张开展坚决的思想斗争，并保证党的正确主张能够融入法律制度中去，从而使之在全国得以依法实现。

二、人大对中国共产党的监督方式

人大对中国共产党的监督是间接的，是通过对共产党员和党内法规（其他文件）的监督来实现的。

（一）人大对中国共产党党员的监督方式

在中国特色的政权结构中，中国共产党既是领导党又是执政党，具有双重身份。共产党员担任的职务不同，身份也就不同。人大对不同身份的共产党的监督也有所不同。

人大对作为领导党的共产党的监督，现行法律没有作出明确的规定，但就我国现实和理论研究而言应该作为重大的课题加以探讨。中国共产党作为领导党，不是由人大产生的，不直接对人大负责，因而对党的活动人大无权进行工作监督。共产党和其他各民主党派一样是一个政党组织，在一定意义上属于社会团体之一。作为任何一个社会组织，只要不违法，其内部如何治理，法律都不应干预，“法不禁止即自由”，这是公认的权利理念。但是，人大对在国家机构中任职的共产党员，按照宪法规定的职权，有权对其职务行为进行法律监督，共产党员公职人员和其他身份的公职人员一样是平等的。

共产党员在国家机构中任职实质是代表党去完成执政任务。作为执政党接受人大监督的问题，宪法及相关法律已作了较完整明确的规定，是间接地通过对特定的共产党员的监督来实现的。中国共产党之所以成为执政党，先是通过新民主主义革命推翻了国民党反动政府的统治，组织了人民政治协商会议，选举出以中国共产党为领导的、有各民主党派人士参加的人民政府委员会而执政的。五四宪法以后，历届大政府都是通过选举产生。经党推荐，经法定程序，当选国家权力机关、行政机关、司法机关以及军事机关领导人的党的干部，是党委派的、代表党去执掌国家政权的工作人员。根据宪法规定，这些人都须直接对人大负责，受人大监督。表面上看是针对从政的党员干部个人的，实质上是对执政党的监督，因为这些国家机关中的组成人员大都是执政党的领导干部。按照宪法和组织法的相关规定，人大对执政党的监督方式是多种多样的，具体包括：向人大报告工作、接受审议、接受询问或质询、接受对特定问题的调查、接受评议、接受罢免等。人大监督依据的标准是宪法和法律。从以上意义上而言，人大对执政党的监督是全方位的，既有对抽象行为的监督又有对具体行为的监督。

（二）人大对党内法规（其他文件）的监督

党内法规是中国共产党自我管理的制度规范总和，党与人大关系的具体规范主要是通过党内法规来进行的，十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”中国特色社会主义法治体系包括“五大体系”，其中最后一个就是“形成完善的党内法规体系”。党内法规是社会法、软法，其所涉范围、层次、制定主体、权限、程序不在国家立法法规范围。基于中国共产党的特殊领导地位，党内法规对党务的调整不仅必然影响和涉及国务，而且具有国家法的因素，具有强大的约束力。

人大作为宪法、法律的制定机构，负有监督宪法、法律实施的职权，人大应该积极履职，发挥职能作用，对党发布的涉及国家、政府、社会的重大事务和国家权力或公民的重大权利义务的政策、决定、党内法规等文件，以及依此采取的国家行为或社会行为违宪违法时予以干预，必须避免党内法规或其他文件效力高于国家法律的现象。

人大经调查论证结果表明党，内法规或其他文件与宪法或法律相抵触的，可向有关党组织提出书面意见，要求自行修正。如党组织不予修改的，可以依人大法定程序宣布无效，或明令政府机关与人员不予执行。被诉违宪的党组织如不服人大的裁决，可以要求复议。如认为宪法、法律有误或过时，需要修改，也可以提出立法建议，依法定程序，争取人大修改或废除与党中央的政策和决定相抵触的既有的宪法法律规定。

人大监督的标准不应仅限于成文的宪法、法律条文，还应坚持党的活动“不得与宪法和法律相抵触”的原则，体现法治精神。具体来说，中国共产党必须坚持遵守宪法确立的四项基本原则和依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略与目标，坚持以经济建设为中心和改革开放的方针。如果违反了合理公正的宪法、法律的规定，人大有权建议以宪法、法律的现有条文为标准进行纠正，但如果宪法、法律没有规定，或其实践证明具体规定本身已经落后于时代，不符合社会发展的科学规律，继续存在、实施有违社会公正，党就此作出的行为、修改建议则不能认为其违宪违法。只有意图破坏、废除宪法确认的基本法治秩序时，才是违宪，必须予以追究。这样有利于党在相对更大、更自由的空间，高屋建瓴地提出符合社会发展规律的创造性的决策，以推动人大立法以及全社会的发展。人大对领导党的监督一般不主动进行，也即对党的决定不主动进行审查，只是通过受理有关国家机关或社会组织、公民提出的违宪审查申请被动作出。

需要指出的是，实质上党与人大的监督是双向的，即人大在对党进行监督的同时，又要接受党的监督。当然，两者性质是不一样的，前者是权力监督，具有国家强制性；后者属民主监督，不具有国家强制性，但具有权威性，通常国家权威性较国家强制性具有更大的影响力。作为领导党，在人大的主要任务是支持和保证人民当家做主的民主实现，党既然能够领导人大的工作，自然能够监督人大依法行使权力。党监督人大，又领导人大的监督工作，就是领导人大去认真、严格地监督在各个国家机关岗位上执政的党组织和党员领导干部。实际是领导党领导人民去监督执政党。这是有意识地设置“对立面”，对立面的统一是事物发展的动力。领导党和执政党形式上是对立的，本质上是一致的。具体的党组织和党员个人应在共同的党的思想政治路线和宪法与法治精神的基础上，在不同的角色地位相对独立地负起不同的责任，维护与提高领导党的威望，改善与增强执政党的执政能力。

［1］蒋劲松.论党委与人大关系之理顺［J］.法学，2013（8）.

［2］涂小雨.依法治国条件下党政关系的法制化选择［J］.学习论坛，2006（2）.

责任编辑：贺春健

D25

A

1671-6531（2015）17-0005-03